我國行政優益權在實踐中存在的問題及完善

孔文靜

（阜陽師范大學法學院，安徽 阜陽 236000）

2014年《中華人民共和國行政訴訟法》修訂，將行政協議糾紛納入行政訴訟的受案范圍。自此，以行政優益權適用不當為由提起訴訟有法可依。截至2021年1月，中國裁判文書網中以“行政優益權”為關鍵詞的行政裁判文書共有2000余篇。但通過分析能夠看出，行政優益權的行使過程中存在不少問題或爭議。

一、我國行政優益權在實踐中存在的問題

（一）濫用行政優益權

行政協議具有雙重屬性，即行政性與合同性。其行政性即表現為行政優益權。“公共利益優先”是行政優益權力的來源，是行政機關行使行政優益權的依據。事實上，行政優益權自20世紀80年代由法國傳至我國，時間尚短，目前我國關于行政優益權的相關立法尚不完備。

阿克頓勛爵說過：“權力使人腐敗，絕對的權力絕對使人腐敗。”因缺乏相關法律規制，腐敗現象滋生蔓延。個別行政主體打著公共利益需求的旗號，隨意地行使單方變更權或解除權，實際上是謀求私人之利，甚至推卸責任，以致侵犯公私利益，損害了行政機關的權威性。除此之外，當行政協議雙方當事人對行政協議中某條款理解存在分歧時，解釋權在行政主體一方。眾所周知，解釋離不開人的主觀性，如果行政協議的解釋權歸行政主體所有，那么無疑給其作有利于己方的解釋，甚至曲解的機會。對于行政相對人而言，這顯然是不公平的，不利于信賴保護原則的實現。

（二）程序違法現象嚴重

行政優益權的行使涉及范圍廣泛，包括合同訂立階段中對行政相對人的選擇，合同履行過程中對行政相對人的指導與監督以及協議訂立完成后對合同的變更、解除。[1]那么規范行政優益權的適用條件與程序相當必要。雖然我國一些法律法規對行政協議進行了規定，但缺乏對行政主體行使行政優益權的程序作具體規定。即便個別省份對行政優益權行使程序作了相關的規定，但缺乏在全國范圍內施行的條件，不具有普遍適用性。

程序規范的不完善致使濫用行政優益權、損毀行政主體形象的現象時有發生。常常表現為：當行政主體與相對人雙方之間就行政協議條款的理解產生分歧時，行政主體利用其優勢地位有失公平地作出不利于行政相對人的解釋；行政主體為了一己私利與行政相對人惡意串通，利用締約決定權進行“暗箱操作”；行政主體侵犯行政相對人的知情權、申辯權，等等。這些行為不僅對私人利益造成損害，還會對國家利益、社會公共利益形成威脅。

（三）救濟途徑不完善

首先，目前我國立法明確的可提起行政訴訟的類型有限，其他行政協議糾紛類型是否可以提起訴訟，尚無規定。許多情況下的行政協議糾紛，行政相對人告訴無門。其次，缺乏完備的救濟途徑解決行政優益權糾紛。僅僅依靠訴訟和復議途徑顯然是不充分的，而且很有可能不能真正地化解矛盾。另外，行政訴訟的提起主體有限，行政主體并不享有起訴權。那么當行政主體存在行使優益權困難，行政管理目的無法實現時如何解決仍是個問題。同時，行政訴訟中，針對行政優益權的行使，法院僅審查其合法性，并不審查其合理性，并且合法性審查沒有明確的標準，這使糾紛的解決存在困難。

二、行政優益權規制的必要性

與民事合同中雙方主體享有對等的權利不同，行政優益權僅僅歸行政主體一方享有，不僅如此，行政主體享有的自由裁量空間非常廣泛。若缺乏對行政優益權適用條件、程序等的限制以及相關救濟制度的完備構建，就意味著行政優益權有被無限擴大的可能。沒有控制的絕對權力必然會產生腐敗。

同時，對行政優益權的適用進行相關規制也是行政法平衡論及契約精神的要求。規范行政協議的簽訂和履行，能夠最大程度地平衡公共利益與個人利益，保障行政協議目的順利實現。

三、完善我國行政優益權制度的建議

（一）明確界定公共利益的標準

行政優益權力行使的前提條件為“公共利益優先”。何為“公共利益”，我國目前并沒有明確界定標準。但絕不可簡單地從數量上進行判定。雖然公共利益確實反映出來的是多數人的利益，但公共利益的內涵并非如此體現。

