行政協(xié)議對(duì)民法合同原理的援用

楊映峰

（廣州金鵬律師事務(wù)所，廣東 廣州 510623）

為了實(shí)現(xiàn)行政管理、公共服務(wù)目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)會(huì)與公民、法人或者其他組織之間，經(jīng)過協(xié)商訂立具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，這一達(dá)成的協(xié)議就是所謂的行政協(xié)議。其在建立之初，就是為了體現(xiàn)和維護(hù)行政管理的目的和公共利益。民事合同所體現(xiàn)則是私人利益。所以從這個(gè)角度來看，行政協(xié)議與民事合同有較大的差異性［1］。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸擴(kuò)大對(duì)公法領(lǐng)域影響的背景之下，逐漸產(chǎn)生了行政協(xié)議。由此可見，在行政協(xié)議之中，既可以體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合同的特征，同時(shí)也可以體現(xiàn)出公法領(lǐng)域特征。正因?yàn)樾姓f(xié)議在性質(zhì)上的上述特點(diǎn)，就有學(xué)者提出了質(zhì)疑，能否可以依據(jù)行政協(xié)議、民事合同之間的差異，就可以徹底否認(rèn)行政協(xié)議可以援用民事合同的原理［2-3］。針對(duì)這一疑問，接下來圍繞行政協(xié)議與民事合同的概念、行政協(xié)議對(duì)民事合同的援用的必要性和理論、援用的范圍和程度這四部分內(nèi)容進(jìn)行了研究與論述。

一、行政協(xié)議與民事合同相關(guān)概述

（一）行政協(xié)議的概念與特征

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議的締約主體至少一方為行政主體。訂立行政協(xié)議的目的，就是完成行政管理目標(biāo)，為社會(huì)謀求更豐富的公共福利。因此，行政機(jī)關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助等事由簽訂的協(xié)議、行政機(jī)關(guān)與工作人員之間的勞動(dòng)人事協(xié)議、行政主體與其他主體之間的買賣、租賃等民事合同應(yīng)當(dāng)不屬于行政協(xié)議。

（二）民事合同的概念與特征

民事合同是民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。特征是：（1）合同主體是平等的自然人、法人或其他組織。（2）合同的目的是設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利或義務(wù)關(guān)系。（3）合同本身代表雙方的一致意見。

二、行政協(xié)議對(duì)民法合同原理援用的必要性

簽訂行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)在履行其行政管理職能過程中為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而實(shí)施的具體的行政行為，屬于一種特殊的行政管理活動(dòng)，與行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政給付、行政許可等行政管理活動(dòng)有所不同的是既具有“行政性”，同時(shí)也具有“協(xié)議性”。研究行政協(xié)議對(duì)民事合同規(guī)定的參照適用，可以更清楚地理解行政協(xié)議的類型、規(guī)制等內(nèi)容，有利于在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。

三、行政協(xié)議對(duì)民法合同規(guī)定援用理論分析

探討行政協(xié)議對(duì)民法合同的援用理論，實(shí)際就是在探討行政法與民法之間的關(guān)系。

在歷史上對(duì)行政法與民法的研究過程中，可以發(fā)現(xiàn)行政協(xié)議的出現(xiàn)以及后續(xù)的發(fā)展，其實(shí)最早是從民法合同上開始的。國外對(duì)于合同制度的研究時(shí)間早于國內(nèi)，早在十九世紀(jì)后期，英國的法學(xué)研究者就提出了法律面前人人平等的觀點(diǎn)，在其理論中包含了不同地位的人在普通法面前都應(yīng)受到一致對(duì)待的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)在國家職能、社會(huì)管理工作等方面的不斷變化中，片面和偏執(zhí)的特性逐漸凸顯出來，也受到了后人的批判。正是因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展不斷推進(jìn)，在一定程度上出現(xiàn)了國家、公民的不平等問題，才引發(fā)了法律研究者對(duì)于國家、個(gè)人在法律面前地位、平等關(guān)系的思考。繼續(xù)沿用當(dāng)前階段的普通法規(guī)則，是無法實(shí)現(xiàn)對(duì)國家行為的有效控制的，亟需創(chuàng)設(shè)與社會(huì)發(fā)展階段相符的特殊性法規(guī)。在新的歷史階段，對(duì)行政法相關(guān)的研究不斷深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)行政法本質(zhì)上是在普通法的基礎(chǔ)上出現(xiàn)并得到發(fā)展的。在行政法中既存在公法性質(zhì)，也存在普通法性質(zhì)。事實(shí)上行政協(xié)議與民事合同的對(duì)立關(guān)系并不突出，兩者同時(shí)具有差異性和相似性，甚至可以說其實(shí)兩者之間的界限并不明顯，所謂的“混合法律體系”，就是建立在考慮私法與公法的共通性基礎(chǔ)上的。如果單純用行政法約束行政協(xié)議，則會(huì)脫離契約行為的本質(zhì)；如果單純用司法程序運(yùn)作行政協(xié)議，則不能很好地體現(xiàn)出司法維護(hù)公共利益的作用。所以對(duì)行政協(xié)議最好的運(yùn)作與約束形式，就是將行政法與民法結(jié)合起來。

