從一個行政處罰案例淺析進境集裝箱板材木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)管

潘 能

（太倉海關(guān)，江蘇 太倉 215400）

一、案例主要情況

2020年，某地海關(guān)查驗人員在對一票進境集裝箱板材貨物查驗中發(fā)現(xiàn)，該票進境集裝箱每張板材之間用尺寸短于申報貨物的木板（以下稱短木板）隔開固定，短木板無IPPC專用標(biāo)識。查驗人員查詢“新一代查驗管理系統(tǒng)”，該規(guī)格短木板未作為貨物和包裝進行申報，企業(yè)申報貨物包裝為其他包裝。經(jīng)詢問申報企業(yè)，企業(yè)解釋該類短木板為裝載集裝箱時，將貨物板材直接截斷，用于隔開、固定貨物板材。查驗人員通過認真對比短木板與貨物板材之間的氣味、紋路、材質(zhì)和新舊程度等特點，判斷該短木板為墊木，必須按照木質(zhì)包裝進行申報，檢疫查驗時應(yīng)按照木質(zhì)包裝要求進行監(jiān)管。最終，該票貨物以木質(zhì)包裝未申報進行行政處罰，并根據(jù)《出入境檢疫處理管理工作規(guī)定》對短木板實施檢疫處理。

二、木質(zhì)包裝監(jiān)管法律法規(guī)

（一）進境貨物木質(zhì)包裝界定與要求

根據(jù)《進境貨物木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，該辦法所稱木質(zhì)包裝是指用于承載、包裝、鋪墊、支撐、加固貨物的木質(zhì)材料，如木板箱、木條箱、木托盤、木框、木桶（盛裝酒類的橡木桶除外）、木軸、木楔、墊木、枕木、襯木等。進境貨物使用木質(zhì)包裝的，應(yīng)當(dāng)在輸出國家或者地區(qū)政府檢疫主管部門監(jiān)督下按照國際植物保護公約（以下簡稱IPPC）的要求進行除害處理，并加施IPPC專用標(biāo)識。[1]依據(jù)該辦法對木質(zhì)包裝的定義，進境集裝箱板材貨物中用于承載、包裝、鋪墊、支撐、加固貨物的木質(zhì)材料。如上述案例中將貨物板材直接截斷，用于隔開、固定貨物板材的短木板，也應(yīng)當(dāng)是木質(zhì)包裝。必須按照木質(zhì)包裝進行申報，檢疫查驗時應(yīng)按照木質(zhì)包裝要求進行監(jiān)管。

（二）對未加施IPPC專用標(biāo)識的木質(zhì)包裝實施檢疫處理要求

在國際間貿(mào)易中，進境集裝箱貨物木質(zhì)包裝使用范圍廣泛、使用量大。由于進境貨物的木質(zhì)包裝來源無法簡單判斷，可能與進境貨物的輸入地區(qū)不同。這些木質(zhì)包裝可能含有很多種類的有害生物，當(dāng)它們隨木質(zhì)包裝進入國內(nèi)后，一旦發(fā)生定殖，就會對國內(nèi)的相關(guān)物種造成巨大損失。根據(jù)相關(guān)報道，目前在木質(zhì)包裝材料中截獲的就有光肩星犬牛、美國白蛾、舞毒蛾、松材線蟲、紅脂火小蠹、松突圓蚧、松樹脂潰瘍?nèi)车取2]據(jù)互聯(lián)網(wǎng)新聞顯示，浦東機場海關(guān)在2019年一共檢疫了9萬多件木質(zhì)包裝，在這些木質(zhì)包裝中共截獲了有害生物95種3373種次，其中有6種40種次的有害生物為檢疫性。由此可見，在木質(zhì)包裝中含有的有害生物危害性很大。

所以，對未加施IPPC專用標(biāo)識的木質(zhì)包裝必須進行針對性地檢疫處理，以防止其中可能含有的有害生物。根據(jù)《進境貨物木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，對未加施IPPC專用標(biāo)識的木質(zhì)包裝，在海關(guān)監(jiān)督下對木質(zhì)包裝進行除害處理或者銷毀處理。[1]根據(jù)《出入境檢疫處理管理工作規(guī)定》，發(fā)現(xiàn)進境木質(zhì)包裝帶有活的有害生物或未加施IPPC專用標(biāo)識的，實施熏蒸或熱處理。[3]作為口岸檢疫監(jiān)管部門，海關(guān)通過部門規(guī)章的形式，對沒有IPPC專用標(biāo)識的木質(zhì)包裝處理方式給出了科學(xué)專業(yè)的意見。

（三）進境貨物木質(zhì)包裝申報義務(wù)與行政處罰依據(jù)

