檢察建議的功能障礙與推進

謝聞波 王曉嵐 周登諒

（1.上海市徐匯區人民檢察院，上海 200030；2.華東理工大學法學院，上海 200237）

一、問題的提出

自20世紀80年代以來，檢察建議在我國刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟以及監所檢察等活動中得到廣泛使用，它是我國檢察機關履行法律監督職能、促進法律統一正確實施的一種重要手段。然而，由于檢察建議法律依據不完善、各地檢察建議在適用中不規范等原因導致其剛性約束力不足，進而影響了其實施的效果。針對這一問題，張軍檢察長提出“把檢察建議做成剛性、做到剛性”的要求。與此同時，就檢察建議本身而言，誠如王敏遠教授指出的，在新一輪的司法體制改革的背景下，檢察建議的內容和重心逐漸由刑事訴訟轉向民事和行政領域，檢察建議的品質要求更加突出，此外檢察建議發揮作用的方式也在變化。［1］

隨著司法體制改革、監察體制改革的推進以及檢察建議內容和重心的變化，其功能也會更加復雜、多元，如何繼續有效發揮其傳統功能，結合時代需求拓展新功能，提升檢察機關法律監督的權威性，便成為一個值得研究的問題。特別是檢察建議的效力與功能之間的聯動關系如何強化，如何提升其監督效果，促進法律的正確實施都需要展開認真的思考。本文在對檢察建議相關功能進行梳理、分析的基礎上，試著提出一些推進其功能有效發揮的建議。

二、檢察建議的功能考察

結合近年來檢察建議的適用情況，我們認為檢察建議的功能主要體現在如下四個方面：

（一）糾錯功能

針對公安、司法機關、行政執法部門在辦案過程中存在的違反法律的行為或做法，檢察機關可以通過檢察建議加以糾正。對于糾錯的范圍，最高人民檢察院頒行的《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《檢察建議規定》）中已經有較為明確的規定。檢察機關通過檢察建議督促有關機關及時糾正錯誤，從而有效行使其法律監督職能。

（二）預防功能

在以往的實踐中，檢察建議也常常被用于犯罪預防，尤其是職務犯罪。主要做法是針對同一系統職務犯罪的作案手段、作案方法、發案規律大體相同的狀況，通過專題調研，分析職務犯罪形成的原因、特點、規律、機制，找出制度和管理方面存在的問題，及時提出檢察建議，督促有關系統和其上級主管部門采取相應措施，消除可能產生職務犯罪或者被職務犯罪分子利用的機會和條件。［2］

（三）社會治理功能

檢察機關主要通過兩種方式參與社會治理，一是辦理各類案件，二是制發社會治理類檢察建議。前者側重于已經發生的案件的解決，后者側重于防范可能的問題和漏洞。針對有關部門、金融機構及企事業單位的管理漏洞，檢察機關在發現線索、調查核實、分析研判的基礎上制發檢察建議，有效地推動了有關部門建章立制、堵塞漏洞，提升了治理水平。

（四）維護公益功能

根據現行《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及《檢察建議規定》，檢察機關在履行職責中如果發現有損害社會公共利益的行為或裁判，有權向有關機關發出檢察建議。特別值得關注的是，對于行政機關違法行使職權致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關應當提出檢察建議，前者如果不依法履行職責的，檢察機關可以依法提起行政公益訴訟。

此外，也有研究者提出檢察建議的功能還包括整改功能、處置功能、引導功能、督促功能。［3］通過對這些功能具體內容的考察后，可以發現上述功能在內容上與本文所述存在重合的情形，例如整改功能是指檢察機關發現有關單位存在管理漏洞或安全隱患而提起檢察建議，幫助其強化管理、完善制度，實際上這已經包含在社會治理功能當中，其他幾項功能亦是如此，故不再單列。

三、檢察建議功能實現中存在的主要障礙和問題

考察檢察建議工作的發展史，可以發現早期的檢察建議主要承擔糾錯和預防功能，近年來社會治理和維護公益的功能得到了長足的發展。整體上看，檢察建議的規范性和法律效力不斷增強，這有助于促進國家法律正確實施、維護社會和諧穩定，但也存在一些障礙和問題，這主要表現為：

