完善多元化糾紛解決機(jī)制的思考
——以淄博市淄川區(qū)為例

李新剛

（中共淄博市委黨校 山東 淄博 255033）

多元化糾紛解決機(jī)制是由多種具有不同特定特點(diǎn)和功能的訴求渠道和矛盾糾紛解決方式相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充，共同形成的滿足多樣性矛盾糾紛解決的統(tǒng)一系統(tǒng)。多元化糾紛解決機(jī)制，既是我國(guó)法治建設(shè)的重要內(nèi)容，又是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。應(yīng)通過多元化糾紛解決機(jī)制化解矛盾糾紛，避免靠一個(gè)部門“單打獨(dú)斗”。要充分整合資源，既依法服人，也以情動(dòng)人，使矛盾糾紛高效率、低成本地得到有效解決。因此，結(jié)合基層化解糾紛的實(shí)踐，積極探索新形勢(shì)下多元化糾紛解決的新模式，進(jìn)一步完善多元化矛盾糾紛解決機(jī)制至關(guān)重要。

一、多元化糾紛解決機(jī)制的內(nèi)涵和方式

多元化糾紛解決機(jī)制，是由訴訟和各種非訴訟方式共同構(gòu)成的矛盾糾紛解決體系，目的是合理配置社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)各類矛盾糾紛解決方式的銜接互動(dòng)，為當(dāng)事人提供便捷和適宜的矛盾糾紛解決途徑。鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇成本較低、效率較高、對(duì)抗性較弱、利于修復(fù)關(guān)系的非訴訟方式解決矛盾糾紛。

當(dāng)前，化解矛盾糾紛的方式主要有六種。第一，協(xié)商和解。第二，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解，以及其他具有調(diào)解職能的組織和個(gè)人調(diào)解。第三，行政調(diào)解、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政復(fù)議，以及行政機(jī)關(guān)處理糾紛的其他方式。第四，仲裁。第五，訴訟。第六，法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人認(rèn)可的其他方式。相對(duì)于仲裁和訴訟，調(diào)解具有方便、靈活、快捷、有效的特點(diǎn)。因此，把調(diào)解作為多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的主要方式。

構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，重在整合資源、部門聯(lián)動(dòng)。按照“實(shí)際實(shí)用實(shí)效”的思路，堅(jiān)持“不改變?cè)w制、不增加新編制、適當(dāng)增加工作經(jīng)費(fèi)”的原則，推動(dòng)構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機(jī)制。橫向整合法院、檢察院、公安、信訪、司法行政、人社、民政、法制等部門力量，縱向健全區(qū)、鎮(zhèn)、村、基礎(chǔ)網(wǎng)格四級(jí)矛盾糾紛調(diào)解組織，把多元化矛盾糾紛解決機(jī)制作為網(wǎng)格化管理服務(wù)的深化和延伸，實(shí)現(xiàn)資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，多渠道解決群眾訴求。

二、淄博市淄川區(qū)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的基本情況

1.建立以調(diào)解為主導(dǎo)方式的多元化糾紛解決組織體系

在傳統(tǒng)調(diào)解的基礎(chǔ)上，賦予了新的內(nèi)涵，明確了調(diào)解工作的組織機(jī)構(gòu)、人員配備、工作機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障、考核獎(jiǎng)懲等，健全調(diào)解工作組織體系。一是健全調(diào)解組織機(jī)構(gòu)。重點(diǎn)抓好鎮(zhèn)辦、村居、行業(yè)三類調(diào)解組織建設(shè)。在鎮(zhèn)辦層面，建立由黨（工）委副書記兼任主任的鎮(zhèn)辦人民調(diào)解委員會(huì)，依托綜治辦、群工站、司法所建立鎮(zhèn)調(diào)解中心，配備2名以上專兼職調(diào)解員，負(fù)責(zé)指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)調(diào)解工作，協(xié)調(diào)處理糾紛。在村居層面，按照有調(diào)解人員、有調(diào)解場(chǎng)所、有工作標(biāo)識(shí)、有工作制度、有調(diào)解案例的“五有”標(biāo)準(zhǔn)，在全區(qū)村居全部建立了調(diào)解組織。對(duì)人數(shù)較多、情況復(fù)雜的村居（社區(qū)），依托基礎(chǔ)網(wǎng)格設(shè)立人民調(diào)解小組開展調(diào)解工作。在行業(yè)調(diào)解層面，按照“歸口調(diào)處”的原則，在矛盾糾紛相對(duì)集中的醫(yī)療糾紛、交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域建立了行業(yè)調(diào)解組織。進(jìn)一步強(qiáng)化行政調(diào)解工作，明確專門科室和人員受理糾紛，組織協(xié)調(diào)本部門的行政調(diào)解工作，積極參與全區(qū)“大調(diào)解”工作，實(shí)現(xiàn)與人民調(diào)解和司法調(diào)解的有效銜接。

