地方立法前評估問題研究

劉文迪

（河北大學法學院，河北 保定 071002）

立法評估是地方立法質量的檢測器與試金石。立法前評估的提出與完善有利于進一步推進中國特色社會主義法律體系的發展與完善，地方立法前評估是立法由粗放型走向精細化，提高立法質量的必然選擇。

一、地方立法前評估的現狀及內涵

我國立法前評估制度最早來自全國人大代表羅范淑芬在十一屆全國人大常委會第六次會議提議：法律法規在向省、市、縣征求意見時，就法律草案的可行性要求各級政府就其實施能力、實施規劃給予準確判斷，并以中國香港為例，中國香港在審議每一項法律時，都進行立法前評估即評估立法項目的財政編制情況、公民對法律法規的意見看法、立法項目更新的可持續發展現狀等，最后確定立法與否。之后全國人大常委會法制工作委員會展開國外的學習交流環節，赴西歐多國學習立法前評估制度。但具體的回國實踐并沒有落實下來，人大也并未對立法前評估展開實踐。2010年四川省政府法制辦開展全省范圍內立法前評估制度的探索，目的在于尋求立法的實際價值，判斷制度投入是否大于社會效益。

從知網等學術理論網站上搜索我國立法前評估制度，鮮有專門研究專題，有的是立法評估制度、立法后評估程序等現狀分析。立法前評估僅僅是學者交流時表達過學術意見，有些學者認為是立法評估前的預期評估，是政府立項時的考察調研；有些學者認為是防范立法風險所計劃的成本預算，按照一定程序做最完備的考量。筆者認為，立法前評估是主體明確為立法工作機構采取一定方法和標準，在法規草案審議前做出的立項評估，評估內容為法規確立和更新的必要性、可行性、合法性、可操作性、影響性等，最終根據成分收益情況為參考做出的立法機關的參考憑據。［1］

二、地方立法前評估的原則

立法前評估的原則既需要遵守立法評估制度體系的總原則，又需要根據評估標準、評估指標的不同實事求是，因地制宜。評估原則雖然不是評估依據，卻是立法前評估主體評估時遵守的基本要求和準則，它既不會用以作定性判斷也不會用以作定量分析，而是開展立法前評估活動的設計指導，有助于評估活動的順利開展。

（一）合法性

合法性評估在立法前階段尤為重要［2］。相比于立法后階段，上位法已經經過多番修正，而地方性法規尚未根據上位法修改評估，矛盾沖突時有發生，所以立法前評估階段合法性審查非常必要。其次，地方性法規制度與同位法應當和諧共處。例如在制定旅游區風景名勝的保護時，就應考慮名勝所在省份的水土保護辦法，建筑工程質量與安全生產管理條例的相關規定，考慮在其中法規制定與現狀的矛盾所在，考慮同位法是否已經有了相關表述，有針對性的改動或變動，不宜再次浪費立法資源，要求同存異，因地制宜。

（二）合理性

合理性是合法性的重要補充。立法前評估階段對公權力與私權利的沖突、權力與責任的歸咎、權利與義務的一致性、法規對經濟的影響、法規對人民生活的改變等問題進行合理判斷與取舍，是我們立法前評估的合理性標準，是評估地方性法規的具體內容。

合理性原則更注重對地方立法的預期影響。從行為主體來看，個體職業與工資薪酬影響人民的生活水平，企業的運營生產與創新離不開政策法規的指引，立法規劃的安排涉及政府新的財政預算。從社會公正來看，尊嚴、健康、安全、收入等都是穩定社會不可缺少的基石。從環境保護的角度來看，空氣污染、水土資源、生態平衡都需要立法者精心考察。通過定性定量分析來判斷立法項目的合理程度，通過成本收益來排除立法贅余。

（三）可行性

可行性是立法項目的主體、內容、結果要為社會大眾所接受，為中國地方法治所容納。立法成立的項目內容要具體詳細，包括立法成立的時間、條件、內容、主體、客體、權力與權利、政府公民的責任義務等要素。立法項目的可操作性還代表著部門之間處理意見的能力、社會問題需要解決的程度、立法行為執行的困難度等，立法草案的通過必須設立層層關卡才能確定通過，立法需求需要合理的立法活動才能解決地區的實際問題。立法條件成熟時，也就是法律草案的配套措施完善之時，這時的立法評估就具備了操作的可行性。

三、國外立法前評估的經驗

立法前評估在國外已經有了制度建設的經驗。在美國、法國、加拿大、日本立法前評估體系已較為完善，立法前評估的稱謂也有不同，國外側重立法前評估的成本監管和法律規制，針對立法項目進行規制的影響分析，又稱為立法預測。在發達國家立法評估也稱為科學監管，在發展中國家主要是在程序方面的認識與前期分析。我國要發展立法前評估制度就要借鑒發達國家的立法經驗，明確立法前評估主體和地位，結合新時代中國特色社會主義實踐成果依法評估，就地評估，制定符合公民所能接受的，符合我國時代發展的立法前評估制度，深化法治改革，完善中國特色社會主義法律體系。

