社區基金會：理論邏輯與治理重塑*

翁士洪

社區基金會的蓬勃發展成為全球地方公共事務治理變革的顯著標志，對此，學界也越來越多地給予關注。理論界認為，它可以通過提供其他資金來源、資助社區組織和運動的能力建設、(1)Maria Martinez-Cosio, Mirle Rabinowitz Bussell, “Private Foundations and Community Development: Differing Approaches to Community Empowerment”, Community Development, Vol.43, No.4, 2012, pp.416-429.與社會變遷努力保持一致、(2)Linda Jo Doctor, “Philanthropy’s Role: Working Alongside Communities to Support Social Change”, Community Development, Vol.45, No.3, 2014, pp.220-226.擴大社區活動領域等方式，推動慈善事業的發展。(3)Jenny Harrow, Tobias Jung, “Philanthropy and Community Development: The Vital Signs of Community Foundation”, Community Development Journal, Vol.51, No.1, 2016, pp.664-673.然而，在現有社區基金會的國別或國際研究文獻中，英語國家學者通常為社區基金會的模式(4)參見Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630。或運動(5)參見Jenny Hodgson, Barry Knight and Alison Mathie, The New Generation of Community Foundations, The Global Fund for Community Foundations, 2012, pp.1-24。的二分論(Dichotomy)而爭論不休。本文將指出，這種區分忽視了社區基金會提供地方公共物品和解決地方公共事務問題的治理本質，對于如何理解全球社區基金會演化的內在邏輯語焉不詳，缺少足夠的解釋力。有關如何提供物品或服務(包括公共物品、準公共物品、私人物品和俱樂部物品)，(6)[美] 保羅·A. 薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯：《經濟學》，胡代光等譯，中國發展出版社1992年版。主要有行政機制、市場機制和社會機制這三種治理機制，(7)[英] 朱利安·勒·格蘭德：《另一只無形的手：通過選擇與競爭提升公共服務》，韓波譯，新華出版社2010年版。本研究重點探討社區基金會所提供的俱樂部物品。那么，社區基金會到底為什么會產生并在全球迅速擴散？它能夠解決什么問題，解決不了什么問題？為了追尋答案，在全球視野中更加全面地理解社區基金會，本文將超越模式與運動的二分法，提出跨部門合作治理的理論框架，解釋社區基金會在全球范圍內快速演化的邏輯本質，并探究其對中國城市社區公共服務供給和公共事務治理重塑的思考。

一、研究緣起：全球社區基金會的興起

社區基金會起源于美國，后來逐漸在英國等其他英語國家以及德國等歐洲大陸國家發展成熟，并在全球范圍內萌芽與成長。在中國，當前社區基金會也正在蓬勃發展之中。首先，需要回答國外社區基金會為什么會產生的問題。

(一)社區基金會的發展歷程

社區基金會在全球的發展大致經歷了四個重要階段。第一階段，1914年，美國銀行家和律師弗雷德里克·哈里斯·戈夫(Frederick Harris Goff)在俄亥俄州克利夫蘭市成立了克利夫蘭基金會，這是美國和世界上第一個社區基金會，也是美國歷史最悠久的社區非營利機構。1914年成立時，克利夫蘭基金會宣布其宗旨是提高克利夫蘭所有公民的生活質量。(8)Diana Tittle, Rebuilding Cleveland: The Cleveland Foundation and Its Evolving Urban Strategy, Columbus, OH: Ohio State University Press, 1992, p.7.當時，戈夫的想法是創建一個面向社區的基金會，慈善者個人可以在那里建立永久性捐贈基金，以滿足當前和未來的社區需求。在克利夫蘭基金會成立后，隨著它成功實踐的示范效應，許多美國的社區紛紛效仿克利夫蘭，在自己的社區建立了類似的社區基金會。一年后，芝加哥、底特律、加利福尼亞、密爾沃基、明尼阿波利斯和波士頓等其他城市也成立了社區基金會。1921年加拿大成立了除美國以外的首個社區基金會。此后，美國社區基金會的數量和資產持續增長，1930年達到22家，直到大蕭條期間許多人經歷了大規模的財富和收入損失才有所停滯。

第二階段，在大蕭條和第二次世界大戰期間經歷了一段停滯期之后，社區基金會運動開始了與第一次不同的另一個增長期。在美國，有些社區基金會試圖利用第二次世界大戰后表現出來的愛國主義和社區意識，加強地方社區應對快速城市化挑戰的能力。這一階段的重要特點是社區基金會通過提供大量資金資源，著手穩定當地社區的公益金并使其合法化。(9)Jeffrey S. Lowe, “Community Foundations: What Do They Offer Community Development”, Journal of Urban Affairs, Vol.26, No.2, 2010, pp.221-240.社區基金會運動經過近20年的發展，到了20世紀60年代中期又開始了另一個停滯期，主要原因是政府的稅收規定改變了社區基金會原本依賴的利他主義捐贈動機，以及公眾對于社區需要同質性居民還是公民權利和婦女解放運動等強調的包容性和多樣性社區意識爭論不休。

第三階段，1976年美國財政部頒布了《稅收改革法》，為社區基金會及其捐助者提供了最佳的稅收優惠。尤其是20世紀80年代開始，由于實行了新的稅收優惠，美國社區基金會的資產和數量都顯著增加。第三代社區基金會在20世紀末成為發展最快的慈善事業之一。到2002年，美國僅資產超過500萬美元的社區基金會就有300多個。(10)Foundation Center, The Foundation Directory, NY: The Foundation Center, 2002, p.21.這一階段的一個重要表現是社區基金會的概念也逐漸從美國擴展到其他國家，在過去幾十年里，社區基金會在世界許多其他地方出現和發展。比如20世紀80年代，英國在北美之外的地區首次成立了社區基金會，英國的首家社區基金會是北愛爾蘭社區基金會(Community Foundation for Northern Ireland)，之后在英國興起并快速發展。亞洲最早成立的社區基金會是日本1991年成立的大阪社區基金會(The Osaka Community Foundation)，韓國首家社區基金會是2000年成立的美麗社區基金會(The Beautiful Foundation)。(11)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.據估計，全球社區基金會的數量在1990年不到440個，在21世紀之交，總數達到了905個。(12)Eleanor W. Sacks, Community Foundation Global Status Report, Brussels: Worldwide Initiatives for Grantmaker Support, 2009.

第四階段，21世紀以來，尤其是最近10年，全球社區基金會發展迅速。2000年至2008年，美國以外的社區基金會的數量平均每年增長15%，增長最強勁的是亞洲及太平洋地區(56%)和歐洲及中東地區(46%)。(13)Eleanor W. Sacks, Community Foundation Global Status Report, Quezon City, Philippines: WINGS, 2008, p.30.據統計，2021年，全球社區基金會超過1876家，分布在76個國家。(14)Community Foundation Atlas (CFA), “Place-based Foundations Identified”, http://communityfoundationatlas.org/facts/.也就是說，21世紀前后至今，二十多年間新成立的社區基金會數量翻了一番。社區基金會已經成為非營利組織中的一股主要力量。在美國，100個最大的贈款基金會中，16個是社區基金會；在英國，社區基金會是非營利部門最大的捐贈機構之一；在德國，社區基金會雖然1996年才剛剛成立，但它們已經擁有2.65億歐元的聯合捐贈。(15)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community Foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.