2.建立多元化糾紛解決工作協(xié)調(diào)機(jī)制

在健全調(diào)解工作組織體系的基礎(chǔ)上，研究制定了《關(guān)于全面推進(jìn)多元化矛盾糾紛解決機(jī)制建設(shè)的意見》等文件，建立健全工作協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)推行公開聽證等方法，各類矛盾糾紛得到了合理疏導(dǎo)分流和及時(shí)有效解決。在區(qū)級(jí)，由區(qū)委政法委作為牽頭部門，負(fù)責(zé)全區(qū)多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的總體協(xié)調(diào)調(diào)度，建立工作月例會(huì)、周通報(bào)制度，定期研究解決工作中存在的問題。在鎮(zhèn)辦，召集法庭、檢察室、派出所、群工站、司法所等相關(guān)單位，建立工作聯(lián)席會(huì)議制度。結(jié)合人大“雙聯(lián)”活動(dòng)，以非公務(wù)人員的黨代表、人大代表和政協(xié)委員為核心，組建代表委員調(diào)解團(tuán)，代表委員調(diào)解團(tuán)作為中立第三方的身份，遵循自愿平等、合法合理、誠(chéng)實(shí)信用、及時(shí)便民的原則，對(duì)黨委政府委托的信訪事項(xiàng)、群眾反映的訴求，以及群眾對(duì)相關(guān)部門做出的處理意見不服等事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解，利用“兩代表一委員”的影響力調(diào)解疑難案件。在村居，由村干部或包村干部負(fù)責(zé)組織簡(jiǎn)易聽證會(huì)，根據(jù)需要邀請(qǐng)村民代表、黨員代表、村居調(diào)解員參加，對(duì)群眾反映的問題進(jìn)行陳述、舉證、辯論，就地及時(shí)化解矛盾糾紛。

3.建立多元化糾紛解決訴調(diào)銜接機(jī)制

積極開展“訴訟與非訴訟相銜接解決矛盾糾紛工作”，在區(qū)法院訴訟服務(wù)中心選派3名特邀人民調(diào)解員入駐，在全區(qū)5個(gè)基層法庭各選派2名特邀人民調(diào)解員入駐，對(duì)起訴到法院的各類矛盾糾紛，在立案前先行引導(dǎo)當(dāng)事人選擇人民調(diào)解、行政調(diào)解等方式，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛分流化解，努力把矛盾糾紛化解在訴訟之前。對(duì)在委托期限內(nèi)不能調(diào)解的案件，法院立案受理后，繼續(xù)將調(diào)解工作貫穿案件審理的始終，盡量做到案結(jié)事了。

加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的銜接，區(qū)檢察院、基層派駐檢察室與區(qū)鎮(zhèn)調(diào)解組織密切銜接，在辦理輕微刑事案件、民事行政檢察案件、國(guó)家賠償檢察案件過程中，經(jīng)當(dāng)事人同意，由區(qū)鎮(zhèn)指派特派調(diào)解員調(diào)解，也可以邀請(qǐng)相關(guān)調(diào)解組織調(diào)解，共同促進(jìn)當(dāng)事人達(dá)成和解。對(duì)達(dá)成刑事和解、社會(huì)關(guān)系得到修復(fù)的輕微刑事案件，依法予以從輕從寬處理，對(duì)符合條件的案件予以不捕不訴處理，從而極大地節(jié)約了司法成本，減少了社會(huì)對(duì)抗。

4.強(qiáng)化多元化糾紛解決機(jī)制的保障

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的全區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，各鎮(zhèn)辦、各相關(guān)部門也成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)、本部門多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的建設(shè)、運(yùn)行、督查、考核工作。二是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。區(qū)鎮(zhèn)分別按轄區(qū)總?cè)丝谌司?元、1元的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)，并列入?yún)^(qū)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，采用政府買服務(wù)的方式，對(duì)基層人民調(diào)解員調(diào)解的案件實(shí)行“以案定補(bǔ)”（國(guó)家公職人員除外），對(duì)特邀人民調(diào)解員給予補(bǔ)貼。三是嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲。把多元化矛盾糾紛解決機(jī)制建設(shè)作為區(qū)委區(qū)政府重大工作部署，納入年度全區(qū)科學(xué)發(fā)展綜合考核內(nèi)容，占比10分。同時(shí)，將多元化糾紛化解工作列入全區(qū)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系，對(duì)不作為亂作為等問題進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)。

