我國多元化糾紛解決機制的思考

龍湘元,劉 洋

(1.湘南學院 法學院,湖南 郴州， 423000;2.湖南信息學院 藝術學院，湖南 長沙 410151)

2019年《中國法院司法改革(2013-2018年)》白皮書指出，自2015年5月1日起,人民法院實行登記備案制度,解決了人民群眾立案難的問題。但從另一方面來說，全國法院在全面實行立案登記制后，案件量急驟增多，民事訴訟案件以年均10%的速度增長。法院案件激增對于有限的司法資源是巨大的挑戰，比如2020年全國四級法院共受理各類案件3 000萬件以上,法官年均辦案高達225件[1],這充分說明，基層法院案件太多、審判工作壓力大,大部分法院都存在辦案人員緊缺等問題。如何破解訴訟難、方便群眾訴訟，在全社會形成“法制軌道內解決矛盾沖突”的共識，仍然是擺在全體法律工作者面前的一道考題。

一、當前我國多元化糾紛解決機制建設的概況

多元糾紛解決機制是由訴訟機制和非訴訟糾紛解決機制、多種救濟手段組成。司法改革的優先領域之一是提高司法機構的效率，司法機構確保人人享有司法保護和平等訴諸司法的權利。國家應該保證人民群眾不僅能夠接觸到傳統形式的司法機構，而且能夠接觸到司法機構在國家一級建立的多元化糾紛解決機制。國外替代性糾紛解決方式的多元化，也為中國積極構建具有中國社會特色的多元化糾紛解決機制提供了參考。2011年我國出臺了《人民調解法》并修訂了《民事訴訟法》，最高人民法院也多次發布人民調解制度的規定和意見，這使得糾紛解決機制的多元化實踐理論進一步形成，糾紛解決機制主體和渠道多元化。近年來,全國各地積極探索解決爭端的方法,并取得了實質性的進步，采取了一系列重大措施，如：“訴源治理”“一站式糾紛解決”“訴非銜接”“公調對接”等，全國各地開始探索多元化糾紛解決機制的立法路徑。2015年，廈門市率先通過多元化糾紛解決機制的地方立法。隨后山東、黑龍江、福建和武漢等地也相繼通過并頒布多元化糾紛解決機制的地方性立法。

(一)全國法院構建起中國特色一站式多元糾紛解決和訴訟服務機制

各級法院高度重視用非訴訟糾紛解決機制來化解社會各類矛盾，堅持把人民調解放在首位，加強行政調解與司法調解的對接、非訴訟與訴訟的協調，積極預防和解決矛盾糾紛的根源。人民法院與公安部、司法部、全國總工會等部門建立了“總對總”在線投訴對接平臺，在糾紛最多的領域如勞動爭議、金融、保險、知識產權等領域設立調解機構33 000家，擁有平臺調解員165 000人，在當事人自愿申請調解的基礎上，為群眾提供互聯網式調解服務①。中國特色一站式多元糾紛，調解服務減輕了司法系統的負擔，提高了效率，另外，它擴大了對被侵犯、未被承認和有爭議的權利和利益的保護選擇。考慮后者的性質和復雜性，爭端各方的特殊性以及爭議對當事人的重要性等，調解作為一種協商一致和解的方式，是一種特別注意民事糾紛的替代解決方案。在其他國家，人們早就考慮過這是解決沖突的傳統和最有效的方式。在我國，人民法院設立調解工作站，代表、專員積極參與多渠道調解，多種爭端解決機制充分發揮作用，不訴諸法律解決爭端的現象越來越多。自2018年2月以來用訴前調解處理的民事案件數量逐年遞增，分別是56.8萬件、145.5萬件、424萬件②，這表明，在各級黨委領導下，在建立多元化的一站式糾紛解決機制、多渠道化解矛盾糾紛方面，我國取得了顯著成效。法院與中國傳媒集團共同舉辦了7場“一站式糾紛解決”現場媒體活動，得到了社會各界的熱烈響應。一站式多元糾紛解決和訴訟服務機制的制度化正在將其功能擴展到糾紛解決之外，它們越來越多地為民眾提供公共服務，取得良好的社會效益。

(二)全國法院基本建成了一站式訴訟服務中心

全國各級法院堅持以群眾需求為導向，無論是通過“移動微法院”還是窗口，力爭使當事人在一個地方一站式完成訴訟。把糾紛解決功能放在訴訟服務中心的首位，使訴前調解真正地發揮作用。2020年，各級法院訴訟服務中心共快速審結案件693.3萬件，這意味著在一審開庭前有53%的民商事案件已經化解①。目前的“中國移動微法院”，使用操作簡單方便，當事人和律師可以辦理網上備案、保全、委托和鑒定等訴訟事項。