然而，由于對社區基金會的定義標準比較模糊，所以，對于社區基金會的產生與模式之爭長期存在于學界和實踐部門，對此，亟待理論解釋。

(二)社區基金會的產生根源

要準確理解社區基金會誕生的根源，首先必須將視角放到美國慈善事業及其與公共和私營部門的關系上來。這是因為社區基金會的誕生與美國慈善事業及其與公共和私營部門的關系調整有關。霍爾(Hall)認為，現代慈善事業起源于19世紀末，是私營部門對社會主義理想的讓步。資本主義力量導致了工人剝削、貧困和不平等等挑戰。然而，他們并不支持政府增加干預，擔心這會妨礙自然選擇[社會達爾文主義(Social Darwinism)]、個人主動性和市場的運作，可接受的替代方式是福利資本主義(Welfare Capitalism)。(16)Peter D. Hall, Inventing the Nonprofit Sector and Other Essays on Philanthropy, Voluntarism and Nonprofit Organizations, Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1992.從19世紀80年代開始，一直持續到20世紀初，福利資本主義標志著美國企業的變化，企業雇主在人力資本方面進行了大量投資。這一社會契約保證了隨著企業取得成功，企業會以社會投資的形式將一些利潤返還給當地社區，以滿足居民需求和改善社區生活，這也使得許多雇主提高了勞動生產率和員工對企業的忠誠度。(17)Jeffrey S. Lowe, “Community Foundations: What Do They Offer Community Development”, Journal of Urban Affairs, Vol.26, No.2, 2010, pp.221-240.雖然私營部門發揮了主導作用，但大多數福利資本主義倡議都涉及企業、地方政府和非營利組織之間的合作。通過協作手段解決一些最緊迫和長期存在的社區挑戰的持續愿望，促使他們建立了永久性捐贈基金，這些基金得到了富人和非富人等廣泛的當地捐助者的捐助。他們自稱這些永久性捐贈基金為“社區基金會”。(18)Peter D. Hall, “The Community Foundation in America, 1914-1987”, in Magat Richard (ed.), Philanthropic Giving: Studies in Varieties and Goals, NY: Oxford University Press, 1989, pp.180-199.由此可見，社區基金會的誕生從一開始就是圍繞地方政府、企業和非營利組織之間的合作而展開的新型公共事務治理機制。這是社區基金會的內在本質。這一跨部門合作治理形式的實施需要地方政府的權力轉移，進而實現地方公共服務治理之道。

比如，社區基金會的開創者、美國最古老的社區基金會——克利夫蘭基金會，就有著與俄亥俄州克利夫蘭市社區公共、私營和非營利部門合作的重要歷史。從本質上講，社區基金會是一個多用途慈善組織，其運作方式不同于其他慈善機構。(19)Helmut K. Anheier, David C. Hammack, American Foundations: Roles and Contributions, Washington, DC: The Brookings Institution, 2010, p.5.

簡言之，社區基金會為什么會產生，主要有兩大動因：一是福利資本主義基于保障企業的效益和可持續發展，通過在社區治理中引入社區慈善(Community Philanthropy)組織來調整公共和私營部門的關系。也就是說，社區慈善的目的是發展社區資本，實現社區賦能。二是社區基金會的產生體現了一股新的慈善思潮，強調賦能、平權和社區的主體性。相對于商業中心或工廠等工作區域，社區相對封閉，因為強烈的社區認同，本地居民更信任本地政府機構、慈善組織和企業組織，愿意反哺本區；而且，熟人網絡使籌款成本極大降低；另外，由于社區是固定的小型地理空間，資源相對稀缺，社區基金會可能會成為唯一一個能夠做公益慈善的組織，不需要面對全國性慈善組織的競爭。社區基金會重塑了政府、企業與社會的關系，這一形式可以較好地回應國外社區治理中的現實問題。這些因素推動了社區基金會的成功。

全球社區基金會的快速演化表明，全球范圍內正在發生地方公共事務治理變革，因此需要形成系統性理論框架對此加以闡釋。本文將以全球社區基金會的迅速擴散為背景，在比較和總結既有文獻爭論的基礎上，提煉出理解這一演化邏輯的理論框架。然后，本文結合案例，探討了跨部門合作治理的主要內涵、核心機制與理論貢獻。最后，本文提出重塑俱樂部產品的公共治理之道，以期廓清國內外學界對于全球社區基金會的認識，喚起學界對于全球社區基金會的研究興趣。

二、模式還是運動：國外社區基金會的治理功能之爭

隨著社區基金會籌資模式的變化，研究者和實務界對社區基金會的治理功能應側重于社區還是捐助者展開了辯論。(20)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.這就是典型的有關社區基金會理論之爭的不同主張，而且所體現的基本問題就是角色和功能的不同。

(一)社區基金會的概念論析

由于社區基金會本身就是一個寬泛概念或總稱，研究社區基金會的學者首先面臨的挑戰之一是如何準確界定社區基金會。有學者甚至認為，“沒有兩個社區基金會是完全相同的”，不同國家社區基金會的發展“是由當地傳統、歷史和文化塑造的，以滿足當地的需要”。(21)Suzanne L. Feurt, Eleanor W. Sacks, “An International Perspective on the History, Development and Characteristics of Community Foundations”, in Peter Walkenhorst (ed.), Building Philanthropic and Social Capital: The Work of Community Foundations, Gutersloh: Bertelsmann Foundation Publishers, 2001, p.16.在美國，這一概念是作為一種實踐觀點提出的，它被解釋為一個獨立注冊的慈善機構，旨在將捐款匯集到一個協調的投資和贈款機制中，主要服務于地理上界定的地區——通常是城市或行政區域(社區、縣、地區等)——的社會改善。(22)Erik Gast, Community Foundation Handbook: What You Need to Know, New York: Council on Foundations, 2006, p.6.在歐洲大陸，社區基金會主要被定義為：一個在特定地理區域運作的獨立慈善組織，隨著時間的推移，建立了許多捐助者捐助的永久性捐贈基金的集合體，向這些捐助者提供服務，并提供贈款和開展社區領導力活動，以滿足其服務領域當前和長期的各種需求，基金會由一個廣泛代表其服務社區的公民委員會進行管理。(23)Suzanne L. Feur, “International Perspectives: Models, Experience and Best Practice”, in Suzanne L. Feur (ed.), Community Foundation in Civil Society, Gütersloh: Bertelsmann Foundation, 1999, p.25.這一概念將社區基金會的五項獨立但相互關聯的職能結合起來，分別是資源開發、財務管理、捐助者服務、贈款和項目支持以及社區領導力。在英國，更加強調社區基金會所在的特定地理區域，學界通常將之定義為：在地理區域上植根慈善事業的多用途組織，能夠將贈款與資源生成、捐助服務和社區領導力結合起來。(24)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.在歐美以外地區，日本的社區基金會歷史比較長，其概念比較有代表性。出口正之認為，在結構上，社區基金會是由具有不同名稱和個性的多個小型基金所構成的“公寓型基金會”。社區基金會中的“社區”一詞不僅包含“地域社區”之意，還包含“基金集合體”之意。(25)轉引自俞祖成《日本社區基金會的發展及其啟示》，《社會主義研究》2017年第3期。