三、完善多元化糾紛解決機(jī)制的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)矛盾糾紛動(dòng)態(tài)化排查

開展拉網(wǎng)式、地毯式排查，充分發(fā)揮基層網(wǎng)格“底座”作用，組織網(wǎng)格員、社區(qū)工作者、平安志愿者、群防群治隊(duì)伍等多方力量走訪排查，做到小矛盾小糾紛和苗頭性隱患早發(fā)現(xiàn)、早解決。堅(jiān)持全面排查，堅(jiān)持條塊結(jié)合、全面覆蓋，全方位、無死角、無遺漏。堅(jiān)持動(dòng)態(tài)排查，集中排查。堅(jiān)持重點(diǎn)排查，突出重點(diǎn)問題、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)群體。對(duì)排查出的矛盾糾紛要及時(shí)梳理歸類，逐項(xiàng)登記，建立臺(tái)賬，逐級(jí)上報(bào)；對(duì)一些苗頭性、傾向性問題要提前介入，有針對(duì)性地提出化解措施，妥善處置，及時(shí)化解。將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作作為重大決策的前置程序，規(guī)范評(píng)估程序，細(xì)化評(píng)估范圍，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作專業(yè)化、科學(xué)化，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2.完善工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

由區(qū)委政法委牽頭，建立各類調(diào)解組織與公安、群工、信訪等部門，以及工會(huì)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)與公安部門的銜接，采用調(diào)解的方式處理這些糾紛，可有效緩解公安部門警力不足的矛盾。在公安派出所設(shè)立了人民調(diào)解室，負(fù)責(zé)矛盾糾紛的調(diào)解。在具體工作中，派出所加強(qiáng)與鎮(zhèn)辦調(diào)解中心的互動(dòng)，對(duì)民間糾紛、治安案件或可以調(diào)解的輕微刑事案件，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以移交或委托人民調(diào)解組織調(diào)解。

要加強(qiáng)與群工信訪部門的銜接，對(duì)到區(qū)以上信訪案件，由群工信訪部門牽頭，召集涉及鎮(zhèn)辦、部門安排調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。加強(qiáng)與人社、住建、環(huán)保、國(guó)土等相關(guān)部門的銜接。對(duì)征地拆遷、環(huán)境污染、公共安全、勞動(dòng)爭(zhēng)議等糾紛，相關(guān)部門依照職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。加強(qiáng)與社會(huì)團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會(huì)的銜接。對(duì)勞資糾紛、婚姻家庭等矛盾糾紛，工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體積極介入，動(dòng)員社會(huì)力量共同做好調(diào)解工作。積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與調(diào)解，發(fā)揮第三方調(diào)解作用，鼓勵(lì)各類行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立調(diào)解組織，調(diào)解會(huì)員之間的糾紛。

3.推進(jìn)矛盾糾紛化解的智能化

人工智能在多元化糾紛解決中的作用日益明顯，以大數(shù)據(jù)為智能應(yīng)用前提，大量采集糾紛案件數(shù)據(jù)，通過強(qiáng)大的運(yùn)算能力對(duì)于案件進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，生成理性化程序運(yùn)作所需的各類材料，有效提高數(shù)據(jù)應(yīng)用水平。通過增強(qiáng)智能化管理手段，促進(jìn)矛盾糾紛的受理到化解全過程的數(shù)據(jù)全覆蓋，提高糾紛化解的可預(yù)見性，促進(jìn)糾紛的有效解決和處理標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的統(tǒng)一。多元化糾紛解決的智能化，需要黨委、政府、司法機(jī)關(guān)、社區(qū)、村居共同以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)搭建全方位、立體化、開放化、模塊化、一體化的在線糾紛解決平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)調(diào)解資源跨區(qū)域跨領(lǐng)域共建共享，促進(jìn)各類糾紛解決機(jī)制跨界融合，提高社會(huì)治理的有效性。[1]因此，有必要在全國(guó)范圍內(nèi)研發(fā)推廣“矛盾糾紛解決一體化智能平臺(tái)”，推動(dòng)在線調(diào)解、在線仲裁、智慧法院以及企業(yè)ODR平臺(tái)的相互銜接，實(shí)現(xiàn)糾紛解決體系智能化集成。[2]

4.創(chuàng)新調(diào)解工作機(jī)制，充實(shí)優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍

推廣實(shí)行“三三制”調(diào)解法，即：對(duì)村居出現(xiàn)的矛盾糾紛，基礎(chǔ)網(wǎng)格調(diào)解員及時(shí)主動(dòng)調(diào)解，在雙方當(dāng)事人同意的前提下，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)調(diào)解三次無效的，上交村調(diào)委會(huì)；村調(diào)委會(huì)調(diào)解三次仍不能化解的，上交鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)。鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)解，爭(zhēng)取矛盾糾紛不出鎮(zhèn)，對(duì)經(jīng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)調(diào)解三次仍不能達(dá)成協(xié)議的疑難糾紛，應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，告知當(dāng)事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑解決紛爭(zhēng)。整合法律服務(wù)資源，發(fā)揮律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法律援助工作者的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，參與矛盾糾紛調(diào)處，提供專業(yè)的法律意見。加強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的效力銜接，對(duì)人民調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，調(diào)解成功后30日內(nèi)，可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。法院裁定調(diào)解協(xié)議生效后，一方當(dāng)事人不履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)執(zhí)行。

大力充實(shí)優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍。重點(diǎn)從網(wǎng)格管理員、退休干部（尤其是退休的法官、檢察官、警察）、律師、法律工作者及領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)非領(lǐng)導(dǎo)崗位人員中選任調(diào)解員。其中，村居重點(diǎn)從有熱心、威信高、群眾基礎(chǔ)好的人員中選拔調(diào)解員，村居調(diào)解員與網(wǎng)格管理員、信訪聯(lián)絡(luò)員等相結(jié)合。建立調(diào)解員選任和業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)能力和調(diào)解技巧。建立全區(qū)調(diào)解員“數(shù)據(jù)庫(kù)”，向全社會(huì)公開，方便群眾自主選擇調(diào)解員。

5.適時(shí)推進(jìn)律師調(diào)解市場(chǎng)化

西方發(fā)達(dá)國(guó)家大量的矛盾糾紛依靠律師調(diào)解、仲裁、公證等第三方市場(chǎng)解決。特別是律師調(diào)解，不僅靈活、便捷，而且由于律師具備一定的法律專業(yè)素質(zhì)，調(diào)解案件的專業(yè)性更強(qiáng)，更易于解決矛盾糾紛，也容易獲得糾紛雙方當(dāng)事人的信任。正是由于律師調(diào)解所具有的上述優(yōu)勢(shì)，使得律師作為中立第三方參與調(diào)解制度，已成為西方替代性糾紛解決機(jī)制的重要環(huán)節(jié)而得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同。[3]但是，我國(guó)的律師執(zhí)業(yè)范圍，與糾紛調(diào)解相關(guān)的律師服務(wù)沒有完全放開，在部分地區(qū)嘗試律師調(diào)解主要是由政府或者法院來主導(dǎo)。比如杭州市法院委托律師調(diào)解中心的律師調(diào)解模式，律師不能收費(fèi)，只能由政府適當(dāng)補(bǔ)貼。對(duì)于案情復(fù)雜的糾紛案件，特別是企業(yè)經(jīng)濟(jì)交易的矛盾糾紛，律師必須耗費(fèi)大量精力來處理和化解，但是政府補(bǔ)貼較低，難以調(diào)動(dòng)律師較高的積極性參與糾紛調(diào)解，律師調(diào)解的有效作用就難以充分發(fā)揮。[4]

根據(jù)國(guó)外的律師調(diào)解實(shí)踐，律師調(diào)解的收費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照糾紛不同區(qū)別對(duì)待，屬于公益性質(zhì)的，主要由政府進(jìn)行補(bǔ)貼；其他大量的矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)推行市場(chǎng)化收費(fèi)。當(dāng)然，政府也可以通過購(gòu)買服務(wù)的形式把部分糾紛交由律師調(diào)解來解決。從律師調(diào)解的機(jī)制構(gòu)建來看，律師可以在人民法院、政府主導(dǎo)設(shè)立的調(diào)解中心或者社區(qū)服務(wù)中心等參與糾紛調(diào)解，使律師調(diào)解覆蓋訴訟內(nèi)外的全過程。同時(shí)，也可以建立專門的律師調(diào)解機(jī)構(gòu)。律師參與多元化糾紛解決，擴(kuò)大了律師調(diào)解的執(zhí)業(yè)空間，也大大拓寬了糾紛化解的渠道，增強(qiáng)了糾紛解決的便利化和專業(yè)化。

三、結(jié)語

作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，多元化糾紛解決機(jī)制是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性改革工作，要著力從源頭上預(yù)防化解矛盾糾紛，讓大量矛盾糾紛化于未發(fā)、止于未訴；要充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)融入黨委領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)治理體制；要貫徹群眾路線，努力爭(zhēng)取各方面支持；要從實(shí)際出發(fā)，把各有關(guān)部門的職能作用充分發(fā)揮出來，把基層的力量資源有效整合起來，有效化解各種矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)安定和諧。