后現代公共行政話語理論對我國公共政策的影響

羅亞玲

(四川大學 公共管理學院，四川 成都610000)

隨著我國邁入全球第二大經濟體及后工業文明時期的到來，后現代公共行政話語理論對我國的公共政策造成了很大的影響。本文重點分析公共政策制定中的后現代公共行政話語理論，探索后現代公共行政話語理論對我國公共政策的影響，以及在提高我國公共政策質量的基礎上，進一步完善我國公共政策的制定，增強公共決策的民主性、科學性、實用性。

一、后現代公共行政話語理論及公共政策的制定

后現代公共行政理論強調“想象”“解構”“非領地化”“變樣”，強調對官僚體制的根本性變革，強調公共政策制定應建立在“真誠、切合情境的意向性、參與意愿以及實質性貢獻”基礎之上，為公共政策制定提供了一種有助益的語言和參照體系，有助于構建全新的公共行政范式[1]。

(一)后現代公共行政話語理論概述

后現代公共行政話語理論在后現代的現象學、構成主義以及能量場等概念的基礎上得以構建[2]。公共行政活動中，制定和修訂公共政策的場所就是一個公共能量場，能量場描述一個由人的意向性控制的現象學的在場或目前。所謂現象學的在場或目前并非鐘表或日歷上的某個特殊時刻或時段，目前作為一種擴展的在場是在此情景中謀劃未來的積淀性行為的集合。能量場由人在不斷變化的當下謀劃時的意圖、情感、目的和動機構成。社會對話和公共政策的形成就是在這個能量場中進行，參與社會對話的每一個個體都成為這個能量場中的一個矢量，公共政策在不同目標、意圖的相互影響、激變與碰撞中形成。在這個政策形成過程中，沒有任何一種目標或意圖具有絕對的權威和優勢。為確保形成正當的公共政策，必須保證話語正當性，而話語正當性要遵守以下規則[3]：

一是真誠。參與者應真誠、真實、面對面地對話。因為，一旦參與者的信任遭到背叛，公民對公共事務的參與度就會下降，特別是會影響到公共政策的執行效果。沒有真誠的公共話語，就不會有公共利益的真正實現。

二是切合情境的意向性。切合情境的意向性要求真實話語必須與某一對象或某一情境高度相關。切合情境的言說者會充分考慮問題發生的語境、受到語境影響的人們的生活以及公眾的利益等方面。

三是自主參與。自主參與意味著人們自愿去關注那些影響特定政策討論的事件，在學會聽并充分尊重他人合理觀點的基礎上，主動去爭辯、論證或反駁。

四是具有實質意義的貢獻。一個人接近情境，提供獨特的觀點、特殊的專業知識、普遍知識、相關生活經歷，或者表達某人所代表的公民群體或階層的興趣所在，或者能夠簡明扼要地為一個新加入參與者概括爭論的發展進程或勾勒爭論下一步的發展趨勢等，都是具有實質意義的貢獻。

(二)后現代公共行政話語理論的特征

1.關注公共利益切合情景的意向性

政策制定活動涉及到參與對話者的利益訴求，對話者的利益立場影響著公共政策制定與執行，因此，關注公共利益切合情境的意向性要求保證對話參與者的公共利益立場，而不能只代表極少一部分人的利益立場。從應然價值取向來看，制定公共政策并實施執行的目的就在于能夠維護實現公共利益的訴求[4]。但現實對話場景中經常表現出形式民主傾向，公共政策制定過程中聽取采納的民眾利益訴求所占比例較小，即使聽取了部分的民眾意見，也難全面反映公共利益的訴求。

2.公共政策制定過程中的自主參與

公共政策制定過程中的自主參與要求參與者要有積極、熱情、主動的參與精神，既要密切關注影響特定政策討論的事件，也要在尊重他人的合理觀點基礎上努力跟上整個討論的進展。公共政策制定過程中的自主參與也要避免盲目熱情，特別要避免自私自利、自高自大、不合時宜的言論，表達觀點與意見需經過深思熟慮，這是公共政策制定過程中自主參與的基本基調。