當(dāng)前政府職能正逐漸由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，過去管理國家，解決行政問題的做法，并不能與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。在行政管理中，運(yùn)用行政合同可以很好地體現(xiàn)現(xiàn)代行政理念，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，在社會(huì)行政活動(dòng)中逐漸得到了廣泛的應(yīng)用。通過簽訂行政合同，有助于行政主體更好地履行行政管理職能，保護(hù)了社會(huì)公共利益。

四、援用民法合同原理的范圍與程度

（一）訂立合同的方式、合同的相對(duì)性

要約與承諾是最基本的內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)作為要約人或受要約人，均需要在簽訂協(xié)議之前，保證存在要約與承諾行為，這一特征是與民事合同的要求具有高度一致性的，對(duì)民事合同中關(guān)于要約與承諾的到達(dá)、合同的成立、生效以及變更、終止的規(guī)則，可以援用。《民法典》第一百一十九條規(guī)定依法成立的合同對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力。依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定合同的訂立、變更、轉(zhuǎn)讓、解除等情形應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的，依照其規(guī)定。

（二）合同當(dāng)事人主體資格

簽訂民事合同的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具備民事行為能力。行政機(jī)關(guān)屬于機(jī)關(guān)法人，在簽訂行政協(xié)議時(shí)也必須具備與合同相關(guān)的行政管理職能，否則，簽訂的行政協(xié)議可能不生效或無效。例如：開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓人訂立的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。

（三）全面履行合同的原則

行政協(xié)議與民事合對(duì)合同當(dāng)事人均具有約束力，雙方應(yīng)當(dāng)按照約定全面地履行自己的義務(wù)。在訂立、履行合同過程中應(yīng)當(dāng)遵循誠信原則，根據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習(xí)慣履行通知、協(xié)助、保密等義務(wù)。例如：《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號(hào)）第三十一條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行向市場(chǎng)主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會(huì)公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對(duì)市場(chǎng)主體因此受到的損失予以補(bǔ)償。

（四）公平原則

在民事活動(dòng)，民事主體要遵循公平原則。行政機(jī)關(guān)在履行行政協(xié)議的過程中，同樣要遵循公平原則。例如：《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第九條規(guī)定：市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，恪守社會(huì)公德和商業(yè)道德，誠實(shí)守信、公平競爭，履行安全、質(zhì)量、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的法定義務(wù)，在國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中遵循國際通行規(guī)則。《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》第六條規(guī)定：機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得要求中小企業(yè)接受不合理的付款期限、方式、條件和違約責(zé)任等交易條件，不得違約拖欠中小企業(yè)的貨物、工程、服務(wù)款項(xiàng)。

（五）代理行為

民事合同的簽訂，其中的民事代理行為可以明確體現(xiàn)出法律關(guān)系，代理人所實(shí)施的行為，是在被代理人授權(quán)的范圍中的。代理人行為產(chǎn)生的法律后果，承擔(dān)者是被代理人。行政協(xié)議通常也是由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或者其授權(quán)代理人簽訂的，行政主體的代理人在授權(quán)下實(shí)施的行為可視作行政機(jī)關(guān)的行為，稱職務(wù)代理，這在法理上和民事代理行為具有相通性，可以援用。

五、結(jié)語

行政協(xié)議是在民事合同的基礎(chǔ)上出現(xiàn)并發(fā)展起來的，所以在上述程度和范圍上，探討行政協(xié)議對(duì)民事合同的援用，有利于完善我國的行政協(xié)議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。