法治視角下的城市管理行政執法體制構建

朱 瑞

（安徽大學管理學院，安徽 合肥 230039）

一、問題的提出

隨著城鎮化率的不斷提高，人口大量流動促進了城市的擴張以及經濟的快速發展，同時也產生了一系列附帶問題，如交通擁堵、利益沖突、環境惡化等。近年我國政府不斷推進自身職能轉變以及簡政放權進程，行政執法權力不斷下移到基層，但由于城市管理的復雜性等各種因素，基層城市管理行政執法存在著個別執法不公、程序違規、自由裁量權過大等現象。這些問題不斷警示我們，我國當前的城市管理行政執法與我們建成法治國家、法治政府的目標存在一定差異，只有將法治精神注入城市管理行政執法各個環節中，才能夠緩解城鎮化給城市帶來的壓力，實現城市與社會、公民的共同發展。

二、相關概念界定

（一）城市管理行政執法

城市管理行政執法權是由城市管理綜合行政執法機關實施，是指在城市管理領域，依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰集中起來，交由城市管理綜合行政執法機關行使，原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政執法制度[1]。最初根據1996年的《行政處罰法》規定，城市管理行政處罰權由特定行政機關來行使，為開展城市管理相對集中行政處罰權工作提供了法律依據。在黨的十八屆三中、四中全會上對城市管理行政執法體制提出了明確的要求，推出一系列重要文件對城市管理與執法進行規定，體現了城市管理行政執法體制的改革被納入了服務型政府建設，以及社會多元共治的領域之中，城市管理行政執法將成為推進國家治理能力和治理體系現代化，以及建設法治國家的重要組成部分，并在2017年5月，正式實施了《城市管理執法辦法》，標志著我國城市管理行政執法真正邁向了有法可依。依據《辦法》第二章第八條規定，我國城市管理綜合行政執法機關擁有包括住房城鄉建設領域法律法規規章規定的行政處罰權，以及環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管方面與城市管理相關部分的行政處罰權，即“7+X”職權，但是在各省市實際的執法范圍由人民政府具體進行規定。

（二）行政法治

“法治”這一概念起源于古希臘，亞里士多德認為法治包含兩種含義，即已成立的法律獲得普遍遵守適用，而人們所服從的法律又應該本身是制定良好的[2]。我國法治要求依法治國、依法管理，法治首先是依法治權、治官，依法規范政府機關及其公職人員的行為；而不是僅僅依法治民、治事，只用法律規范和約束行政相對人的行為[3]。行政法治的核心就是要用法律來控制政府行政權力的行使，限制不斷擴張的行政權，避免行政權成為政府唯我獨尊的仰仗，我國行政法治進程的不斷推進是政府踐行“全心全意為人民服務”宗旨的集中表現，行政法治強調依法行政、職權法定、權責一致以及嚴格控制自由裁量權。行政權力的行使必須具有合法、合理性，在社會公民意識不斷提高、服務型政府建設過程中，行政還強調主動與公開，并且要充分尊重和保障人權。行政權力來自人民，來自法律的授予，行政權力的行使不僅是政治責任也是法律責任，其行使目標最終是要實現社會公共利益。

三、城市管理行政執法法治化的必要性

（一）促進法治國家、法治政府建設

全面依法治國是我國當前發展階段的一項重要戰略，法治社會的建設要落實到城市管理中，促進基層城市管理的法治化是法治城市建設的重要方面。城市管理行政執法的法治化究其根本就是促進執法的“人治”轉向“法治”，最大限度地維護社會公平正義，社會經濟發展與進步、公民生活質量與滿意度的提升需要有效的城市管理，城市管理行政執法法治化是法治國家、法治政府建設的重要領域，基層行政執法的法治化是中國特色社會主義法治道路的必然要求。