根據(jù)《進境貨物木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，進境貨物使用木質(zhì)包裝的，貨主或者其代理人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)報檢。[1]《進境貨物木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)督管理辦法》的這一條款，通過部門規(guī)章的形式規(guī)定了貨主或者其代理人向海關(guān)如實申報木質(zhì)包裝的義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》第五十九條規(guī)定，未報檢或者未依法辦理檢疫審批手續(xù)或者未按檢疫審批的規(guī)定執(zhí)行的，由口岸動植物檢疫機關(guān)處5000元以下的罰款。這一條款通過行政法規(guī)的形式，授權(quán)口岸動植檢機關(guān)可以對沒有申報或者未依法辦理檢疫審批手續(xù)等的違法行為給予5000元以下的罰款。

三、分析與討論

（一）進口企業(yè)成本方面

根據(jù)向企業(yè)了解，因木質(zhì)包裝檢疫處理會產(chǎn)生的費用主要有運輸費用、檢疫處理費用、場地費用和集裝箱租賃費用。熏蒸及散毒時間約為2-3日，一定程度延長了貨物通關(guān)時間以及企業(yè)生產(chǎn)原料周轉(zhuǎn)時間。在新冠疫情影響全球經(jīng)濟增長的背景下，降低企業(yè)進口環(huán)節(jié)產(chǎn)生的費用，減輕企業(yè)成本負擔(dān)，對落實中央“六穩(wěn)六保”政策有著積極的意義。

（二）有害生物檢疫風(fēng)險方面

如果進境集裝箱板材使用的包裝與貨物是同一種類、同一批次，那么將該包裝視為木質(zhì)包裝并要求企業(yè)申報為木質(zhì)包裝，在有害生物檢疫的角度上是多此一舉的。檢疫查驗時可以將包裝與貨物進行一并檢疫，排除有害生物傳入風(fēng)險。

（三）國際標(biāo)準方面

國際植物檢疫措施第十五號標(biāo)準《國際貿(mào)易中木質(zhì)包裝材料管理準則》（ISPM15標(biāo)準）注釋1中解釋，當(dāng)貨物為木材（即木材/木料）時，可使用種類和質(zhì)量相同并滿足相同檢疫要求的木材制作的墊木用于支撐。在這種情況下，墊木可視為貨物的一部分，在本標(biāo)準中不應(yīng)視為木質(zhì)包裝材料。我國于2005年采納《國際貿(mào)易中木質(zhì)包裝材料管理準則》（ISPM15標(biāo)準），可以在進境集裝箱板材檢疫查驗中參考該標(biāo)準。如果進境集裝箱板材中的包裝，和貨物板材的種類、質(zhì)量相同，并且適用相同的檢疫要求。那么，這類包裝不視為木質(zhì)包裝材料，可要求企業(yè)在進口申報時作為不同規(guī)格貨物申報。

（四）執(zhí)法風(fēng)險方面

由于目前國內(nèi)法律法規(guī)和海關(guān)部門規(guī)章，缺少如《國際貿(mào)易中木質(zhì)包裝材料管理準則》（ISPM15標(biāo)準）注釋1中的內(nèi)容。即當(dāng)進境集裝箱中使用的包裝，和貨物的種類、質(zhì)量相同，并且適用相同的檢疫要求時，這類包裝不視為木質(zhì)包裝材料。在這種情況下，查驗人員對于執(zhí)法標(biāo)準的衡量標(biāo)準不一致，造成一定執(zhí)法風(fēng)險，有損海關(guān)公平公正的執(zhí)法形象。

四、對策與建議

（一）豐富完善國內(nèi)法律法規(guī)內(nèi)容

由于目前國內(nèi)法律法規(guī)及內(nèi)部作業(yè)規(guī)范中未明確規(guī)定，當(dāng)進境集裝箱中使用的包裝，和貨物的種類、質(zhì)量相同，并且適用相同的檢疫要求時，這類包裝不視為木質(zhì)包裝材料。所以，一線執(zhí)法人員不敢直接引用國際植物檢疫措施第十五號標(biāo)準《國際貿(mào)易中木質(zhì)包裝材料管理準則》，造成一些不必要的行政處罰和檢疫處理。建議海關(guān)總署對《進境貨物木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)督管理辦法》進行修訂，補充相關(guān)注釋說明，便于一線執(zhí)法人員直接引用總署規(guī)章。

（二）進境集裝箱木質(zhì)包裝檢疫要點

查驗人員對進境集裝箱板材實施檢疫時，對于其中使用的包裝，可以通過比較包裝的材質(zhì)、紋路、氣味、顏色等特征與貨物板材是否一致。如果和貨物板材的種類、質(zhì)量相同，并且適用相同的檢疫要求時，這類包裝不視為木質(zhì)包裝材料，不再要求必須加施IPPC專用標(biāo)識，企業(yè)可將該包裝申報為其他包裝。可以將包裝與貨物進行一并檢疫，排除有害生物傳入風(fēng)險。如果發(fā)現(xiàn)包裝與貨物板材不是同一種類，那么包裝不可視為貨物的一部分，需視為木質(zhì)包裝材料，必須加施IPPC專用標(biāo)識，企業(yè)必須將該包裝申報為木質(zhì)包裝。