有學者提出應考慮采用“概括式”或“列舉式”來界定“公共利益”的范疇。事實上，單獨采用某一種方式是不夠全面的，因為不同社會發展狀況之下側重點有所不同，對“公共利益”的定義也將不同。但若綜合兩者優勢，既采用“概括式”，又采用“列舉式”，兼顧操作性與靈活性，又給不同時期或社會經濟狀況下對“公共利益”的重新界定留有空間，目前來說也許為一種良策。

（二）加強程序性規制

只有能夠體現正義與效率的程序才更加符合現代行政法理論和行政協議的本質要求。[2]我國有必要結合實際情況，規范行政優益權的適用程序。可以建立及完善以下程序：

1．公開與告知程序

為維護行政相對人的知情權，增加權力行使的透明度，減少沖突的發生，行政主體行使行政優益權必須公開適用的法律和事實依據，向行政相對人詳細說明行使理由。當告知對象為不特定的多數人時，還應當進行一定時間的公告，從而確保行政相對人擁有充分的陳述、申辯機會，從而及時解決糾紛，盡可能避免糾紛進入訴訟階段，給行政相對人帶來訴累。

2．協商與聽證制度

通過協商能夠增加行政主體與行政相對人的溝通與協作，減少誤解與矛盾，降低行政成本，提高行政效率。因此，有必要建立協商制度，并將其運用于行政協議簽訂、履行以及糾紛解決的全部過程。

因行政優益權的行使可能對行政相對人的合法利益造成嚴重侵害，[3]因此，有必要將聽證制度納入行政優益權的行使程序中。通過聽證，行政主體可以結合行政相對人的陳述以及專家的意見，綜合考量，最終作出是否要行使、行使何種以及如何行使行政優益權的決定。但基于行政效率的考慮，并非任何情形下都啟用聽證程序，應設定聽證程序的啟動條件。條件可設置為：在締結行政協議之前或締結行政協議的過程中，行政優益權的行使將影響到行政相對人的法定重大利益時，啟動聽證程序。當因行使行政優益權而導致行政相對人合法利益遭受損失時，行政主體應充分落實補償、賠償措施。

3．回避制度

行政優益權行使的公正性與權威性要求應當建立回避制度。即當行政機關工作人員與行政協議的締結、執行結果有著利害關系可能有損行政優益權行使的公正性與權威性時，有必要主動回避或可被申請回避。尤其在行政協議簽訂的過程中，行政主體不得與參與競爭的某一方當事人單方面接觸，以確保行政主體選擇權行使的公平性、公正性、公開性。

（三）完善事后救濟制度

《中華人民共和國行政訴訟法》僅規定了有限的可以提起行政訴訟的糾紛類型。為了彌補行政協議中權利的失衡給行政相對人造成的損失，充分保護行政相對人的權利，有必要相應擴大行政訴訟的受案范圍。其次，在行政協議訴訟中，只有行政相對人享有起訴權，行政主體起訴權的缺失往往使其通過行政優益權的行使來趨利避害，導致權力濫用情況的出現。這樣反而會給行政相對人帶來更大的傷害和損失。因此，為了使公共利益與私人利益得到有效的兼顧，使得行政主體能夠順利行使行政優益權，實現行政管理目的，有必要賦予行政主體起訴權。或者說行政機關也有充當原告、反訴的需求和可能。[4]同樣賦予行政主體司法救濟權也是契約精神的體現。

再次，法國、德國等一些國家除了訴訟方式解決此類案件外，還可以選擇諸如議會救濟、協商、復議等等多元化的非訴救濟方式。非訴方式解決糾紛有矛盾易化解、雙方易接受、解決效率高的特點。因此，應當考慮結合我國實際情況建立多渠道的行政協議糾紛解決方式，[5]比如協商、復議、仲裁、訴訟等救濟方式相結合，擇優選擇，完善救濟途徑。

除此之外，在訴訟中，法院審查內容并不包括行政行為的合理性。然而，在行政優益權的行使過程中，行政主體享有一定的自由裁量空間，合法但不合理往往成為糾紛產生的原因。因此，應完善法院審查內容，增加對行政行為合理性的審查，明確審查標準，盡可能追求行政目的與私人利益之間的均衡。這對于建設法治政府，最大程度發揮行政優益權效能也具有重要意義。