預調解使所有都要經過調解程序，具有多層次的時代意義。訴前分流能優化司法資源配置已成為糾紛解決中廣泛采用的重要方式。通過對當事人的訴訟心理、認知層面、期望值等方面的了解來引導雙方和解，最大限度地訴前解決糾紛，形成高效、多樣的糾紛解決機制。內地法院統一建立了律師服務平臺。通過網絡為群眾搭建了解決訴求的各種平臺，依托12368全國法院系統通用的司法信息公益服務熱線，暢通溝通渠道，化解群眾糾紛。

(三)全國法院積極參與基層治理

在黨委領導下，把一條龍建設納入城鄉社會治理體系，堅持和發展新時期的“楓橋經驗”，充分發揮基層法庭的職能，促進社會矛盾的源頭治理。深化審判工作，為邊遠地區群眾提供優質司法服務，解決森林、草原、農田糾紛，使司法更加便利、貼近群眾。

全國法院已經實現了跨領域案件歸檔服務的全面覆蓋，四級法院全面覆蓋跨領域立案8.2萬件。從“隨時開門”到“就近服務”，當事人可以選擇居住地中級及以下人民法院申請跨地區立案，由第四級法院管轄。全國法院開放了網上備案功能，網上備案申請占一審備案申請的54%以上，確保有案必立、有訴必理。加強智能法院建設：一是信息硬件建設明顯加強，智能化審判服務系統基本建成，實現了遠程訊問和遠程庭審。二是加強智能手段的應用，提高便捷服務的有效性。受疫情影響，“非接觸式”訴訟服務在全國范圍內實施，開創了電子訴訟改革新模式。三是深化智能化應用領域，提高糾紛解決透明度指標。新冠肺炎疫情期間，全國法院利用智能平臺實現網上庭審，做到在特殊情況下的司法服務不停頓，也提高了糾紛解決的透明度和便利性，收到良好的社會效果。

(四)為多元化解紛地方性立法提供保障

以“依法治國”為基礎，建立解決地方糾紛的立法保障。立法是實現善治使命、推進社會治理法制化和現代化的重要途徑、是建設社會治理共同體的重要措施。一些地方已經啟動了多元化糾紛解決機制的立法，從立法層面對各種糾紛解決進行整合、規范和推進。糾紛化解具有統一的標準，易于掌握。各地區、各部門解決糾紛的合規性得到加強，解紛發展的瓶頸得到突破。目前，全國各地多元化糾紛解決機制的地方立法的主要特點有：

第一，立法內容具體明確，為多元化解決糾紛工作提供了基本指導。省(直轄市)系統的有關規定,主線清晰,內容具體。實現責任評估，促進責任落實、明確各部門責任,審查重大行政決策,完善監督糾錯機制，引導社會認可高的人士參與人民調解活動，從源頭上防范和化解社會風險和群體性糾紛。第二，立法特點鮮明，為糾紛解決多元化提供了新的發展機遇。當前，在國家全面推進多元化糾紛解決機制改革中，地方立法呈現多元化，各有特色。

二、多元化糾紛解決機制運行中存在的主要問題

(一)多元化糾紛解決機制立法尚不完善

一些地方盡管進行了多元化的爭議解決機制立法，但我國在多元化糾紛解決機制的研究上起步晚且并不豐富。由于地方立法缺乏一致性，各種形式的糾紛解決缺乏有效銜接，公眾和律師對其的認可度并不高，缺乏主動性。多元化糾紛解決機制之地方立法的治理功能、多元化糾紛解決機制等方面還存在如下問題：

第一，我國多元糾紛解決機制的立法研究匱乏。目前在國家層面沒有糾紛多元化解決機制的立法，因此沒有立法樣本作為研究對象。雖然廈門市《多元糾紛解決機制條例》的起草背景、起草思路和主要內容在某些期刊上有文章發表，且上述研究都涉及多元化糾紛解決機制的地方立法，但他們都沒有對多元化糾紛解決機制的立法事項中地方立法的合理性和立法質量進行進一步的研究。我國關于多元化糾紛解決機制的地方立法研究尚處于起步階段，對現行多元糾紛解決機制地方立法條例缺乏全面系統的研究和分析。

第二，在考慮地方立法標準時，應進一步將其界定為對上位法立法原則和精神的補充，以鼓勵地方積極立法。在研究中有學者提出了立法沖突問題，如何實現立法不沖突，同時充分保障地方人大行使立法權的空間并在立法過程中突出地方特色，尚需進一步研究[2]。

第三，我國多元化糾紛機制的效果和國外的替代性糾紛解決機制的效果存在一定差距。兩種糾紛解決機制功能相似，都是為了滿足社會糾紛化解的需求，同時也符合糾紛化解法治化的規律。立法是多元化糾紛解決機制的最佳方法。盡管多元化糾紛解決機制與替代性糾紛解決機制存在差異，其在概念上也并不完全一致，但兩者在目的上卻趨于一致，兩者都旨在完善的非訴訟程序，達到良好的糾紛解決效果。如何學習國外替代性糾紛解決機制的立法模式，就我國多元化糾紛解決機制進行立法，仍需進一步探討。