經過上述分析，我們可以看到，雖然各國學界對于社區基金會的概念理解差異較大，但也比較一致地認同它有六個方面的主要特征：一是作為贈款基金會；二是它們的任務范圍很廣(例如，改善社區居民生活質量)；三是服務于地理上的社區；四是得到廣泛的私人和公共捐助者的支持，并主要從社區內部尋求慈善捐助；五是由反映社區居民代表性的多部門理事會管理；六是建立資本捐贈，這是可持續性的一個重要因素。(26)Charles Stewart Mott Foundation, “Annual Report, Community Foundations: Rooted Locally, Growing Globally”, 2012, p.15, http://www.mott.org/files/publications/AR2012.pdf.正是所有這些基本特征的結合，才使社區基金會成為現實，盡管還有許多其他類型的社區組織也具有其中一些特征。與一般的非營利組織等既有治理組織不同，社區基金會有兩個核心點：一是強調本地的地理區域，是本地資源、本地利益相關者、本地解決方案；(27)Peter Walkenhorst, Building Philanthropic and Social Capital: The Work of Community Foundations, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2008.二是強調跨界合作的角色與功能，是社區議題的倡導者和跨界合作的推動者。

在此基礎上，結合中國的發展實踐，在本文中，我們將社區基金會(CF)的概念定義為：一個通過由企業、非營利組織和政府組織合作設立的獨立機構來激勵和支持社區公共服務的基金會。

(二)社區基金會的模式之辨

正是因為概念不同，學界歸納的模式也并不統一。雖然社區基金會在全球的數量已經迅速增長，但至今還沒有全球社區基金會發展的統一模式。

一般而言，以捐助者為中心的模式和以社區為中心的模式被用來區分不同的社區基金會類型。以社區為中心的模式強調社區領導力、參與社區合作倡議和籌集不受限制的資金，以滿足高度優先的需要。捐助者服務和牽線搭橋占主導地位，衡量其成功的標準是社區需求得到滿足的程度。以捐助者為中心的模式側重于實現個別捐助者的慈善利益和管理捐助者建議的資金，衡量其成功的標準是籌集和管理資金作為個人慈善事業的表現程度。這兩種不同的模式引導了社區基金會的不同重點和做法，從而導致對理解和評估社區基金會績效的不同看法。(28)Cao Guo, William A. Brown, “Community Foundation Performance: Bridging Community Resources and Needs”, Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.2, 2006, pp.267-287.不過，這種二分的運作模式可能會為同一家社區基金會在不同的發展階段所采用。比如，一項美國的新研究就發現，為了發展，許多較年輕的社區基金會，即機構成立后不到10年的社區基金會，在開創階段積極吸引不同類型的資金；當它們達到一個更成熟的階段時，它們雖然繼續這樣做，但同時要努力為自己在社區中確定一個明確的角色。(29)Judith L. Millesen, Eric C. Martin, “Community Foundation Strategy: Doing Good and the Moderating Effects of Fear, Tradition and Serendipity”, Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.43, No.5, 2014, pp.832-849.

于是，又出現另外一種類型學。根據美國學者Berenhora等在其代表作《新希望的邊緣》中的定義和分類，西方國家的社區基金會有兩種相對比較成熟的運作模式——銀行模式和聚集模式。(30)Kinser E. Sarah, Caught Between Two Paradigms: Changes in the Community Foundation Field and the Rhetoric of Community Foundation Websites, University of Arkansas at Little Rock, 2009, p.5.在銀行模式中，社區基金會聚集了慈善信托人的資金，并通過一個獨立理事會的決議，給有需要的社區分配這些資金。社區基金會，尤其是核心的理事會，作為橋梁聯結著前期的慈善依托人和后期的有需要的社區，起著類似蓄水池的中介作用。美國早期的社區基金會如克利夫蘭社區基金會，就采用過這一模式。銀行模式具有單純中介性、功能單一化和作用依附性三個特征。(31)章敏敏、夏建中：《社區基金會的運作模式及在我國的發展研究——基于深圳市社區基金會的調研》，《中州學刊》2014年第12期。在聚集模式中，社區基金會聚集各種慈善資源，動員各利益相關者，牽頭領導全體社區居民通過共同參與方式，努力解決社區問題。社區基金會重視社區領導力，起著類似點火器的推動作用。第二次世界大戰后，由于市場、道德和技術需求的壓力，大多數原先以銀行模式為基礎的社區基金會都轉而采用了聚集模式。

(三)社區基金會運動的意涵

除了社區基金會靜態的角色功能，學界也關注到其全球擴張模式的可轉移性，也正因為如此，學界從將社區基金會概念化為一種具體模式，轉向更廣泛地將社區基金會重新塑造為一種注重社會正義、發表意見和重新界定位置的運動。(32)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.后一種觀點更傾向于價值觀、愿景、發言權和跨部門的組織流動性。(33)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community Foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.

全球社區基金會的迅速推廣與發展在某種程度上有些接近查爾斯·蒂利所說的社會運動的定義，就是針對目標當局開展群體性的訴求伸張活動。(34)[美] 查爾斯·蒂利：《社會運動：1768-2004》，胡位鈞譯，上海世紀出版集團2009年版，第9頁。當然，社區基金會更加偏重與政府合作而非斗爭。具有多面向慈善捐贈形式的社區基金會，與那些明顯私人性且往往是單一捐助者的風格以及實質內容的私人基金會存在較大程度的不同，這表明社區基金會被集體視為一種社會運動。這種社會運動取向是該領域文獻中的一個中心主題。(35)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.世界銀行的《社區基金會倡議評估報告》也認為，這是一場全球社區基金會運動，只不過要全面了解社區基金會倡議對全球社區基金會運動的貢獻及其對試點社區的影響還為時過早。

