從一個行政處罰案例淺析進境集裝箱板材木質包裝檢疫監管

潘 能

（太倉海關，江蘇 太倉 215400）

一、案例主要情況

2020年，某地海關查驗人員在對一票進境集裝箱板材貨物查驗中發現，該票進境集裝箱每張板材之間用尺寸短于申報貨物的木板（以下稱短木板）隔開固定，短木板無IPPC專用標識。查驗人員查詢“新一代查驗管理系統”，該規格短木板未作為貨物和包裝進行申報，企業申報貨物包裝為其他包裝。經詢問申報企業，企業解釋該類短木板為裝載集裝箱時，將貨物板材直接截斷，用于隔開、固定貨物板材。查驗人員通過認真對比短木板與貨物板材之間的氣味、紋路、材質和新舊程度等特點，判斷該短木板為墊木，必須按照木質包裝進行申報，檢疫查驗時應按照木質包裝要求進行監管。最終，該票貨物以木質包裝未申報進行行政處罰，并根據《出入境檢疫處理管理工作規定》對短木板實施檢疫處理。

二、木質包裝監管法律法規

（一）進境貨物木質包裝界定與要求

根據《進境貨物木質包裝檢疫監督管理辦法》規定，該辦法所稱木質包裝是指用于承載、包裝、鋪墊、支撐、加固貨物的木質材料，如木板箱、木條箱、木托盤、木框、木桶（盛裝酒類的橡木桶除外）、木軸、木楔、墊木、枕木、襯木等。進境貨物使用木質包裝的，應當在輸出國家或者地區政府檢疫主管部門監督下按照國際植物保護公約（以下簡稱IPPC）的要求進行除害處理，并加施IPPC專用標識。[1]依據該辦法對木質包裝的定義，進境集裝箱板材貨物中用于承載、包裝、鋪墊、支撐、加固貨物的木質材料。如上述案例中將貨物板材直接截斷，用于隔開、固定貨物板材的短木板，也應當是木質包裝。必須按照木質包裝進行申報，檢疫查驗時應按照木質包裝要求進行監管。

（二）對未加施IPPC專用標識的木質包裝實施檢疫處理要求

在國際間貿易中，進境集裝箱貨物木質包裝使用范圍廣泛、使用量大。由于進境貨物的木質包裝來源無法簡單判斷，可能與進境貨物的輸入地區不同。這些木質包裝可能含有很多種類的有害生物，當它們隨木質包裝進入國內后，一旦發生定殖，就會對國內的相關物種造成巨大損失。根據相關報道，目前在木質包裝材料中截獲的就有光肩星犬牛、美國白蛾、舞毒蛾、松材線蟲、紅脂火小蠹、松突圓蚧、松樹脂潰瘍瘸等。[2]據互聯網新聞顯示，浦東機場海關在2019年一共檢疫了9萬多件木質包裝，在這些木質包裝中共截獲了有害生物95種3373種次，其中有6種40種次的有害生物為檢疫性。由此可見，在木質包裝中含有的有害生物危害性很大。

所以，對未加施IPPC專用標識的木質包裝必須進行針對性地檢疫處理，以防止其中可能含有的有害生物。根據《進境貨物木質包裝檢疫監督管理辦法》規定，對未加施IPPC專用標識的木質包裝，在海關監督下對木質包裝進行除害處理或者銷毀處理。[1]根據《出入境檢疫處理管理工作規定》，發現進境木質包裝帶有活的有害生物或未加施IPPC專用標識的，實施熏蒸或熱處理。[3]作為口岸檢疫監管部門，海關通過部門規章的形式，對沒有IPPC專用標識的木質包裝處理方式給出了科學專業的意見。

