完善多元化糾紛解決機制的思考
——以淄博市淄川區為例

李新剛

（中共淄博市委黨校 山東 淄博 255033）

多元化糾紛解決機制是由多種具有不同特定特點和功能的訴求渠道和矛盾糾紛解決方式相互協調和補充，共同形成的滿足多樣性矛盾糾紛解決的統一系統。多元化糾紛解決機制，既是我國法治建設的重要內容，又是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。應通過多元化糾紛解決機制化解矛盾糾紛，避免靠一個部門“單打獨斗”。要充分整合資源，既依法服人，也以情動人，使矛盾糾紛高效率、低成本地得到有效解決。因此，結合基層化解糾紛的實踐，積極探索新形勢下多元化糾紛解決的新模式，進一步完善多元化矛盾糾紛解決機制至關重要。

一、多元化糾紛解決機制的內涵和方式

多元化糾紛解決機制，是由訴訟和各種非訴訟方式共同構成的矛盾糾紛解決體系，目的是合理配置社會資源，實現各類矛盾糾紛解決方式的銜接互動，為當事人提供便捷和適宜的矛盾糾紛解決途徑。鼓勵和引導當事人優先選擇成本較低、效率較高、對抗性較弱、利于修復關系的非訴訟方式解決矛盾糾紛。

當前，化解矛盾糾紛的方式主要有六種。第一，協商和解。第二，人民調解、行業調解、商事調解，以及其他具有調解職能的組織和個人調解。第三，行政調解、行政指導、行政裁決、行政復議，以及行政機關處理糾紛的其他方式。第四，仲裁。第五，訴訟。第六，法律、行政法規規定或者當事人認可的其他方式。相對于仲裁和訴訟，調解具有方便、靈活、快捷、有效的特點。因此，把調解作為多元化矛盾糾紛解決機制的主要方式。

構建多元化矛盾糾紛解決機制，重在整合資源、部門聯動。按照“實際實用實效”的思路，堅持“不改變原體制、不增加新編制、適當增加工作經費”的原則，推動構建多元化矛盾糾紛解決機制。橫向整合法院、檢察院、公安、信訪、司法行政、人社、民政、法制等部門力量，縱向健全區、鎮、村、基礎網格四級矛盾糾紛調解組織，把多元化矛盾糾紛解決機制作為網格化管理服務的深化和延伸，實現資源共享、協調聯動，多渠道解決群眾訴求。

二、淄博市淄川區構建多元化糾紛解決機制的基本情況

1.建立以調解為主導方式的多元化糾紛解決組織體系

在傳統調解的基礎上，賦予了新的內涵，明確了調解工作的組織機構、人員配備、工作機制、經費保障、考核獎懲等，健全調解工作組織體系。一是健全調解組織機構。重點抓好鎮辦、村居、行業三類調解組織建設。在鎮辦層面，建立由黨（工）委副書記兼任主任的鎮辦人民調解委員會，依托綜治辦、群工站、司法所建立鎮調解中心，配備2名以上專兼職調解員，負責指導轄區內調解工作，協調處理糾紛。在村居層面，按照有調解人員、有調解場所、有工作標識、有工作制度、有調解案例的“五有”標準，在全區村居全部建立了調解組織。對人數較多、情況復雜的村居（社區），依托基礎網格設立人民調解小組開展調解工作。在行業調解層面，按照“歸口調處”的原則，在矛盾糾紛相對集中的醫療糾紛、交通事故、勞動爭議、消費者權益保護等領域建立了行業調解組織。進一步強化行政調解工作，明確專門科室和人員受理糾紛，組織協調本部門的行政調解工作，積極參與全區“大調解”工作，實現與人民調解和司法調解的有效銜接。

2.建立多元化糾紛解決工作協調機制

在健全調解工作組織體系的基礎上，研究制定了《關于全面推進多元化矛盾糾紛解決機制建設的意見》等文件，建立健全工作協調和聯動機制，在區鎮村三級推行公開聽證等方法，各類矛盾糾紛得到了合理疏導分流和及時有效解決。在區級，由區委政法委作為牽頭部門，負責全區多元化矛盾糾紛解決機制的總體協調調度，建立工作月例會、周通報制度，定期研究解決工作中存在的問題。在鎮辦，召集法庭、檢察室、派出所、群工站、司法所等相關單位，建立工作聯席會議制度。結合人大“雙聯”活動，以非公務人員的黨代表、人大代表和政協委員為核心，組建代表委員調解團，代表委員調解團作為中立第三方的身份，遵循自愿平等、合法合理、誠實信用、及時便民的原則，對黨委政府委托的信訪事項、群眾反映的訴求，以及群眾對相關部門做出的處理意見不服等事項進行調解，利用“兩代表一委員”的影響力調解疑難案件。在村居，由村干部或包村干部負責組織簡易聽證會，根據需要邀請村民代表、黨員代表、村居調解員參加，對群眾反映的問題進行陳述、舉證、辯論，就地及時化解矛盾糾紛。