3.公共政策制定過程中具有實質性意義的參與

后現代公共行政話語理論強調民眾具有實質性意義的參與是一種民主化范式，讓對話場景中的對話可信、真實，并使無阻礙的對話形成常態機制。后現代公共行政話語理論反對參與對話者具備相關權力公共行政者的法定正式身份，而認為參與者只要能夠遵守話語規則，任何身份的人都可以參與到民主話語中。對話者多重身份特征，在公共政策的方案選擇和執行階段，亦會產生作用影響，使得公共政策整個過程都將呈現出更加民主化的趨勢。多元政策主體參與到公共政策過程中，彼此互動，互相影響，可以增加民眾對政策的認知度和理解度，有利于政策的有效執行[5]。

二、后現代公共行政話語理論對我國公共政策制定過程的影響

公民在公共政策制定過程中的話語越多，制定出來的公共政策就越好。隨著公民國家意識的不斷提升，進一步加深了對于話語理論的依賴，從而提高了公共政策制定的質量，最大限度地維護了公眾對公共利益的訴求，同時也極大地推進了民主化水平的提升。

(一)進一步提升公共政策制定過程中的民主化水平和質量

話語理論有利于進一步提升我國公共政策制定過程中的民主化水平和質量[6]。中國公共行政目前正處于從傳統到現代化的過渡階段，同時面臨著工業社會的轉型發展和信息化飛速發展的影響和挑戰。中國現代化建設不是僅僅要跨越農業社會的低水平階段，更要應對工業社會、信息化社會等多元復雜的管理環境與任務。在這種多元化、網絡化的復雜環境下，如何使中國公共行政在理論和實踐上實現平穩過渡與發展、達到進一步提升公共政策的民主化水平和質量的目標，構建話語體系和理論至關重要。應用后現代行政話語理論于我國公共政策制定的過程中，能夠拓展我國公共政策制定與實施的思路，不斷完善民主參與和政策形成的機制，提高我國政策制定及執行效率，凸顯公民的平等自主權，促進中國公共行政的進一步發展。

(二)為我國公共政策的制定提供新的思維方式

后現代公共行政的“話語理論”對于在當前利益多元化、矛盾多元化時期構建和諧社會的中國來說，提供了一條新的思維方式。現代公共行政實質上是以元話語的敘事框架這一基礎主義為前提，體現的是二元對立的思維方式。所謂的市場與官僚、效率與公平、公共領域與私人領域、決策與執行等的對立，在某種程度上都是這一思維在現實中的具體表現。后現代公共行政試圖打破這種二元對立的思維，它訴諸于生動的社會對話。在后現代公共行政看來，“一些人的對話”正反映出一種開放性的思維方式，這種“對話”既沒有自由主義的公共行政模式所導致的決策者的自言自語，又祛除了社群主義的公共行政模式所引發決策上不負責任的語言，它是一個無限展開的過程。對話的本質并非是用一種觀點反對另一種觀點，也不是將一種觀點強加于另一種觀點之上，而是改變雙方的觀點，從而達到一種新的視界。在這里，正如著名學者吉登斯所言，民主不是定義為是否所有的人都參與它，而是定義為對政策問題的公共商議[7]。這就是說，在“對話民主”的架構之中，公共權力的合法性不是像古希臘城邦制度那樣，人人參與政治，而是每一項公共政策的決定，都來自于充分的自由討論和公共協商。“對話民主指的是這樣一種情況：那里有發達的交往自主權，這種交往構成對話，并通過對話形成政策和行為。”[8]因此，真正的“對話”總是蘊涵著一種伙伴關系或合作關系。為了使真正的對話得以進行，后現代公共行政主張開放，主張傾聽一切人的聲音，哪怕是反對者的抗議性的意見，以使社會公眾的意見都能夠得到有效表達和闡釋。