（一）法律地位和效力不統一

檢察建議在發揮相關功能的過程中，一個較為突出的問題是，在不同的司法程序中檢察建議的法律地位和效力不統一，導致其法律效果很容易出現偏差。現行《民事訴訟法》規定，對于特定類型案件或司法人員的違法行為，人民檢察院可以向同級人民法院提出檢察建議。現行《行政訴訟法》規定，對于特定領域負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為，人民檢察院應當向行政機關提出檢察建議；行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。而《刑事訴訟法》則未做任何關于檢察建議的規定。這意味著針對不同類型的問題，檢察機關在制發檢察建議時法律依據和保障是存在差異的，同時檢察機關對于被監督單位的不配合行為的約束力也是不同的。顯然，這一現狀并不利于檢察建議從整體上發揮法律監督的職責，進而會影響其具體功能的實現。

（二）重個案監督，輕類案監督

大量的統計數據表明，檢察機關往往更加重視對個案的監督，類案監督偏少，“就案論案”的情況較為盛行。所謂類案監督，是指檢察機關通過對一定時期有關機關的同類案件、同類問題進行調查研究，找出其中存在的標準不統一、處理結果矛盾、管理不規范等問題，針對違法問題提出糾正意見的一種監督方式。

需要指出的是，個案監督固然有助于糾正可能的錯誤，但其局限性也很明顯。誠如研究者所指出的，個案監督涉及問題單一，監督意見不易引起重視；涉及對象單一，被監督人員往往不愿暴露自身的辦案瑕疵，偵查機關也不希望將個案的瑕疵上升為整體工作的不足。［4］并且由于缺乏類案的比較，往往很難從標準統一的層面提出更加普適性的方案。此外，部分個案監督檢察建議的內容空泛，缺乏針對性、可操作性，導致被監督對象無從回應甚至拒絕回復。

關于類案監督，目前僅有《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《民事訴訟監督規則》）規定了三種可以提出檢察建議的情形，例如人民法院對民事訴訟中同類問題適用法律不一致的、在多起案件中適用法律存在同類錯誤的。然而，類案監督往往需要借助案件檢索、對比分析才有可能發現法律適用不一致、適用法律存在同類錯誤等情形，對此檢察機關常常會遇到有關機關不配合、線索難以發現的難題。類案監督對于檢察人員也提出了更高的要求，不僅要善于發現問題、收集信息、找出類案中的錯漏，也要依據法律和事實提出糾正意見并做好說服、溝通工作。

四、推進檢察建議功能實現的建議

為了進一步推進檢察建議相關功能的實現，提升其法律監督的效力，有必要對相關問題加以完善。

（一）完善相關立法和程序

我們認為，檢察建議相關功能的有效發揮首先有賴于立法的支撐與保障。就目前來看，僅《檢察建議規定》對檢察建議做了最為系統的規定，為檢察建議的制發提供了較為具體的依據。在此基礎上，各地的檢察機關一般也會制定本地檢察建議工作的實施辦法或細則。其次，《民事訴訟監督規則》對民事審判監督中檢察建議的適用范圍和情形作出了較為具體的規定。

與此同時，一些部門法也對檢察建議做了相應的規定，例如《民事訴訟法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》等。但問題在于，相關部門法中關于檢察建議的規定一般都較為簡單，并且相關立法賦予檢察建議的效力也存在差異。

從功能推進的角度來說，目前僅有《行政訴訟法》針對幾種特別情形賦予檢察建議較為“剛性”的效力，將提起行政公益訴訟作為后續的保障手段。而根據《民事訴訟法》，檢察機關針對特定的問題只是“可以”提出檢察建議。前文也已經提及，關于檢察建議，《刑事訴訟法》甚至未做任何規定。

顯然，目前立法的不同步并不利于檢察建議的提出，各地檢察機關在日常工作中本就承擔了巨大的工作壓力，其在提起檢察建議時可能會存在動力不足、方向不明、資源有限等問題。因此，從長遠來看，有必要對相關立法加以完善。

首先，盡管檢察建議的內容和重心逐漸轉向民事和行政領域，但我們仍然建議在《刑事訴訟法》中明確檢察建議的適用范圍和必要的程序，以提升檢察建議在刑事領域中法律依據的位階，同時明確檢察建議同其他訴訟行為的銜接。例如，公安、司法機關在刑事訴訟活動或執行中存在違法行為的，應當在刑訴法中明確檢察機關有權提出檢察建議。