第四，我國上級法中對公民申訴等問題缺乏規定。比如我國《憲法》中對信訪制度沒有原則性規定，現行的《信訪條例》也沒有就上訪者如何表達訴求和如何組織協商做出具體規定。《信訪制度》原意是建立新的溝通渠道和多層次的解決方式，但《信訪條例》僅僅對信訪工作做了原則性規定，具體的操作程序和規則的缺乏讓信訪部門在處理糾紛時面臨無法可依的尷尬局面，因此，這方面立法亟須解決[3]。

(二)多元化解紛主體協同性有待強化

糾紛的化解不僅僅是法院系統的任務，各級行政機構大局意識、協同治理意識還有待加強。多元主體參與糾紛化解的空間大，分段治理的慣性思維仍不同程度地存在，使得終端效應的實現更加困難。國家有關職能部門和社會組織尚未完全形成共識。其次，相關職能部門之間存在各自為戰、推卸責任的現象。根據統計，法院受理的實際案件數量遠遠超過其他調解組織受理的案件數量[4]。第三，司法確認制度加強了人民調解制度的權威性，但其范圍僅限于人民調解，而不是其他相關的工商調解，客觀上限制了工商調解的專業作用，又堵塞了多元化糾紛解決的渠道。

(三)信息化與數字化平臺建設尚需與時俱進

基于互聯網的在線糾紛解決平臺在全國各地區都取得了一定成效，但仍落后于智能糾紛解決所要求的全方位標準。一體化平臺運行不暢，統一標準的智能糾紛解決平臺尚未完全形成。一是大數據背景下的化解糾紛聯動力量沒有形成。盡管目前開發了很多化解糾紛的平臺，實質上利用大數據處理糾紛和利用類案檢索的頻率并不高，同時，由于對智慧法院多元化糾紛解決信息化平臺的宣傳力度不夠，導致民眾對于用互聯網等平臺處理糾紛的方法和效果存在模糊認識，對用非訴方式化解糾紛的信心不足，在思維上仍停留在寧愿走司法程序，也不愿意通過其他非訴方式處理。二是部分經濟欠發達地區各種類型法律服務網絡平臺在數字化信息技術的硬件和軟件方面和經濟發達地區存在較大差距。以公開庭審網為例，盡管庭審大都公開，但是在經濟落后的地區，網上庭審出現畫面模糊、抖動，沒有聲音或聲音微弱，經常斷線的情況比北上廣深的頻率高很多，數字化服務功能還有很大發展空間。智慧化多元解紛的現狀和目標之間還存在較大差距。

三、多元化糾紛解決機制的完善路徑

(一)強化現代治理新理念，凝聚多元解紛發展合力

在中央統一部署下，推進各類多元解紛試點工作，形成了“黨委領導、政府主導、法院引導、社會參與”工作格局，這是我國法治建設和社會治理進程的需求，我們在多元解紛機制的構建必須進一步提高思想認識，提升政治站位。在習近平新時代法治思想的引領下，把促進社會公平與正義融入多元化糾紛解決機制建設的全過程，讓民眾在每一個案件的處理中都感受到公平與正義。一是需要加強互動交流平臺建設，確保解紛資源共享和優勢互補。二是提升多元解紛主體參與度，做好階段性風險評估。鑒于對多元解紛工作的效果缺乏相應的考核標準和方法，建議引入考評機制，對多元解紛工作量及成效進行量化評分，作為社會綜合治理的一部分內容。將平臺建設及相關硬件等保障內容統一納入考評范圍。三是建立人才選拔與儲備機制。堅持特聘調解員名冊制度，采取全職與兼職相結合的方式，將法律人才和各行業人才等聘用到調解組織中，緩解在職人員不足、調解隊伍不穩定的問題；建立調解員資質認證制度，建立以地方政府財政為主的經費保障體系。對于公益贊助要進行引導和監管，適當擴大公益性資金覆蓋面，發揮公益資金在糾紛化解中的幫扶作用，穩定調解員隊伍。

(二)全國性多元糾紛解決機制立法的跟進

多元化的糾紛解決方式對很多人來說仍是陌生的，否定或質疑它的價值，是當今社會人們普遍存在的心理觀念。因此，只有在立法層面上對多元糾紛解決機制進行固定和合理宣傳，才能建立起自己的法律權威和法律信仰。立法不僅是權力的手段，而且是由權威確立的堅強意志。因此，非常有必要在總結地方立法經驗的基礎上，啟動全國性的多元糾紛解決機制立法。