三、我國公共政策制定過程中面臨的話語困境

(一)公共政策制定過程中公眾參與不足，話語權微弱

雖然我國公共政策制定進程日益加快，但公共政策制定過程中對公眾階層的吸納還非常有限，公眾的話語權微弱，公眾客觀上制度化參與不足，尚未成為公共政策制定過程中具有重要影響力的社會行動群體。公眾參與政策制定的內在需求與參與渠道有限之間的張力和矛盾，容易引發公眾的非理性參與行動，對社會穩定構成威脅。公共政策作為公共物品其有供給不足的性質，公眾是自身利益的最佳判斷者，盡管公眾體制外參與在一定程度上實現公眾的利益表達與利益維護，形成增加公共政策供給的社會壓力，推動政府的管理從行政走向治理，但從根本上講，這并不是解決社會公共問題的最佳途徑。社會公共問題解決的出路是促使公眾公民權回歸，強化公眾話語權，完善公眾參與的制度化渠道，實現公眾的理性利益表達和制度化利益維護。

(二)公共政策制定過程中公眾利益表達缺乏，渠道不通暢

公共管理者對社會公共問題的失察凸顯出社會對公眾階層的制度化利益表達渠道的缺乏或不通暢；公共管理者對社會公共問題的忽視凸顯出公眾參與公共事務管理的弱勢地位和微弱話語權。從總體上看，目前我國公眾未能成為重要的公共政策社會行動者，與公眾利益相關的許多問題也就未能成為政策問題而及時進入政府的政策議程。對社會公共問題確認的不及時必然導致公共政策制定進程的滯后。改革開放后，我國公共政策雖然進步巨大，但諸如醫療政策、教育政策、住房政策、勞動政策等公共政策還需不斷完善，政府往往要到矛盾凸顯，甚至集中爆發、威脅到社會穩定時，才意識到應該通過立法加以規范和調整，以維持社會秩序和社會穩定。

(三)公共政策制定過程中參與者彼此間的信任不足

在很多涉及到的公共利益上，政府辦事互相推諉，辦事效率低下，特別是在我國人情社會長期影響下，回應公眾問題弱化，造成了政府和公眾信任度缺失的窘境[9]。造成這一現象的原因與我國政府行政管理體制相關聯，因為我國的行政管理人員大多都是行政任命，即使是考試錄用的行政人員對上級負責和對政府負責也是他們的重要職責，而對于公眾的意愿、公眾的問題往往有所忽略。后現代公共行政話語理論就這一問題指出公共話語的競技場充斥著不真誠、不信任，將使我們無法真正認識世界。

四、后現代公共行政話語理論對我國公共政策制定的啟示

躍入歷史深處并透視后現代公共行政話語理論的實質就會發現，后現代公共行政話語理論可以為中國的公共政策建構提供智慧資源和操作技術。

(一)兼顧公共政策制定中的程序性與話語規范性

中國進入了特色社會主義的新發展時期，富強、民主、公正是中國特色社會主義核心價值觀，國家政府機構民主機制完善，公共政策制定過程的程序清晰，制定過程基礎設備比較完備[10]。然而就是這些看似比較完備的程序，導致公民的參與機會在一定程度上受到了限制。比如某一項公共政策的制定討論在程序規則上規定是經理級管理人員享有參與對話的權利，但是，某些情況下經理工作任務多走不開，或者公事緊迫要因公出差，只有讓下屬人員代表參加，而下屬在獲取這一表達自己意見的渠道后發表了自己的看法，與原有經理參加人意見和看法相矛盾，使得政策制定對話過程受到一定程度的影響。中國目前出現這樣的現象比較多，公共政策制定對話中想參加的人無法參加，有機會參加的人由于種種原因想放棄參加的機會。在建設法治中國的今天，要繼續完善公共政策制定的對話程序，保證對話程序的公正性和公平性，同時要注重公共政策制定活動的辯論交流討論中的話語規范性。

(二)對話中避免部門利益對公共政策制定的驅使

公共政策制定對話過程中，有些時候政策的討論看似公開并且公正，其實不然，這只是表面現象。公開的公共政策制定對話很容易受到個人利益和部門利益的驅使，因此，要避免公共政策制定對話中個人利益和部門利益對公共政策制定的驅使。合作主義網絡具有排他性，因為它更注重固化的互動模式，這種排他性大大降低了競爭性的訴求可以發表的機會，不能由此要求封閉網絡的參與者以話語的形式修正受到挑戰的訴求，即使話語的正當性得到了廣泛的傳播。在程序表象下面更多地隱藏著更為實際的問題，因為在關鍵的問題那里，我們通常說的是利潤受到了利益的驅動，而且公開的話語表達是要承擔一定的風險的。因此，應該注重避免個人利益和部門利益對公共政策制定的操作和驅使。