（二）優化行政執法體制改革

城市管理行政執法具有綜合性、復雜性等特點，是根據我國特殊國情所創新的執法制度。但重復執法、執法不規范、不專業、人治現象等問題較為突出，促進城市管理行政執法的法治不僅僅能夠規范公權力、保護私權利，也能夠推進基層城管執法體制的改革。

（三）維護政府形象，提高政府公信力

城市管理屬于基層管理，直接面向社會公眾，城市管理的優劣是社會公眾最直觀感受政府能力的渠道，服務是法治的必然要求，法治是服務的保障[4]，城市管理行政執法法治化能夠維持城市和諧穩定發展，提升社會公眾對政府的信賴，進而提高政府公信力。

（四）維護社會公眾利益，促進城市健康發展

執法法治化是對執法目的、執法過程、執法要求進行全面的規定與約束，既能促進到社會整體發展，也能夠維護協調個人與集體的利益關系，在良治、法治的城市管理環境下，社會與個人利益得到有序協調，促進城市和諧發展。

四、城市管理行政執法體制構建路徑

（一）立法明確城管主體職責范圍、執法程序

針對目前相關法律未能涉及的問題領域，加快立法進度，建立一部能夠統攝城管行政執法的專門法律，改變我國法制建設與改革的顛倒關系[5]，減少“借法執法”的現象，通過法律條文明確各個城管主體的職責范圍、法律地位，對于專業性、綜合性執法進行分類，各部門之間要充分運用數字化平臺加強信息資源共享，加強對執法程序的規定與限制，規范執法人員的執法行為、執法范圍，規范調查取證制度、聽證制度、信息公開制度等。中央立法與地方立法要齊頭并進，充分尊重各地不同的社情，以中央立法精神為龍頭，在地方實踐中不斷更新完善，立法中減少過于原則化、抽象化的法律制度，建立完善的實施細則與標準。同時各個法律之間要協同配套，減少差序執法以及自由裁量權的濫用，建立統一的裁量范圍與執法尺度，通過對相同案例進行規范性篩選，將示范性案例轉成相應的執法標準教育下級部門[6]，建立立體高效、協調有序、配套實施的法律制度，保證城管基層行政執法的科學整體與高效。

（二）健全執法人員隊伍建設，提高執法素質

規范化城管執法人員隊伍，進行統一編制管理，人員招錄嚴格遵從國家法律規定，明確各個崗位的工作職責與任職資格，針對性的擇優錄用，進行二次考核以及績效考核。嚴格把關外聘協管人員的數量與質量，采用合同制管理方式，明確責任義務，加強對執法人員的素質教育培訓，通過組織講座、實地考察等方式加強素質教育，提高執法水準與效率。對執法人員進行定期考核，執法中樹立服務意識，轉變執法理念，謹記“以人為本，為民服務”，愛心執法、溫和執法。重視程序的必要性，執法過程中既要重視實體結果，也要遵循必要程序，保證程序的完整性。

（三）強化執法監督，完善責任追究

科學多樣的監管體系是優化城管行政執法體制的客觀要求，健全內部監督機制，明確執法機關內部以及各個執法機關之間的職責權限關系。建立集體決策制度，杜絕一言堂現象，監督責任落實到個人，加強權力機關與司法機關的監督。數字化時代背景下，充分注意社會公眾反映的意見建議，通過設置舉報、投訴電話、意見信箱，包括網上平臺等形成執法執行人與執法相對人的二元互動監督。執法出現偏差，將責任落實到具體人員以及機關單位，同時保障相對人行政復議、訴訟、救濟的合法權利，建立完善的救濟途徑，保護相對人的權益的同時維護執法權威性。

（四）聽取公民意見，強化公民參與

城市管理行政執法是一種與公眾互動的行為[7]，城管執法對象是公民，執法目的也在于公民，在城管行政執法中要重視公民參與，立法過程中廣泛了解社會意見、聽取公民意見。通過宣傳教育，樹立公民城市管理的主人翁意識，鼓勵更多的公民自覺主動維護城市秩序，形成共建共治共享的社會治理格局。