美國的立法前評估制度。美國國會在實踐中探索曾就立法前評估有過多次決議：首先，法律草案需要經過成本收益比較分析后再交國會；其次，國會對各種法律方案的預算進行控制，主要由國會所轄的聯邦會計總署以及各個委員會來承擔，［1］從而加強成本收益的評估，如《1996年國會審核法》和《2000年管制改進法》。

瑞士的立法前評估制度。瑞士政府立法法案時有利益團體黨代表、州以及政黨組成的工作小組來進行立法前評估。在起草過程中，邊評估邊做法律影響分析的報告，詳細闡述立法理由、成本、效益、影響等，同時設立咨詢處，將評估結果融入群眾中，融入程序中，從而出臺正式意見送到議會。

日本的立法前評估制度。日本政府在制定的《關于行政機關實施政策評估的法律施行令》中規定法律必須進行立法前評估，特別突出其必要性分析和效率性研究，對評估方法、評估內容、評估結果、成本效益等反復明確，聽取專家意見，及時補充法律規定，形成部門間的和諧互動，提高法律的準確性和最大價值性。

我國立法前評估制度發展至今，立法評估一致推動著依法治國的進程。如今立法后評估制度發達，更要彌補立法前評估短板，對于立法內容不充分、制度設置不合理、立法成本過高效益過少等缺陷，科學合理增加立法前程序必不可少。

四、地方立法前評估存在的主要問題

（一）評估主體結構單一，立法前評估能力有限

對于地方政府法制機構人員來說，地方政府法制機構曾經作為辦理地方法制事務的辦事機構，在地方立法前評估工作中主要承擔地方政府規章的組織起草，參與相關地方性法規的評估論證。工作人員大多具有法學專業知識，熟悉地方立法的程序和方法，評估中能夠較為容易的發現地方政府規章中的不足和缺陷。但一方面由于地方政府法制辦除承擔地方立法工作外，還承擔規范性文件審核和備案、政府合同的把關、承接行政復議案件、承辦行政應訴案件及信訪復查等大量工作，難免出現力不從心的工作局面。另一方面立法前評估工作是立法工作的選擇程序，并非強制性程序，評估人員忙于其他工作，容易導致對評估工作不夠重視、積極性不高，降低評估工作效率，影響評估報告質量。政府職能部門人員大多從事相關政務工作，缺乏對立法工作以及評估工作的系統學習，多數評估工作者在實踐中只能做到對評估程序和法律格式文本等基本問題有所了解，但涉及深層理論問題，卻研究過少。

立法前評估工作需要大量專業人員的積極參與，也需要大量立法成本的投入。立法機關請專業領域的專家進行交流商談，甚至立法草案進入大學，由專業領域的教授或者社會律師來參與起草。但從現狀看來，大學層面專家水平參差不齊，發表意見也有中庸態度無法說明問題和解決問題，社會律師層面實務水平受地區發展限制，起草法案有立法風險和主觀意見，無法客觀反映社會現狀和法律問題。由于立法能力的受限，使評估主體流于形式，地方政府無法從根本上解決人力和物力的緊缺情形。

（二）評估程序缺乏規范性，公眾參與程度低

立法程序決定著立法進程，也影響立法質量的優劣。立法權在法律范圍內行使，地方性法規的制定同樣需要合法性即合程序性，但結合地方實際情況，立法權又具有靈活性，程序不再是外部拘謹的包裝而是立法工作的保障。對于公權力的控制不能僅僅停留在程序方面，更應該體現在規則實體方面。立法前評估過程正是對立法權力的控制和優化，對立法評估程序的規范和完善。

立法前評估需要公眾和社會集思廣益，但地方上公民對于法規草案的討論缺乏權利義務的規定且人數比例較小、行業分布不均，致使公眾參與難以在立法前評估中發揮作用。公民參與評估大大增強了法治的民主性，彌補了政府工作的不足，為法規草案的最終確立提供了正當性基礎，也為立法前評估的工作帶來新啟發新視角，提高了行政立法的效率。但由于我國立法前評估的不完善性，公民缺乏相關意識和熱情，對參與程序和內容不了解，也難以發揮其實質作用。

（三）評估指標不夠客觀精細，可操作性不強

評估指標設計的合理科學與否直接影響著立法前評估的質量。在立法前評估的實踐中，評估指標是引領評估行為的風向標。以社會調研的經驗和學術討論的結果為基礎的立法前評估實踐缺少中立客觀的評估體系，即突出明確的評估對象和評估內容。地方立法前評估的地方特色性容易滋生地方政府的隨意、盲目，不能有針對性的解決地方問題，導致立法資源的浪費。立法前評估的評估指標由評估主體的價值意向和評估內容的確定所影響。不科學的指標設置會帶來連鎖的消極反應，在評估過程中也難把控難執行。不同專業領域的專家將提出不同的評估指標，統一稱謂的評估指標在評估工作中難以統一，缺乏客觀的可操作性。實踐中如何把握社會認同，怎樣去判斷認同也難以操作。因此，有必要有區別地確定一套相對科學、規范的指標體系來指引立法前評估行為。