3.建立多元化糾紛解決訴調銜接機制

積極開展“訴訟與非訴訟相銜接解決矛盾糾紛工作”，在區法院訴訟服務中心選派3名特邀人民調解員入駐，在全區5個基層法庭各選派2名特邀人民調解員入駐，對起訴到法院的各類矛盾糾紛，在立案前先行引導當事人選擇人民調解、行政調解等方式，實現矛盾糾紛分流化解，努力把矛盾糾紛化解在訴訟之前。對在委托期限內不能調解的案件，法院立案受理后，繼續將調解工作貫穿案件審理的始終，盡量做到案結事了。

加強與檢察機關的銜接，區檢察院、基層派駐檢察室與區鎮調解組織密切銜接，在辦理輕微刑事案件、民事行政檢察案件、國家賠償檢察案件過程中，經當事人同意，由區鎮指派特派調解員調解，也可以邀請相關調解組織調解，共同促進當事人達成和解。對達成刑事和解、社會關系得到修復的輕微刑事案件，依法予以從輕從寬處理，對符合條件的案件予以不捕不訴處理，從而極大地節約了司法成本，減少了社會對抗。

4.強化多元化糾紛解決機制的保障

一是加強組織領導。成立由區委區政府主要領導任組長的全區多元化糾紛解決機制建設領導小組，各鎮辦、各相關部門也成立了相應機構，負責本轄區、本部門多元化矛盾糾紛解決機制的建設、運行、督查、考核工作。二是加強經費保障。區鎮分別按轄區總人口人均2元、1元的標準預算調解工作經費，并列入區鎮財政預算。同時，采用政府買服務的方式，對基層人民調解員調解的案件實行“以案定補”（國家公職人員除外），對特邀人民調解員給予補貼。三是嚴格考核獎懲。把多元化矛盾糾紛解決機制建設作為區委區政府重大工作部署，納入年度全區科學發展綜合考核內容，占比10分。同時，將多元化糾紛化解工作列入全區行政執法檢察監督體系，對不作為亂作為等問題進行嚴肅追責。

三、完善多元化糾紛解決機制的對策建議

1.加強矛盾糾紛動態化排查

開展拉網式、地毯式排查，充分發揮基層網格“底座”作用，組織網格員、社區工作者、平安志愿者、群防群治隊伍等多方力量走訪排查，做到小矛盾小糾紛和苗頭性隱患早發現、早解決。堅持全面排查，堅持條塊結合、全面覆蓋，全方位、無死角、無遺漏。堅持動態排查，集中排查。堅持重點排查，突出重點問題、重點領域、重點群體。對排查出的矛盾糾紛要及時梳理歸類，逐項登記，建立臺賬，逐級上報；對一些苗頭性、傾向性問題要提前介入，有針對性地提出化解措施，妥善處置，及時化解。將社會穩定風險評估工作作為重大決策的前置程序，規范評估程序，細化評估范圍，防控廉政風險，推動重大決策社會穩定風險評估工作專業化、科學化，從源頭上預防和化解社會矛盾，維護社會穩定。

2.完善工作聯動機制

由區委政法委牽頭，建立各類調解組織與公安、群工、信訪等部門，以及工會、婦聯、工商聯等社會團體的聯動機制。加強與公安部門的銜接，采用調解的方式處理這些糾紛，可有效緩解公安部門警力不足的矛盾。在公安派出所設立了人民調解室，負責矛盾糾紛的調解。在具體工作中，派出所加強與鎮辦調解中心的互動，對民間糾紛、治安案件或可以調解的輕微刑事案件，經雙方當事人同意，可以移交或委托人民調解組織調解。

要加強與群工信訪部門的銜接，對到區以上信訪案件，由群工信訪部門牽頭，召集涉及鎮辦、部門安排調解員進行調解。加強與人社、住建、環保、國土等相關部門的銜接。對征地拆遷、環境污染、公共安全、勞動爭議等糾紛，相關部門依照職權主動進行調解。加強與社會團體和行業協會的銜接。對勞資糾紛、婚姻家庭等矛盾糾紛，工會、團委、婦聯、工商聯等社會團體積極介入，動員社會力量共同做好調解工作。積極引導社會組織參與調解，發揮第三方調解作用，鼓勵各類行業協會設立調解組織，調解會員之間的糾紛。