調解是一種糾紛解決程序。調解基于當事人的自愿參與，即沒有輔助權力的“調解人”有意識地促進沖突各方之間的溝通，使他們能夠負責找到解決沖突的辦法。調解提供了一種靈活、自主的方法，可以解決糾紛的各個方面，無論其法律意義如何。調解與訴訟不同，鑒于訴訟與調解之間的關系，有三種調解類型：1.私人調解，完全獨立于司法程序。2.由法院發起的調解。3.司法調解，法院作為在爭議解決的地點和專業化方面的機構參與調解。調解有別于其他類型的多元化糾紛解決方案，如仲裁訴訟等。主要將這些程序與調解區分開來的原因反映了其特點：其自愿和靈活的性質，調解員缺乏審判能力以及各方的自決權。例如，如果仲裁員發布具有約束力的決定的權限，然后在調解過程中，爭議是否能得到解決，由當事人而不是調解人來決定。調解人有自己的權利，比調解人對結果的影響更大，例如宣布關于調解的決定。調解的目的是使各方能夠找到解決沖突的辦法。該程序的性質是建設性的為爭端各方提供個人發展和社會成長的機會。自愿原則和各方自行制定解決方案提高了對解決爭端的實質性公正的期望。預計結果將使雙方受益，或者至少避免任何人在調解后境況惡化，因此對調解法律監管方法的分析值得更多關注。

(三)信息時代的法治方式的變革

隨著互聯網、人工智能等相互交融，新興科技促成了智慧互動、虛擬/現實、線上/線下、遠程/現場的社會“新樣態”。司法領域也隨之產生重大影響，為司法行為突破物理空間的限制成為可能，在司法實踐中，互聯網的線上和線下，體現著虛擬與現實的融合，大數據使得司法過程更加透明，防止“暗箱操作”[5]。公眾可以通過在線程序隨時隨地跨入“法律之門”，達到比較理想的解紛效果。

值得注意的是，各網絡平臺自行設置解紛處理機構的“準立法權”“準行政權”和“準司法權”是否具有合法性的問題。在互聯網時代，特別是在疫情尚未結束的當今社會，互聯網業務引發的大量糾紛，信息時代法律主體和客體的升級，擴大了法律關系的形式，互聯網平臺、數據公司等新興商業組織，如：淘寶網，唯品會、京東商城、社區團購平臺、貨拉拉、網約車等成為新的法律關系主體。淘寶網因為交易量巨大，投訴糾紛不斷，為更好地解決問題，2012年淘寶網發布《淘寶網糾紛處理標準》，這成為淘寶網糾紛處理的規則。2012年，淘寶網客服人員共處理8 700萬條侵權商品信息，對會員處罰95萬余人次③。這類的處理是否具有合法性值得關注，海量數據的交易，使得各個網絡平臺的客服和糾紛處理機構擁有難以想象的“準立法權”“準行政權”和“準司法權”。這些現象表明在多元解紛機制外的其他補救方法，包括企業內部投訴制度，應該更有效地合理化經認證的補救機構，這些機構應得到更好地協調并通過技術手段加以利用，加強補救方法的整合，并提出改進其程序設計的建議，鼓勵貿易商參與補救，盡早解決有價值的索賠，并遵守結果。互聯網在重構傳統的權利義務設置和分配模式。

“大數據法治”“智慧司法”伴隨著新時代而出現，在當下共享共治背景下普遍展開，通過全要素的數據分析，算法決策在司法裁判中的影響日益加強。通過社會意識形態及價值觀來指引法律工作者選用規則，完成司法裁判中的價值判斷。在全程留痕、數據共享的基礎上，司法案件被自動監督，這突破了以往制度層面的正義供給，形成精準的數字正義。因此，數字時代的司法范式正以代碼化的規制等技術手段，實現司法形態的躍遷。

大數據分析技術能否在司法實踐領域的推廣，不僅取決于軟件本身的開發效果，還取決于用戶體驗，這與提高法官和調解員對軟件的使用及熟練程度有關聯。值得注意的是，為了在執法和決策中的正確運用大數據分析技術，應遵循司法法規，從軟件設計的角度和制度規則上確保有關糾紛的大數據在多元化調解領域的合法、透明和負責任的使用，保障當事人知情權，真正準確地運用現代科學技術進行司法體制改革，把建立中國特色社會主義司法制度落到實處。

注釋:

①最高人民法院工作報告(摘要)_滾動新聞_中國政府[EB/OL].(2021-10-09) http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/09/content_5591608.htm

②最高法：去年人民法院調解平臺調解成功率達65.04%[EB/OL].(2021-10-09) https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692190728383308514&wfr=spider&for=pc.

③規范網購市場 打假力度增強 淘寶去年共處理侵權信息8700萬條_金融創新_中國金融新聞[EB/OL].(2021-10-09) https://www.financialnews.com.cn/kj/jrcx/201301/t20130124_25340.html