農村土地“三權分置”的法理基礎及權能

張宇龍

（長春理工大學，吉林 長春 130022）

一、所有權理論

（一）所有權及各權能之間的相互關系

我國《物權法》第三十九條對所有權進行了基本的界定。所謂的所有權，就是“權利人對自己的不動產或者動產，依法享有的占有、使用、收益和處分的權利。”①在《德國民法典》九百零三條中，所有權被認為是物的所有人“在不違反法律或第三人權利范圍內，得自由處分其物，并得排除他人對物之一切干涉。”所有權作為一種法定的物權種類，是其他物權的基礎。所有權的客體，在現階段的法律觀念中，僅包括有體物，如土地、房屋、汽車等特定物。因此，所有權本質是“所有人在法律規定的范圍內，對屬于自己的特定物全面支配和排他的權利。”②魏振瀛.民法［M］.北京：北京大學出版社，高等教育出版社，2016：242.所有權具有完整的基本權能，即占有、使用、收益和處分。③占有是民事主體對財產實際控制的一種狀態，使用是所有人按照物的性能和用途，在不損毀其物或者變更其性質的前提下加以利用的行為，是物的使用價值的體現。收益權是指權利人利用財產并獲得經濟利益，包括孳息和利潤的權利，是物的經濟價值的體現。處分權是所有人對標的物消費和轉讓的權利，是對物的交換價值的體現，也是所有權區別于他物權的重要特征。由于處分權決定財產的最終歸屬，所以其是所有權的核心權能。所有權的四大基本權能在所有權制度的發展中，逐漸形成了一套完整的權能體系。根據我國《物權法》的規定，根據不同主體，將所有權分為三類，即國家所有權、集體所有權和私人所有權。農村土地“三權分置”改革即是圍繞農村集體土地的所有權這一權利根源為基礎展開。

在所有權的四項基本權能中，占有權是前提。對所有權客體的占有可以通過債權行為從所有權中分離出來。占有權人可直接占有，所有權人此時對物形成了間接占有。占有權人通過占有權能可以實現對占有物的使用和收益。使用權能和收益權能則是行使所有權的基本目的。同時這兩項基本權能也是占有權能的延伸。所有權人為了更好維護自身利益，追求權力客體價值的最大化，往往會將占有權和使用權轉讓，從而實現收益的最大化。所有權中的處分權能是物權變動的關鍵。物權發生變動的主要方式就是通過對權利客體的處分。財產的交換價值通過處分權能而充分體現。欠缺處分權的權利主體不能決定權利客體的流轉，也不能為他人在權利客體上設定質權或者抵押權等擔保物權。因此，處分權決定了權利人對權利客體的支配能力。

（二）農村集體土地所有權實質上是特殊的按份共有

我國《物權法》根據《憲法》的總體規定，明確農村土地為集體所有。從《物權法》的基本規定可以看出當前農村實行集體所有權制度。

農村集體土地上的農民對所承包的土地設置經營權是在集體所有權基礎上的延伸。在“三權分置”的大背景之下，土地所有權依然由集體組織享有，然后在所有權之上，具有承包資格的農戶按照承包土地范圍可以設立經營權。在我國的農村集體經濟組織中，不同農戶基于集體組織中的成員身份而獲得一定份額的土地，共同享有土地所有權，從而形成共有結構。

我國農村集體經濟組織對其成員發包土地必須嚴格按照程序進行。依照我國《農村土地承包法》的規定，農戶獲得集體土地的承包權，必須經村民大會或者村民代表大會三分之二成員通過。法律規范所確定的承包程序在本質上就是對于未劃分集體土地份額的共有人請求行使所有權的行為和過程。在集體土地之上設立承包經營權或者承包權，必須得到相應數量的集體成員通過，體現了按份共有人對集體所有權的處分。

二、“三權分置”下各項權利的權能

在明確“三權分置”的權利體系之下，還需進一步厘清每一項權利所涵蓋的基本權能，這樣才能更好地保障“三權分置”體系的運轉，實現改革的目標。

（一）所有權的基本權能

一般而言，所有權的權能包括四項，即占有、使用、收益和處分。不過，在很多場合下，所有權的四項權能并不都需要由所有權人享有。農村土地所有權即為典型實例。在我國廣大農村，雖然由集體組織享有土地的所有權，但是也基本只保留了處分權能。其他的占有、使用、收益等土地所有權的權能則與所有權相分離，而由土地承包權人享有。這也使得農村土地承包權逐漸演變成了“準所有權”，具有所有權的部分特點的特點。雖然，農村土地所有權的部分權能轉讓給土地承包權，但是最為關鍵和重要的處分權依然掌握在集體手中，有利于維護所有權的穩定狀態。