其次，進一步完善《民事訴訟法》《行政訴訟法》中關于檢察建議的規定。《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定，地方各級人民檢察院對于生效裁判如果發現確有錯誤或者調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級法院提出檢察建議，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。對此，《民事訴訟監督規則》就明確“判決、裁定是經同級人民法院再審后作出的，判決、裁定是經同級人民法院審判委員會討論作出的，地方各級人民檢察院應當提請上一級人民檢察院抗訴”，而不是提出檢察建議。我們認為，在兩大訴訟法中也應明確，如果生效裁判是經過原審法院審判委員會討論作出的，則不宜再向原審法院提出檢察建議，而應當提請抗訴為宜。這樣既有利于避免辦案人員的選擇難題，也有利于確保程序公正。

最后，建議在相關法律或規范性文件中明確人民法院處理檢察建議的程序。在檢察機關提出檢察建議后，人民法院可以展開必要的調查并作出回應。具體來說，就是由法院特定部門的工作人員對檢察建議書進行審查、核實，必要時展開適當的調查，以確定其事實、理由是否成立，然后由院長或審判委員會決定如何回應；如果對檢察建議的內容持有異議，應對允許其向制發檢察建議的人民檢察院申請復議。

（二）加強類案監督，提升監督的深度與系統性

為了切實有效加強類案監督，促進檢察建議相關功能的實現，我們試著提出如下完善建議：

第一，進一步完善類案監督的范圍。除了《民事訴訟監督規則》規定的三種情形外，刑事訴訟、行政訴訟中法律適用不一致、適用法律存在同類錯誤等情形，行政機關存在的監管漏洞或者執法不規范也應納入類案監督的范圍。同時，需要明確的是，針對類案提出檢察建議應當集中在具有重大隱患和普遍性的問題上，可能會嚴重侵犯案件當事人或案外人的合法權利，而對于一般性的操作不規范則可以通過其他方法予以糾正。

第二，確保類案監督人員配備的專業化。由于類案監督具有更高的要求和難度，因此我們建議在不改變現行檢察機構設置的大框架下，可以考慮在不同業務部門內指定（抽調）專人組成院內工作小組負責承辦檢察建議工作，保持人員的相對獨立性。工作小組內部需要進行必要的分工與協作，加強流程管理，提升工作效率與質量，同時加強對工作小組的業務培訓，明確工作職責，提升思想意識。

第三，做好監督樣本的精準發掘。在明確監督范圍和人員配備后，檢察人員應當圍繞“類案”“法律適用錯誤”“適用法律不一致”“監管漏洞”等要素展開調查和發掘工作。在條件允許的情況下，可以借助大數據分析工具對相關文書、材料進行分析、比對，從而找出適合進行類案監督的問題，在此基礎上再展開進一步的事實調查、溝通協調、文書撰寫與審核、書面或宣告送達、跟蹤監督等工作。

第四，提升類案監督檢察建議的質量。由于類案監督具有較強的規范意義和指導價值，檢察建議的質量就顯得格外重要。檢察人員在制發此類檢察建議時需要更加細致、規范：（1）基礎事實和數據務必做到準確、無誤；（2）對于類案中暴露出來的共性問題，應該結合相關法律和事實作出深入的剖析，讓被監督單位充分認識到問題的嚴重性；（3）對于類案的具體建議應該盡量具體、有可操作性，并告知被監督單位回復的期限及可能的程序后果。

第五，加強溝通，做好跟蹤監督。在發出類案檢察建議后，檢察機關可以同步做好如下幾項工作：一是與被監督單位做好溝通工作，督促其認真對待檢察建議，并及時了解其落實情況和進度；二是做好被監督單位回復意見的評估，重點考察其合理性與可行性，考察其能否有效解決類案中存在的問題；三是可以考慮定期進行整改效果“回頭看”，即對于已經提出整改方案的被監督單位，檢察機關可以選擇合適的時間對后續同類案件、同類問題進行隨機抽查，以判斷其整改的質效；四是對于未認真作出回復或整改不力的被監督單位，檢察機關應當采取必要的措施，例如將檢察建議及相關材料報送同級人大、黨委，提請人大、黨委對相關問題展開監督。