（三）進境貨物木質包裝申報義務與行政處罰依據

根據《進境貨物木質包裝檢疫監督管理辦法》規定，進境貨物使用木質包裝的，貨主或者其代理人應當向海關報檢。[1]《進境貨物木質包裝檢疫監督管理辦法》的這一條款，通過部門規章的形式規定了貨主或者其代理人向海關如實申報木質包裝的義務。根據《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》第五十九條規定，未報檢或者未依法辦理檢疫審批手續或者未按檢疫審批的規定執行的，由口岸動植物檢疫機關處5000元以下的罰款。這一條款通過行政法規的形式，授權口岸動植檢機關可以對沒有申報或者未依法辦理檢疫審批手續等的違法行為給予5000元以下的罰款。

三、分析與討論

（一）進口企業成本方面

根據向企業了解，因木質包裝檢疫處理會產生的費用主要有運輸費用、檢疫處理費用、場地費用和集裝箱租賃費用。熏蒸及散毒時間約為2-3日，一定程度延長了貨物通關時間以及企業生產原料周轉時間。在新冠疫情影響全球經濟增長的背景下，降低企業進口環節產生的費用，減輕企業成本負擔，對落實中央“六穩六保”政策有著積極的意義。

（二）有害生物檢疫風險方面

如果進境集裝箱板材使用的包裝與貨物是同一種類、同一批次，那么將該包裝視為木質包裝并要求企業申報為木質包裝，在有害生物檢疫的角度上是多此一舉的。檢疫查驗時可以將包裝與貨物進行一并檢疫，排除有害生物傳入風險。

（三）國際標準方面

國際植物檢疫措施第十五號標準《國際貿易中木質包裝材料管理準則》（ISPM15標準）注釋1中解釋，當貨物為木材（即木材/木料）時，可使用種類和質量相同并滿足相同檢疫要求的木材制作的墊木用于支撐。在這種情況下，墊木可視為貨物的一部分，在本標準中不應視為木質包裝材料。我國于2005年采納《國際貿易中木質包裝材料管理準則》（ISPM15標準），可以在進境集裝箱板材檢疫查驗中參考該標準。如果進境集裝箱板材中的包裝，和貨物板材的種類、質量相同，并且適用相同的檢疫要求。那么，這類包裝不視為木質包裝材料，可要求企業在進口申報時作為不同規格貨物申報。

（四）執法風險方面

由于目前國內法律法規和海關部門規章，缺少如《國際貿易中木質包裝材料管理準則》（ISPM15標準）注釋1中的內容。即當進境集裝箱中使用的包裝，和貨物的種類、質量相同，并且適用相同的檢疫要求時，這類包裝不視為木質包裝材料。在這種情況下，查驗人員對于執法標準的衡量標準不一致，造成一定執法風險，有損海關公平公正的執法形象。

四、對策與建議

（一）豐富完善國內法律法規內容

由于目前國內法律法規及內部作業規范中未明確規定，當進境集裝箱中使用的包裝，和貨物的種類、質量相同，并且適用相同的檢疫要求時，這類包裝不視為木質包裝材料。所以，一線執法人員不敢直接引用國際植物檢疫措施第十五號標準《國際貿易中木質包裝材料管理準則》，造成一些不必要的行政處罰和檢疫處理。建議海關總署對《進境貨物木質包裝檢疫監督管理辦法》進行修訂，補充相關注釋說明，便于一線執法人員直接引用總署規章。

（二）進境集裝箱木質包裝檢疫要點

查驗人員對進境集裝箱板材實施檢疫時，對于其中使用的包裝，可以通過比較包裝的材質、紋路、氣味、顏色等特征與貨物板材是否一致。如果和貨物板材的種類、質量相同，并且適用相同的檢疫要求時，這類包裝不視為木質包裝材料，不再要求必須加施IPPC專用標識，企業可將該包裝申報為其他包裝。可以將包裝與貨物進行一并檢疫，排除有害生物傳入風險。如果發現包裝與貨物板材不是同一種類，那么包裝不可視為貨物的一部分，需視為木質包裝材料，必須加施IPPC專用標識，企業必須將該包裝申報為木質包裝。