對于社區基金會運動意涵的探討，主要體現在三個方面：一是注重社會正義的價值表達。有學者主張，一個以社會正義為重點的全球性社區基金會運動是一個有價值的長期目標，盡管這是一條之前尚未走過的道路。(36)Emmet D. Carson, “The Road not Yet Traveled: A Community Foundation Movement for Social Justice”, Paper Presented at Community Foundations: Symposium on a Global Movement, Berlin, Germany, 2004, http://www.philanthropy.org/SEMINARS/documents/Symposium_Carson.pdf.與北美情況相似，在歐洲，許多社區基金會將其贈款與社會正義聯系起來。(37)Eleanor W. Sacks, Community Foundations: Symposium on a Global Movement, Current Issues for the Global Community Foundation Movement, Brussels: WINGS/European Foundation Centre, 2004.二是爭取集體行動或規模化展示。有學者認為，新一代社區基金會的出現是在其他新興形式的“社會團結”運動和機構的更大背景下發生的。(38)Jenny Hodgson, Barry Knight and Alison Mathie, The New Generation of Community Foundations, The Global Fund for Community Foundations, 2012, pp.1-24.這些都處于社會變遷的前沿，尤其是網絡溝通和社會經濟。社區基金會不僅與社會變遷努力保持一致，而且還資助社區組織和社區運動的能力建設，并幫助擴大社區居民關切領域的社區活動規模。(39)D. R. Faber, D. McCarthy, Foundations for Social Change: Critical Perspectives on Philanthropy and Popular Movements, Lanham: Rowman & Littlefield, 2007, pp.293-294.三是跨部門的組織流動性。由于社區基金會的重點是本地，它們似乎注定要在地方主義中發揮中心作用，并被認為是重新平衡國家與民間社會關系和互動的中心。當然，對此學界也有批評。有學者指出，社區基金會可以為運動提供資金，而不能創造運動，也無法確定運動的目標和時間表。(40)Barbara Masters, Torie Osborn, “Social Movements and Philanthropy: How Foundations Can Support Movement Building”, The Foundation Review, Vol.2, No.2, 2010, pp.12-27.所以，社區基金會能成為一個運動嗎？這本身就是一個爭論不休的問題。

事實上，社區基金會興起于社區，服務于社區，其服務宗旨和愿景主要圍繞搭建慈善平臺、提高居民生活質量、領導社區發展。為順應時代變化和社會發展需求，社區基金會就需要不斷更新服務領域，力求為不同群體提供更廣泛的服務。(41)Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630.這才是社區基金會的本質。因而，我們不能僅僅局限于其是一種模式還是運動的爭執，而是需要根據這一本質屬性來重新建構治理框架。

三、超越模式與運動的跨部門合作治理

通過分析國外社區基金會在社區中的治理功能可以看出，社區基金會主要解決了以下三大問題：第一，有效整合了社區內的公益資源。這一點與其他類型的非營利組織或社區治理組織有較大區別。這是因為其他類型非營利組織的公益實現方式，主要基于地方精英主導的救助式慈善或以非營利組織作為捐助者和受助對象之間的橋梁，而社區基金會的資源系統將二者結合起來，充分整合本地資源。(42)翁士洪：《公益市場化中的資源依賴與政府控制——基于上海市社區基金會的實證研究》，《北京行政學院學報》2020年第6期。這樣便能更好地整合社區內的公益資源。第二，服務于地理上的社區。社區基金會的受益對象具有特定性，采用本地解決方案，改善社區居民生活質量，從而更好地提升社區的整體福利。通常，非營利組織的公益受益對象具有非特定性。這不局限于救助式慈善領域，而且拓展到社區發展等介于社會經濟與社區自治之間的領域，捐助者與受助對象無需中介環節，可以參與發現問題、制定解決方案、籌集資源、組織實施等環節的工作，實現合作生產(Co-production)。(43)Shihong Weng, Yunxiang Zhang, “Coproduction of Community Public Service: Evidence from China’s Community Foundations”, Journal of Chinese Governance, Vol.5, No.1, 2020, pp.90-109.第三，成為一種獨特的實現大眾政治的方式和手段。它在很大程度上成為查爾斯·蒂利所描述的社會運動。(44)[美] 查爾斯·蒂利：《社會運動：1768-2004》，胡位鈞譯，上海世紀出版集團2009年版，第9頁。這是西方國家社區基金會比較重要的一個區別于非西方國家社區基金會的特征，其核心是追求社會正義，主張隨著人們對其尊重的機構服務使用得越多，社會正義會獲得越廣泛的合法性和價值。

但是，與此同時，也要清醒地看到，西方國家的社區基金會在社區治理中也存在著不足：第一，西方國家社區基金會比較成熟的運作模式——不管是銀行模式還是聚集模式，都沒能更好地將政府、市場、社會三方面的積極性和資源同時調動起來。銀行模式更多聚集了慈善信托人的資金，起著類似蓄水池的中介作用。聚集模式的社區基金會更多聚焦動員社區居民共同參與，重視社區領導力，起著類似點火器的推動作用。但在這兩種模式中，政府這一掌握重要公共資源的組織幾乎都是缺席的。正因為有這一缺點，在以日本和韓國為代表的較早引入社區基金會的東亞國家，盡管其社區基金會借鑒自美國，但更多地采用混合模式來提供服務，這反映出該區域非營利能力不足。(45)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.第二，社區基金會的組織活動有很強的自主性，但是，只是在政府、企業、社會三大領域的一個或兩個領域中具有獨立性，而且易受捐助者或合同另一方的影響。比如在銀行模式中，社區基金會容易依賴企業捐助者；在聚集模式中，社區基金會容易依賴大型非營利組織等合同另一方。第三，容易出現過多追求價值理念、政策倡導或商業主義現象，忽略甚至影響服務供給和社區成員共同利益。社區基金會式的社會運動取向往往會側重于社區基金會的意識形態，主要有公民權利和婦女解放運動以及將其新自由主義和民主的意識形態向其他國家傳播。(46)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.此外，雖然后來的社區基金會在全球的發展越來越重視跨部門的組織流動性與適應性，但在21世紀，尤其是在歐洲，運動式社區基金會跨部門流動有所收縮，越來越依賴政府流動資金，使得重新調整社區基金會對領導力的關注變得比較困難。在有限資源的競爭日益激烈和政府流動資金流失的地方，一個必要的重點是“通過捐贈最大化和模仿私人基金會的籌資模式來實現獨立”。(47)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, p.420.