五、完善地方立法前評估制度的建議

（一）構建以內部為主導的多元化評估主體結構

首先，立法機關作為地方立法前評估的主體和決策機關與行政機關不同。立法機關作為主體雖然無法著實了解地方事務和公民反應，但其具有總結和監督性質。與立法機關相比，行政機關對地方事務的了解更加準確，對評估內容體會更加深刻，但立法素質欠缺，政府部門的具體負責項目不同。作為政府執行機構，地方問題和實際情況在行政過程中準確化、詳細化，但不可避免由于接觸的范圍廣，權力大而導致的職權濫用，權力擴張，這些都無法發揮地方政府的監督作用，所以立法機關作為立法前評估的主導工作者，需要監督和參與，防止地方行政機關的權力過大，評估地方立法的執行問題和方式方法。

其次，在立法前評估的時間節點上，階段性決定著不同主體的作用。在立法準備階段針對立法前評估的對象、標準、方法、參與者和數據搜索，立法機關應做好充足準備。由立法機關主導政府規章，政府部門應當積極配合才能增強立法準備活動的影響力。立法前評估的實施階段，會面臨整理大量信息材料，領域多，范圍大，需要不同的專業領域者參與進來，通過立法機關的合理引導理性表達其利益方的意見，并由政府部門根據收集的信息撰寫評估報告。立法機關作為主體參與評估活動的全程，既要主導立法又要引導第三方科學評估［3］，使得評估報告的最終呈現具有易懂易接受性，將評估結果客觀地反映到立法活動中。

（二）建立規范化的立法前評估制度，提高公民參與度

評估主體需要吸收公眾意見就要建立評估工作的良性互動機制。立法機關多了解公民對立法的希望，對項目的建議，對程序的理解，公民多尊重法律，培養法律意識，提高國家工作的參與度，只有這樣才能形成規范社會，建立良性循環。

1.咨詢制度

咨詢制度即通過廣播電視、報紙雜志、移動互聯網等媒體向公民征集立法建議、立法規劃，增減立法項目，進行程序性解答。公民參與不等同于征求省人大、省直有關部門及其人大常委的意見。而是采用多種參與形式進行商談，例如座談會、論證會、調研會、考察會等方式，調動人民參與立法的積極性，主動地提出實地意見，創新專題講解。同時咨詢制度也要遵守相關原則：即符合法律，符合程序，高效便民，公開透明。咨詢過程中涉及的版權法、信息公開法、知識產權法等法律法規要實時審查。咨詢過程要符合法律程序，有紀律地進行。咨詢過程要公開透明在陽光下進行才能達到民主的效果和立法前評估的評估目的，同時評估的過程要精細設計，對于成本的預算和效益要細心計算，并采取相應的方法手段。

2.公開制度

公開制度不僅僅是法律評估的要求也是立法前評估程序的必然選擇。公開有助于保障公民的參與權、知情權，更好地讓公民了解立法信息和立法程序，更好地行使自己的權利。在立項時，公民可以通過網絡、郵件、機關單位等書面方式向立法機關提出自己對立法項目申請、修改、廢止的建議，立法機關也應提前在官方網站或公開文件上注明投遞地址、單位電話、郵件信箱等信息聯系方式，以便于接受公眾意見。其次，立法機關在擬定立法計劃提交主任會議討論之前的意見征集環節，需要明確公開信息的內容即地方性法律法規的名稱、起草部門、主要內容、起草依據、法規通過的必要性、可行性、征求意見的起始時間、征求階段時間、公眾意見的途徑、反饋。

3.協調制度

立法中解決法規部門間的問題需要商談共識，此時的協商制度就是協調起草法律法規中本級政府部門之間與其他部門關系的制度設計，在共同商談過程中，充分尊重和征求其他部門的意見。如果意見有分歧，應充分說明并解答疑惑，如果經過協商還是不能達成一致意見，應當將主要問題和協商報告交由主任會議決定。

（三）評估指標做到因地制宜，增強評估結果的科學合理

地方立法前評估應做到因地制宜，根據本地實際情況解決本地突出問題，對于本地立法項目創設的必要性、可行性，與地方城市的相容性以及法規的成熟度進行具有可操作的地方立法前評估。

在評估指標和評估結果上，需要注意立法前評估即同步于立法項目的出臺，法案起草時同步于立法前評估［4］，不得將評估程序推遲，否則無異于一場走秀，研究報告的可行性分析此時變成了當行性的資源浪費，沒有任何價值。

同時，立法前評估的方式采取定量與定性相結合，定量為基礎具有客觀性，其評價結果不受價值干擾。定性分析也要避免誠信缺失、制假造假，避免偏激主觀意識的影響。做定量分析也是國外立法前評估的經驗，需要我們堅持把評估質量放在第一位，保證評估成果的科學合理。

當然，定性分析也至關重要，有了評估主體的定量分析，定性分析便有了數據和基礎，即便主觀分析會干擾立法前評估，前期的統計和考察也會起到糾正作用。對于立法方法對定性的影響，不同的立法項目也可定性分析，從不同維度進行經濟、政治、文化、環境、風俗等考量。社會分析法有定性和定量雙重保障有利于立法前評估的順利進行。