（二）承包權的基本權能

農村土地承包權本質上是成員權，該項權利是農村土地重要的權利之一，只有符合相應資格的農村集體組織成員才能獲得承包權。該項權利的基本權能可歸納如下：

第一，承包權體現了成員權的內容，也是成員權的組成部分。承包權能的載體則是集體所有的農村土地。作為集體組織成員，均有權利參與承包該集體的土地。我國持續推動的土地政策改革核心要旨在于讓土地承包權和經營權相分離。承包權與成員權密不可分，集體組織成員所獲得的土地承包權不能流轉，經營權則可以流轉。在經營權流轉期間，承包權人和集體組織土地所有權都不會發生變化。一旦經營權期限屆滿，則承包權人收回經營權，可通過自行經營或者再次出讓經營權的方式享受土地收益。①集體經濟組織會將無人承包的土地或者不宜采取家庭承包的“四荒”土地承包給集體經濟組織以外的人，這并不意味著承租人取得了成員資格，這是集體經濟組織直接行使所有權、讓出經營權能的體現。

第二，土地承包權具有分離對價的請求權能。農村土地承包權和經營權可以結合也可以分離。在結合的情況下，兩者的合體權利形式就是土地承包經營權。當土地流轉時則兩者分離，土地承包人將經營權出讓只保留承包權。需要注意的是，土地經營權的權利人則不受必須是集體組織成員的限制，可以由集體組織之外的民事主體獲得經營權。

第三，土地承包權還包含征地補償全能。近年來，隨著我國城鎮化步伐的逐步加快，相當規模的農村集體土地涉及被征收。集體土地被征收之后，作為集體組織成員的個體則有權獲得經濟補償。其原因就在于集體土地被征收之后，土地性質則發生了根本性的變化，土地承包權隨之滅失。廣大集體組織成員喪失了重要的經濟來源，需要給予一定的補償。我國相關法律法規以及規范性文件則對于補償標準有明確的規定，便于實踐的規范性操作。

第四，土地承包權還包括監督權能。主要的監督內容是經營權人必須按照農地的用途開展經營活動；經營權人應當合理使用土地，不能進行破壞性和掠奪性的使用，否則會給土地資源帶來不可挽回的損失。作為承包權人可以在發生上述情形之下終止土地經營合同，收回經營權。

（三）經營權的基本權能

農村土地經營權人對所經營的農村土地享有占有、使用和收益的權利。權利人占有土地是使用權能和收益權能的基礎與前提。在占有的基礎上，權利人使用土地必須嚴格按照土地用途進行使用；享有土地的地上收益則主要是權利人獲取農作物孳息，并處分產品，以獲取利潤。具體而言，經營權的基本權能包括如下幾類：

首先，經營權人可以自主在土地上進行生產。權利人的生產活動具有相當的自主性，只要未改變土地性質和耕地用途，權利人就可以在土地上進行生產活動，可自主選擇耕種的作物。

其次，經營權人同樣有補償獲取的權能。在土地流轉期間，經營權人經營土地被征收的，可以獲得地上附著物以及相應的青苗補償費。在我國的土地政策中，承包合同雖然有期限，但是始終強調承包關系的穩定，這便于獲得承包權的成員能夠安心生產經營，并對土地進行改良，避免在短暫的承包期內掠奪式的使用土地，給土地帶來嚴重的破壞。

再次，經營權人擁有獲取補貼的權能。為了進一步鼓勵生產，減輕農民負擔，我國取消了農業稅，并通過多種補貼的方式激發農民生產經營的積極性。經營權人作為最直接的生產經營者，國家應該更為充分地發揮農業補貼的積極作用，將補貼發放給實際的生產經營者，避免出現不實際生產經營但獲取補貼的惡性循環。

最后，經營權人還可對所經營的土地享有抵押權能。我國土地政策不斷演進以及“三權分置”的確立根本目的就是要釋放農村土地活力，并進一步放開土地經營權的抵押，從而打通融資道路，為農業發展提供資金支持和保障。