社會科學的研究不僅要關注導致特定結果之原因(Cause of the Effect)，而且還應關注原因在時間維度上的組合與特定結果之間的關系。(48)郝詩楠、唐世平：《社會科學研究中的時間:時序和時機》，《經濟社會體制比較》2014年第2期。這就需要將社區基金會的時空因素引入進來。本文認為，以上模式與運動的兩種假說都具有一定的解釋力。模式假說強調社區基金會的組織結構和樣板模型，尤其是科層制結構的重要性，但忽略了其服務功能；運動假說強調社區基金會的意識形態，揭示了社會運動的動態屬性，但忽視了其組織結構。本文的解釋或多或少會吸收以上兩種假說的合理因素。本文試圖提出一個更具整合性的社區基金會理論，將更為強調服務功能與產品屬性以及各主體之間的互動機制，并將社區基金會的本質屬性作為對其理解的核心所在，從而超越上述兩個假說中相互關聯的缺陷。

于是，本文提出，我們需要超越模式與運動的二分。雖然社區基金會本身的混合性質引起人們正在進行關于它們是模式還是運動的辯論，現有文獻中已有學者注意到，不應將社區基金會視為模式或運動。(49)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.不過，他們還是將社區基金會理解為似乎涵蓋了從一端的功能主義組織藍圖到另一端更類似于社會運動的大致輪廓。這樣的理解仍然沒有超越模式或運動二分的范疇。本文則從對社區基金會演化歷史進程的分析中，提煉出跨部門合作治理這一社區基金會的本質來加以分析。跨部門合作治理較好地反映了社區基金會提供地方公共物品和解決地方公共事務問題的治理本質。

公共事務治理的核心特征是以問題為中心的治理目標，這需要不斷加強公共服務的協同發展，也要豐富政府部門公共治理的工具箱。(50)Patrick Dunleavy, Helen Margetts, “The Second Wave of Digital Era Governance”, APSA 2010 Annual Meeting Paper, Washington, 2010, p.1.其中，著眼于政府、企業與非營利組織之間的跨界合作，形塑一種新的公私部門關系模式成為一種必要與可能。它還包括政府與營利組織及非營利組織共同成立具有獨立法人資格的全新組織形態與跨界合作機制。(51)Tom Ling, “Delivering Joined-Up Government in the UK: Dimensions, Issues and Problems”, Public Administration, Vol.80, No.4, 2002. pp.615-642.這正是社區基金會的優勢和內在要求。首先，從社區基金會的核心特征來看，它非常強調跨界合作的角色與功能，為了更好地將政府、市場、社會三方面的積極性和資源同時調動起來，就需要建構將三大部門都能納入其中的跨部門合作治理結構。其次，從社區基金會的運行實踐來看，為了克服其易受制于捐助方或合同方的獨立性不足的問題，需要具有獨立法人資格的“自主實體”和跨部門合作的治理結構。第三，從社區基金會的可持續發展來看，需要更多地反映社區居民代表性的利益訴求，得到廣泛的私人和公共捐助者的支持，從而更好地提升社區全體居民的福祉，這便需要建立可持續的跨部門合作治理機制。于是，我們需要將社區基金會與跨部門合作治理關聯起來。

所謂跨部門合作治理(CSC)，是指為實現單個組織行動難以完成的共同目標，兩個或更多部門所進行的信息、資源、活動、風險與決策的共享。(52)John Bryson, Crosby Barbara and Milissa Stone, “The Design and Implementation of Cross-sector Collaborations: Propositions from the Literature”, Public Administration Review, Vol.66, No.S1, 2006, pp.44-55.其中，獨立公共服務提供機構(IPSPs)是最新出現的一種制度安排。IPSPs是一類“由政府部門、非營利組織和企業的共同合作來生產或提供產品與服務”，“但在政府范圍之外運作”的“自主實體”，它在本質上是非營利性的。(53)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.19.全球新一代社區基金會，包括我國上海、深圳等各大城市正在興起的社區基金會，可以較好地詮釋這一具有獨立法人資格的全新組織形態。

社區基金會的這種新型跨部門合作治理機制，是處于自主性、多部門與公共服務三個治理環節的重合部分。盡管每一環節都并不獨特，但同時擁有并復合這三個環節的屬性使得這種新型跨部門合作治理與其他跨部門合作治理方式——比如合同外包(Contracting Out)、伙伴關系(Partnership/PPP)和網絡治理(Networks Governance)等——區分開來，與后三者相比，它具有獨特的特點。

其中，自主性的治理環節中包括營利組織和非營利組織，是那些只存在于一個獨立機構內并提供產品與服務的組織。多部門的治理環節包含了那些并不提供公共服務和沒有自主性的組織。提供公共服務的治理環節包括各級各類政府組織及各種準政府組織，它們通常在傳統的科層制結構內運行。社區基金會的跨部門合作治理機制具有以下三個特點：

首先，它在很大程度是自主的。它通常是在政府之外獨立行動，不在傳統的科層制中。這一點不同于網絡治理和準政府組織。因為IPSPs樹立自己的使命，決定自己的行動，自主行動為其提供了新的愿景、創新思維和合作方式，所以，能夠帶來對公眾更具回應性的創新方法。(54)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.141.

其次，它由多個部門或利益相關主體構成。它建立在多部門合作基礎上，提供了一種新的公共服務供給方式，這便與合同外包及伙伴關系區別開來。對于IPSPs來說，合作是其核心使命，而對于營利組織或非營利組織來說，合作是附屬于其使命的。(55)Younsung Kim, N. Darnall, “Business as a Collaborative Partner: Understanding Firms’ Sociopolitical Support for Policy Formation”, Public Administration Review, Vol.76, No.2, 2016, pp.326-337.

最后，它精準地提供公共服務和產品。它經常向公眾提供的服務可能并非政府希望提供的服務，而是比政府提供得更好或是唯一選擇的服務，這便與合同外包、伙伴關系和網絡治理等其他跨部門合作治理方式區別開來。在其他的方式中，公共服務都是由政府政策來界定的，政府必須限制其所能做的范圍和規模。(56)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.146.社區基金會可以提供對于社區來說具有獨特性或全新類型的公共服務，并且直接與公眾進行互動。由此可見，它所提供的是以公眾需求為導向，差異化、個性化、優質的公共服務。這是定制式公共服務供給模式的核心特征，不同于當前政府公共服務基本目標強調的公共服務均等化那樣的均質性特點。(57)翁士洪：《從補缺式模式到定制式模式：非營利組織參與公共服務供給體制的戰略轉型》，《行政論壇》2017年第5期。因為它已經致力于將在政府之外解決社會問題的非營利組織、社會企業以及履行企業社會責任的企業聯合起來，共同為社區內的公眾提供所需的公共服務和產品。

四、跨部門合作治理的理論解釋

針對國外社區基金會的產生、功能與不足，前文提出了超越模式與運動的跨部門合作治理這一理論框架。接下來，本文將討論如何對其進行超越，以此論證跨部門合作治理的理論合理性和解釋力。

(一)社區基金會結構分析之超越

將社區基金會視為一種模式的假說，通常強調社區基金會的組織結構和樣板模型。不過，這種模式的假說重點在于強調其組織結構，尤其強調科層制結構的重要性，卻忽略了其服務功能這一本質屬性。其實，雖然社區基金會的定義隨著新的措施調整的出現而不斷演變，但最初的模式是指由社區成員控制的獨立和公開負責的贈款機構，其資金來自多個方面，包括個人、政府、公司和私人基金會，并通過贈款和領導活動努力提高特定地理區域居民的生活質量。(58)Francie Ostrower, “The Relativity of Foundation Effectiveness: The Case of Community Foundations”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.36, No.3, 2007, pp.521-527.這已經明確表明，社區基金會興起之初的模式就應該體現其提高所在區域居民生活質量的服務功能。社區基金會需要不斷更新服務領域，力求為不同群體提供更廣泛的服務。(59)Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630.