(三)建立正常有序的官民對話機制

眾多研究后現代公共行政話語理論的學者指出了對話理論存在的一些不足和漏洞，這是研究過程中無法逃避的問題。該理論盡管存在某些不足，我們也不能因為對話理論存在缺陷而忽視或否定它。但是對話理論對于中國公共政策形成機制創新，以及在分析和重構現代公共政策方面所起作用應給與充分的重視，因為對話理論對于目前我國政府公共行政體制改革轉型具有一定的借鑒價值。后現代公共行政話語理論蔑視權威的挑戰、等級結構的解構、對元話語的消除，為我們在理論上擺脫了傳統正典的束縛，關注民生，了解不同階層的呼聲并及時的反饋，建立新型的網絡治理、多元共治的主體，使政府自上而下命令—接受的線性結構被自下而上的多元合作的網絡治理結構所替代，從而建立正常有序的官民對話機制，使對話變成常態等。而且，“話語”的盛行也并不意味著人們喪失了對理想政治生活的追求，它是一種以更加強調個體性和顛覆性的方式去構建自由平等的生存秩序，不再把理想寄托在崇高的道德神境和一元化的權威之中，而是通過在世俗社會中的細微實踐來尋找共識達成目標，為公共行政管理進一步研究提供了新的視角和范式。當代美國的批判的公共意識、自省的學術立場、真誠的理論態度等公共行政精神值得中國公共政策和行政管理借鑒和思考[11]。站在后現代主義立場上，建立一個后現代公共行政的話語范式，用后現代理論來解構和重構傳統公共行政，使理論家和實踐者就用不同的語言和方式談論不同的問題，帶領現代公共行政走出理論困頓，重新指導實踐。

(四)讓公共政策更好地體現社會公意

后現代公共行政的“公共能量場”的提出，為建構中國特色的公共話語空間提供了有益的借鑒。后現代公共行政認為，后現代語境下的公共行政面臨著復雜性和不確定的因素，對此，現代公共行政的線性進步觀將不再有效，必須通過對政府的“元話語”的解構，讓社會的各種積極力量都釋放出來。作為后現代公共行政理論的核心概念，“公共能量場”是現代物理學和現象學的方法相互修正的結果。“場”是作用于情景的力的復合，而“能量”意味著場中有足夠的目標和意圖，在這個能量場中，有著各種能量和力的作用。“公共能量場”是公共政策得以制定和修改的表演社會話語的場所。眾所周知，正處于轉型時期的中國面對的是一個更加多元的社會，在這種多元的社會中，不同的部分幾乎是處于完全不同的時代，它們之間無法形成一個整體的社會[12]。因此，社會轉型期中的利益表達和需求也是多元的。借鑒后現代公共行政中的“公共能量場”的概念，可以有效整合社會中的不同力量，從而形成公共行政的協作網絡，讓公共政策更好地體現社會公意，這無疑也是中國特色的公共話語空間建構的有效途徑。

五、結語

后現代行政話語理論構建了一個全新的公共領域話語場所，其提倡在公共政策對話的過程中，參與對話者要真實與真誠、坦誠與熱誠，這種場域的構建不僅有利于為原有傳統公共領域發展轉型提供新途徑，同時也有利于通過真實的對話以探尋出一條實質民生之路。中國建設特色社會主義在逐步探索具有中國特色的公共行政管理的體制與模式，在這個過程中建立真實與真誠、坦誠與熱誠的公共政策對話機制，能夠極大地激發我國公民的參與熱情，進一步建立和完善我國的民主機制和法治體系。后現代行政話語理論及應用，對我國公共政策實踐、提升公共政策制定的效率與質量、推進我國公共行政的創新發展意義重大。