3.推進矛盾糾紛化解的智能化

人工智能在多元化糾紛解決中的作用日益明顯，以大數據為智能應用前提，大量采集糾紛案件數據，通過強大的運算能力對于案件進行預測分析，生成理性化程序運作所需的各類材料，有效提高數據應用水平。通過增強智能化管理手段，促進矛盾糾紛的受理到化解全過程的數據全覆蓋，提高糾紛化解的可預見性，促進糾紛的有效解決和處理標準和結果的統一。多元化糾紛解決的智能化，需要黨委、政府、司法機關、社區、村居共同以互聯網為基礎搭建全方位、立體化、開放化、模塊化、一體化的在線糾紛解決平臺，實現調解資源跨區域跨領域共建共享，促進各類糾紛解決機制跨界融合，提高社會治理的有效性。[1]因此，有必要在全國范圍內研發推廣“矛盾糾紛解決一體化智能平臺”，推動在線調解、在線仲裁、智慧法院以及企業ODR平臺的相互銜接，實現糾紛解決體系智能化集成。[2]

4.創新調解工作機制，充實優化調解員隊伍

推廣實行“三三制”調解法，即：對村居出現的矛盾糾紛，基礎網格調解員及時主動調解，在雙方當事人同意的前提下，在規定時限內調解三次無效的，上交村調委會；村調委會調解三次仍不能化解的，上交鎮調委會。鎮調委會會同相關部門進行調解，爭取矛盾糾紛不出鎮，對經鎮調委會調解三次仍不能達成協議的疑難糾紛，應當終止調解，告知當事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑解決紛爭。整合法律服務資源，發揮律師、公證員、基層法律服務工作者、法律援助工作者的專業優勢，參與矛盾糾紛調處，提供專業的法律意見。加強調解協議的效力銜接，對人民調解組織調解達成的協議，雙方當事人認為有必要的，調解成功后30日內，可以向法院申請司法確認。法院裁定調解協議生效后，一方當事人不履行的，對方當事人可以向法院申請執行。

大力充實優化調解員隊伍。重點從網格管理員、退休干部（尤其是退休的法官、檢察官、警察）、律師、法律工作者及領導職務轉非領導崗位人員中選任調解員。其中，村居重點從有熱心、威信高、群眾基礎好的人員中選拔調解員，村居調解員與網格管理員、信訪聯絡員等相結合。建立調解員選任和業務培訓制度，加強對調解員的業務技能培訓，不斷提高業務能力和調解技巧。建立全區調解員“數據庫”，向全社會公開，方便群眾自主選擇調解員。

5.適時推進律師調解市場化

西方發達國家大量的矛盾糾紛依靠律師調解、仲裁、公證等第三方市場解決。特別是律師調解，不僅靈活、便捷，而且由于律師具備一定的法律專業素質，調解案件的專業性更強，更易于解決矛盾糾紛，也容易獲得糾紛雙方當事人的信任。正是由于律師調解所具有的上述優勢，使得律師作為中立第三方參與調解制度，已成為西方替代性糾紛解決機制的重要環節而得到社會的廣泛認同。[3]但是，我國的律師執業范圍，與糾紛調解相關的律師服務沒有完全放開，在部分地區嘗試律師調解主要是由政府或者法院來主導。比如杭州市法院委托律師調解中心的律師調解模式，律師不能收費，只能由政府適當補貼。對于案情復雜的糾紛案件，特別是企業經濟交易的矛盾糾紛，律師必須耗費大量精力來處理和化解，但是政府補貼較低，難以調動律師較高的積極性參與糾紛調解，律師調解的有效作用就難以充分發揮。[4]

根據國外的律師調解實踐，律師調解的收費應當按照糾紛不同區別對待，屬于公益性質的，主要由政府進行補貼；其他大量的矛盾糾紛，應當推行市場化收費。當然，政府也可以通過購買服務的形式把部分糾紛交由律師調解來解決。從律師調解的機制構建來看，律師可以在人民法院、政府主導設立的調解中心或者社區服務中心等參與糾紛調解，使律師調解覆蓋訴訟內外的全過程。同時，也可以建立專門的律師調解機構。律師參與多元化糾紛解決，擴大了律師調解的執業空間，也大大拓寬了糾紛化解的渠道，增強了糾紛解決的便利化和專業化。

三、結語

作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，多元化糾紛解決機制是一項基礎性、長期性改革工作，要著力從源頭上預防化解矛盾糾紛，讓大量矛盾糾紛化于未發、止于未訴；要充分發揮黨的政治優勢，主動融入黨委領導的社會治理體制；要貫徹群眾路線，努力爭取各方面支持；要從實際出發，把各有關部門的職能作用充分發揮出來，把基層的力量資源有效整合起來，有效化解各種矛盾糾紛，促進社會安定和諧。