模式假說強調組織結構，而組織結構的重點在于靜態的維度，所以，這一類理論必然帶有靜態性而忽略動態性解釋。跨部門合作治理的解釋則超越了這一靜態的結構性解釋，不僅將服務功能較好地體現在分析之中，而且將動態分析納入進來。從哲學和功能上看，社區基金會的核心目的可以表述為“一個尋求成為社區中心、肯定社區要素、為社區服務的地方基礎性機構”。(60)Terry Mazany, D. C. Perry, Here for Good: Community Foundations and the Challenges of the 21st Century, New York: M. E. Sharpe, 2014, pp.95-106.社區基金會在全球的演變與擴散過程恰恰是不斷修正組織結構，從最初主要是由企業發起的單一組織結構，繼而是非營利組織和政府雙方的合作結構，發展到今天是由個人、政府、公司和私人基金會多部門合作的組織結構，體現出多部門的合作邏輯。另外，其服務內容從最初的拾遺補缺式服務，過渡到針對性的免稅性服務，發展到當前包容性、多樣性服務，尤其逐漸定位在差異化、個性化、優質的服務內容上，體現出服務功能不斷演變的邏輯。現在，社區基金會所提供的公共服務并非單純因其是非營利的，也并非因其是以網絡結構組織運作的，而更多是因其組織處于政府的職權范圍之外，還得到政府的資助，而且提供的是人們通常認為的公共服務。社區基金會的興起可看作是一種提供公共服務的潛在新合作者，與此同時，它們拓展了政府因控制能力局限所不及的公共服務范圍，甚至管理著那些公共服務的配置。因而，它們對于公共管理者而言是最具挑戰性的合作治理方式。由此可見，這正是本文提出的跨部門合作治理的核心機制。

(二)社區基金會功能分析之超越

將社區基金會視為一種運動的假說主要側重于社區基金會的意識形態。這種將社區基金會視為社會運動的理念有兩大來源和表現：一是美國在20世紀60年代開始的公民權利和婦女解放運動，二是美國將社區基金會蘊含的新自由主義和民主意識形態向其他國家傳播。它突出了公民參與，旨在確定和處理公眾關切問題的個人或集體行動，或者獨立于政府之外行事的個人可以改變社區或文化的生活。公民參與發生在公民社會中，形成了思想、組織和社會活動的集合。社區基金會為支持社會運動而提供的贈款使代表性不足的少數群體社區在地方和國家辯論中有了發言權。慈善部門的財政資源使它們能夠在公民問題上擁有獨立和有影響力的發言權，并成為政策變革的工具。(61)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.

運動假說揭示了其社會運動的動態屬性，但社會運動本身帶有意識形態和理念先行的特征，所以，這一類理論必然帶有動態性而忽視了靜態組織結構解釋。跨部門合作治理的解釋則超越了這一動態的理念性解釋，不僅將自主性定位納入其中，而且將多部門的固定組織結構較好地體現在框架之中。其實，社區基金會的社會運動屬性本身已經備受質疑。社區基金會注重社會正義的價值表達，但是，社區基金會可以為運動提供資金，卻不能創造運動。(62)Barbara Masters, Torie Osborn, “Social Movements and Philanthropy: How Foundations Can Support Movement Building”, The Foundation Review, Vol.2, No.2, 2010, pp.12-27.社區基金會在全球演變與擴散的迅速與其獨特使命有關，這種使命是由多部門的組成成員通過協商或談判而達成一致認同的，而不是由政府或其他權威部門強加或傳達而來的。多部門或多個利益相關主體擁有不同觀點和利益訴求，使得社區基金會可以要求一定程度的合法性。(63)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.145.同時，擁有多元參與主體使其合作能夠滿足各方的需求，也會以創新方式來適應當地環境。在全球范圍內，社區基金會在其項目多樣化方面取得進展，許多社區基金會正在努力促進多樣化。(64)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.這也正是本文提出跨部門合作治理的核心機制，可見，它比模式與運動理論具有更強的解釋力。

(三)國家-社會關系研究的一種新視角

本文希望探索社區基金會提供地方公共物品和解決地方公共事務問題的治理本質，在一定程度上彌補上述討論所忽視的重要命題的不足，為探討國家-社會關系提供一種新的視角和研究切入點。與以往的研究不同，本文超越了長期以來學界有關社區基金會的模式與運動的二分論，主張將以上兩種假說有關組織結構和動態屬性的合理因素融合起來，提出了一個更具整合性的社區基金會理論。本文提出了“自主性、多部門與公共服務”的分析框架，克服了上述兩個假說中相互關聯的缺陷，呈現了一個更為全面的廣義理論。

作為全球地方公共事務治理的銜接點，社區基金會是更加廣泛意義上的國家-社會關系的重要研究議題。由西方的福利資本主義和具有多元主義政治傳統的國家創立，并于近期在全球范圍內迅速演化的全球社區基金會治理模式，確實在過去一百多年的時間里發揮了提高居民生活質量、滿足社區需求、提高勞動生產率和員工對企業的忠誠度等作用。隨著社會經濟政治的發展，各國民眾都要求政府提供公共物品和服務，但政府通常缺乏組織、資源和工作人員來回應這些新的要求。(65)Changdong Zhang, “Nongovernmental Organizations’ Policy Advocacy and Government Responsiveness in China”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2017, pp.1-22.社區基金會的蓬勃發展則在很大程度上有效回應了國家-社會關系邊緣地帶的基層社區居民需求。要重塑公共事務治理之道，就需要實現公共治理的轉型，就是要在國家層面建立新的治理框架。因而，實現一種新型的國家-社會關系，即跨部門合作治理框架，將有著重要的學術意義和現實價值。尤其是在數字時代，數字化治理改革使得信息技術為地方治理過程的創新提供了嶄新的動力。跨部門合作借助先進的信息技術，能夠在指導公共服務供給、促進社區整合能力以及創新公民參與形式等方面發揮著越來越重要的作用。(66)Roberto G. Alonso, Sebastian L. Castro, “Technology Helps, People Make: A Smart City Governance Framework Grounded in Deliberative Democracy”, Public Administration and Information Technology, Vol.11, No.3, 2016, pp.333-347.

五、中國重塑俱樂部物品的公共治理之道

(一)重新認識中國的社區基金會

為了準確說明全球社區基金會的演化趨勢以及中國社區基金會在諸多大城市的興起，需要注意兩點：一是定義標準的差異。國內學者也承認，倘若嚴格按照美國對社區基金會的定義，目前中國沒有西方“典型”意義上的社區基金會。(67)王筱昀、朱健剛： 《社區基金會案例研究：美國經驗與中國路徑》，載朱健剛《公益藍皮書：中國公益慈善發展報告(2014)》，社會科學文獻出版社2016年版。二是國內實踐層面社區基金會的名稱和轄區標準的差別，有的稱為社區基金會，有的稱為社區公益基金會，有的稱為社區發展基金會，有的稱為社區發展公益基金會，(68)最新的數據來源于基金會中心網，參見http://data.foundationcenter.org.cn/。這是目前國內最大的社區基金會統計數據庫。實際上，根據不同的名稱進行搜索就會發現，其實共有159家相關機構，其中，“社區基金會”76家，“社區公益基金會”64家，另有“社區發展基金會”17家和“社區發展公益基金會”2家。當然，其中有的實際上“名不副實”，對“名不副實”的社區基金會的討論，參見徐宇珊《我國社區基金會的功能定位與實現路徑——基于美國社區基金會與地方聯合勸募經驗的啟發與借鑒》，《中國行政管理》2017年第7期。有的地方轄區僅指一個小區范圍，有的是一個街道范圍，有的甚至是一個縣域或市域范圍。不過，一個普遍的共識在于，作為社區治理組織類型，社區基金會在動員社會資源、創新社區治理，尤其是構建社區自治與共治方面具有突出意義。(69)田蓉、王麗麗：《我國政府主導型社區基金會供需理論視角分析——以南京為例》，《中國行政管理》2018年第12期。所以，盡管國外社區基金會的產生、功能、不足與中國的治理情境存在較大差異，但二者的關聯仍然較強，探討中國社區基金會及其如何重塑俱樂部物品的公共治理之道，就有重要的現實價值。

有研究表明，盡管東亞的社區基金會借鑒自美國，但更多采用混合模式來提供服務，將向草根組織和公益類非政府組織提供贈款與向貧困人員提供直接服務結合起來。這種混合模式可能反映出該區域非營利能力的不足。(70)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.對于與西方國家治理情境存在較大差異的中國而言，更需要注意這一適用性問題。

在對中國社區基金會的模式分析中，學者們使用社區基金會在兩個重要方面存在差異，即它們是否獲得公募的資格以及它們與政府的關系，建構了類型學，分析了獨立型和政府附屬型這兩種類型的社區基金會。(71)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.雖然該研究使用的類型學標準比較清晰，但沒有考慮或厘清不同地域社區基金會的區別，使得案例的解釋力有所受限。比如，將廣東千和社區公益基金會和成都公和社區發展基金會歸為一類，但其實兩者仍有一定的區別。也有學者借鑒西方的銀行模式和聚集模式來分析中國的社區基金會，但是發現我國社區基金會的發展并沒有西方“典型”意義上的這兩類模式，而是呈現混合模式和類聚集模式兩種傾向。(72)章敏敏、夏建中：《社區基金會的運作模式及在我國的發展研究——基于深圳市社區基金會的調研》，《中州學刊》2014年第12期。另外，有的學者希望提出本土化的模式，并按照推動主體的不同，將我國已成立的社區基金會分為三類：政府主導運行模式、企業主導運行模式和居民主導運行模式。(73)徐家良、劉春帥：《資源依賴理論視域下我國社區基金會運行模式研究——基于上海和深圳個案》，《浙江學刊》2016年第1期。然而，正是由于這些背后所體現的依據和標準的混亂，導致用其建構的類型學中不同模式之間邊界不清，成為爭論不休的問題。(74)胡小軍、朱健剛：《“三社聯動”機制下社區基金會的功能與運行邏輯》，《華東理工大學學報(社會科學版)》2018年第1期。

國內學界對于社區基金會運動的討論尚未出現在中文期刊上，在英文期刊上探討中國社區基金會運動也寥寥無幾。在有限的文獻中，僅有文獻借鑒英國學者對社區基金會運動的探討，對中國社區基金會運動的現狀進行了評價。有學者認為，社區基金會運動中政府主導的社會改革與民間社會主導的社會創新這種雙重身份的不平衡共存，反映了中國民間社會與政府之間的持續緊張關系。(75)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.獨立型社區基金會的存在是脆弱的，數量也遠少于政府附屬型社區基金會，但民間的社會創新者正在進行自下而上的努力來擺脫政府影響和控制，適應不斷變化的環境，有驚人的戰略敏捷性。他們從能力建設轉向社區合作和合作領導，以實現戰略更新成功。因為在中國，慈善事業的發展要遵循政府優先原則。(76)Weijun Lai, Jiangang Zhu, Tao Lin and Anthony J. Spires, “Bounded by the State: Government Priorities and the Development of Private Philanthropic Foundations in China”, China Quarterly, Vol.224, No.2, 2015, pp.1083-1092.中國的非營利組織領導人更容易利用政府關系來發展壯大慈善事業，社區基金會也不例外，這與近年來慈善事業的發展有關。(77)Xueyong Zhan, Shui-Yan Tang, “Understanding the Implications of Government Ties for Nonprofit Operations and Functions”, Public Administration Review, Vol.76, No.4, 2016, pp.589-600.

(二)供給俱樂部物品的中國社區基金會

合作治理正在成為中國政府用以解決各種公共與社會問題的新型手段。(78)Trevor Brown, Ting Gong and Yijia Jing, “Collaborative Governance in Mainland China and Hong Kong: Introductory Essay”, International Public Management Journal, Vol.15, No.4, 2012, pp.393-404.本文提出的跨部門合作治理，將為當前我國各大城市正在興起的社區基金會實踐提供很好的理論解釋。當前，深圳、上海、南京等重要城市已陸續出臺了社區基金會的相關培育政策，其發展由此進入制度化階段。有些社區基金會立志采取自下而上的方式進行社區發展和社會變革，它們為其他獨立社區基金會提供了一個有希望的新方向。(79)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.

公共服務供給是政治學與行政學研究中的一個核心主題，學界不斷產生新的理論。本文這一新的動態解釋框架將有助于為公共產品和公共服務的有效供給提供一種新的理論思考。根據產品屬性，學界將產品區分為不同類型。1954年薩繆爾森率先用非競爭性和非排他性兩個維度給出了公共產品的經典定義以來，(80)[美] 保羅·A.薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯：《經濟學》，胡代光等譯，中國發展出版社1992年版，第1194頁。學界產生了大量相關研究。其中，有代表性的是奧斯特羅姆夫婦提出的公共資源或公共池塘資源物品，即消費上具有非排他性和競爭性的一類物品。相應地，他們提出了經典的多中心治理的制度模型來實現這一類產品的有效供給。(81)[美] 文森特·奧斯特羅姆、埃利諾·奧斯特羅姆：《公益物品與公共選擇》，載[美] 邁克爾·麥金尼斯《多中心體制與地方公共經濟》，毛壽龍譯，上海三聯書店2000年版，第103頁。雖然布坎南區分了另一種介于純私人物品之間的產品或服務，即俱樂部物品，但是，學界并沒有提供很好地解決有效供給這一類產品或服務的廣義理論。本文提出的跨部門合作治理機制就是針對這一類產品或服務的廣義理論。

俱樂部物品是指那些受益人相對固定、通過俱樂部形式組織起來的利益共同體所提供的俱樂部公益性物品，比如公園、學校、劇院、有線電視、不擁擠的公路等。它一般同時具有排他性與非競爭性。此前的多數研究指出，通過俱樂部形式，比如互助性民間社團、一定地域內的農村合作社、經濟協作組織等，由組織內部所有成員共享俱樂部產品并分攤投入成本來提供服務。但是，此前的理論都主張要對內部成員收費。那么，有沒有可能通過非營利組織來免費提供服務？本文認為是可行的。另外，值得注意的是社區基金會雖然有明確的地域性，受益人相對固定，也確實是利益共同體，但是，它所提供的服務有較強的正外部性，即本社區全體居民生活質量的提高會產生積極影響，同時提升周邊社區居民的生活質量。而且，在實踐中，它所提供的服務對于社區來說是具有獨特性或者全新類型的公共服務，還得到了政府的資助。這也就使得此前向內部成員收費的俱樂部形式難以準確解釋。但是，因為社區基金會的一個核心特征就是在特定地理區域內運作的獨立非營利組織，服務于本社區的所有公眾，這就使得它類似互助性民間社團或者一定地域內的合作社，具有排他性。而且，因為社區基金會是公益或基金集合體，在中國許多城市的實踐中，它經常起到樞紐型社會組織的作用，作為一個社區社會組織聯合體，資助或培育本社區其他社會組織和居民興趣團體，具有非競爭性。所以，中國的社區基金會確實在進行俱樂部物品供給。本文提出的跨部門合作治理的制度模型，可以較好地實現這一類產品的有效供給，重塑俱樂部物品的公共治理之道。

(三)社區基金會重塑中國社區的公共治理之道

黨的十八屆三中全會以來，中央一再強調我們需要推進國家治理現代化，這正是一種政府、市場和社會新型協同互動(82)胡寧生：《國家治理現代化：政府、市場和社會新型協同互動》，《南京社會科學》2014年第1期。的治理機制。這一發展思想為超越過去西方國家以社會為中心的傳統路徑、提出新型的治理機制提供了強大的理論支持，為可能形成的新型治理機制，即跨部門合作治理，提供了良好的實踐土壤。此后，我國開始有省市從政策層面推動社區基金會的發展，比較有代表性的是深圳和上海。2014年3月，深圳市出臺了《深圳市社區基金會培育發展工作暫行辦法》。上海市也在2014年底推出俗稱“1+6”文件(即上海市一號課題成果《關于進一步創新社會治理 加強基層建設的意見》以及6個配套文件)，該文件首次提出要發展社區基金會，在“創新社會治理、加強基層建設”一號課題中提到“在街道、鄉鎮層面探索設立發展基金(會)”。2015年3月，上海市出臺了《上海社區基金會建設指引(試行)》。2017年6月出臺的《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確指出：“不斷拓寬城鄉社區治理資金籌集渠道，鼓勵通過慈善捐贈、設立社區基金會等方式，引導社會資金投向城鄉社區治理領域。”在這一政策創新實踐過程中，全國許多省市的社區基金會如雨后春筍般涌現出來。

比如，根據上海市委《關于進一步推進社會組織參與社會治理的工作方案》要求，推進街鎮社區基金會建設，徐匯區于2016年底前推進了9家鄉鎮(街道)社區基金會的籌備，在市社團局的指導下，在2017年成立了9家社區基金會，資金來源均為街道出資的200萬元。上海市有多個區所有街道都在短短幾年內新成立了社區基金會。2012年和2013年各有1家，2014年未成立，到2015年就成立了18家社區基金會，2017年成立了42家，其中，數量的增長與上海市相關政府部門重點推進社區基金會的發展息息相關。截至2020年12月，上海市登記成立的社區基金會已達到83家，數量位居全國第一。社區基金會覆蓋了上海市四成的街鎮。其中，普陀、虹口等區已經實現所有街道社區全覆蓋。根據規范，下一步，上海市將爭取推動全市211個街鎮社區基金會的全覆蓋。(83)參見翁士洪《公益市場化中的資源依賴與政府控制——基于上海市社區基金會的實證研究》，《北京行政學院學報》2020年第6期。

這些事實都反映了中國政府治理理念的時代變遷。尤其是黨的十八大以來，中國公共服務的理念發生很大變化。政府與社會組織關系發生了“調適性合作”的策略性變革。(84)郁建興、沈永東：《調適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》，《政治學研究》2017年第3期。當前，中國這種跨部門合作治理的形成邏輯是政府與社會組織之間相互策略性的調適，它具有政府主動調適與社會組織策略性能動的雙重邏輯。可見，這種治理機制超越了模式與運動，力圖解決社會中心主義所帶來的中國乃至全球公共服務理論與實踐中的難題。跨部門合作的形成邏輯是政府主導驅動與社會組織推動雙重作用的結果。

社區基金會在特定地理區域的社區俱樂部物品供給，可以通過跨部門合作治理機制，即政府-企業-社會的整體性、協同性互動，有效動員社會資源、創新社區治理，構建社區自治與共治，有機納入現有的整體治理結構中。加強和創新這種新型治理機制，可以更好地推動黨的十九大報告中所提出的“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。因為社區基金會的跨部門合作治理機制已經將黨委領導、政府負責、社會協同等要素都納入其中。

而且，這樣也可以較好地解決社區基金會對于政府資金過于依賴的問題。比如，一項關于中國的研究發現，近年來，政府開始嘗試在一些地方進行社會組織的募捐政策改革，放開了四類組織，包括社區服務類社會組織的登記注冊條件。不過對于這一改革，許多非營利組織的領導人對政策倡議持保留態度。這種保留態度的可能原因包括非營利組織注冊和稅收政策支離破碎、自由裁量授權制度以及非營利組織籌資能力薄弱。(85)Ming Hu, Chao Guo, “Fundraising Policy Reform and its Impact on Nonprofits in China: A View from the Trenches”, Nonprofit Policy Forum, Vol.7, No.2, 2016, pp.213-236.獨立公共服務提供機構便可解決這一問題，因為其本身就是獨立法人，在很大程度上是自主的。

概言之，本文從對社區基金會演化歷史進程的分析中，提煉出跨部門合作治理這一社區基金會的本質。跨部門合作治理較好地反映了社區基金會提供地方公共物品和解決地方公共事務問題的治理框架。當然，本文作為一種探索性理論研究，依然存在一些未解決的問題，也有待進一步深入和擴展。從全球新一代社區基金會治理轉型的發展趨勢來看，全球地方治理格局存在發生變動以及轉型的跡象。發展中國家正在出現的世界大國是否會反過來向現在的發達國家推廣新的社區基金會治理框架，這值得關注。最后，從理論解釋力的角度來看，跨部門合作治理框架中的政府、營利部門和非營利部門之間應是緊密的互動關系，然而，隨著這種互動關系帶來的權力轉移，合作資源稀缺與風險承擔問題如何解決？這還有待進一步的理論研究與實證分析。