社區普法教育研究：法治本質與國家治理視角

張冠男，陳 巖

（北京開放大學 城市管理學院， 北京 100081）

堅持黨的領導和中國特色社會主義制度，在此基礎上實現中國特色社會主義法治理論，是社會主義法治道路的重要內容之一。面對新形勢與新目標，推進全面依法治國，需以習近平新時代全面依法治國新理念、新思想、新戰略為根本遵循，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。通過社區基層進行法律的普及教育，在過去30 年一直被視為具體實現社會主義法治的路徑之一。

基于社區的普法教育在自1986 年國家開始推行的普法活動中發揮了重要作用，并依靠社區學院培養了大量的基層法律人才，將國家的意志在很大程度上推向基層民眾，也被譽為法制史上的創舉，然而社區普法教育在功能與效果上亦受到質疑。有批評認為，社區普法教育不過是法學教育的低水平發展，與其他眾多法學院比較缺乏自身特點。[1]社區的法治教育經過幾十年發展，目前出現內容提供與需求不相符、教師配置缺乏流動性、法治教育內容錯位等問題，社區普法教育需要證明其是否有繼續存在的價值。[2]

一、社會主義法治的本質與社區普法教育的關系

1.自然法與實證法下的社會主義法和社會主義法治

法本身是關于人的一種社會現象。以實證法學派的觀點，法是國家主權者所發布的強制性規范；以自然法學派的觀點，法如在河堤中流淌的河水，根據國家風俗產生，并非外力所能隨意改變，同時法律又如河水的沖刷反過來能改變河岸，會對人的生活行為產生能動作用。

無論是從自然法還是實證法的角度，法的實施和法治的實現都不能脫離作為行為主體的人對于法律的理解。作為國家強制性規范的實證法律需要被實施主體所理解才能夠保障其實現，作為自然道德的法律與人有顯見的互動作用，教化作用下真正遵循并理解法律規范的人民，是將法律規范反作用于民族精神和社會普遍行為準則的前提，法律的實施和法治的實現都不能與對民眾的法律教育與法律普及相脫離。

作為一種社會治理的手段，法律有其內在的客觀規律。但除了法律的普遍性，法律作為國家上層建筑的一部分必須符合本國的國家性質。具體到我國社會主義法治的實現，不僅需要法治的一般性規則，還需要將其與我國的國家特性有機結合起來，做到普遍性與特殊性的有機融合才能最大程度地實現社會主義法治?！爸袊厣鐣髁x法治”是適合中國國情的社會主義性質的法治，與其他國家的法治有相同點，但更有不同之處。強調“中國特色”和“社會主義”的特殊性，并非不承認人類法治的歷史實踐已經證明的共性要求，而是摸索實踐這些法治一般性規律如何在社會主義中國具體實現。[3]如果在宣傳社會主義法治時沒有注意到我國法治的特色，沒有注意到我國法治的特殊性規律，是無法實現建設社會主義法治的目標的。

“全心全意為人民服務，是我們黨一切行動的根本出發點和落腳點，是我們黨區別于其他一切政黨的根本標志。黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標準。檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。”[4]重視民眾對法律的理解與反饋是社會主義法治本質的必然反映，人民性本身即中國特色社會主義的本質屬性。社會主義的建設是為了謀求和實現人民的意志和利益，始終堅持人民性，始終堅持從廣大人民群眾的根本利益出發來構建包括法律制度的各項制度，是中國特色社會主義的邏輯起點。我國社會主義法治的實現，不僅要保障人民的物質生存與法治，更要明確人民的國家主體地位。[5]

在厘清社會主義法治與中國具體國情和中國民眾的關系之后，我們就不難認識到社會主義法治的實現必須立足于中國當前的實際，走符合中國人民利益、依靠人民群眾的路徑。作為具有鮮明中國特色社會主義的法治，不可能脫離中國的實際情況實現，不可能脫離生活在這片土地上的人民實現。以與時俱進的觀點服務于中國人民，使人民從真正意義上理解并信任社會主義祖國的法律，是社會主義法治實現的基礎。

2. 社會主義法治的實現需要依靠普及性的法治教育

社會主義法治觀念是社會主義法律上層建筑的重要組成部分，民眾具有社會主義法治觀念是社會主義法律制度得以順利運行的重要基礎。單純抽象的宣講不能使社會主義法治觀念內化于民眾內心并成為民眾的自覺信仰。不論是將法律視為國家強制力的體現，還是將法律視為超乎國家權力的自然理性，作為實在法或是自然法的法律能夠內化為民眾的法治信仰，都不能脫離法治教育。

以歷史法學派的觀點看，制定法不是法律效力的唯一來源。僅僅政府將法律制定出來，并不能使法律具有民眾遵守并內心服膺的天然正當性。在某種意義上，法是與民族精神相互作用而產生的，不是單純依靠信念即可以理性的方式塑造，也無法僅僅依靠政府的力量就獲得全民的遵守。法不能與民眾的生活分割而單獨成為一個只講求自身邏輯融洽的體系，必須要根植于民眾并受到民眾內心的信任才真正地具有法的效力。[6]薩維尼認為，不存在“放之四海皆真理”的自然法或理性法，法的最好來源不是立法而是習慣。只有在人民中活著的法才是唯一合理的法，習慣法的生命力和地位遠遠超過立法，只有習慣法最容易達到法律規范的固定性和明確性，民眾的習慣法是體現民族意識的最好的法律。[7]本質上講，法律雖是國家執行的強制性規范，卻有自己的歷史?！叭藗冊趧撛熳约旱臍v史，他們并不是隨心所欲的創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創造?！盵8]民眾對于法律的遵循需要發自內心，這樣法治才會更加穩定。故一國的法治，沒有民眾內心的服膺并以法律為習慣是不可能實現的。

即使從實證法學派的視角，僅僅將制定法作為法的效力來源，也必須重視民眾對于法律的理解程度和態度。我國走的是政府推進型的社會法治道路，法治的目標主要是在政府目標的指導下設計形成的。讓對政府設計的法治目標存在一定認識陌生性的民眾，尤其是基層民眾理解國家推進的法治目標，不可能是一個自發的過程，需要借助和利用政府所掌握的本土政治資源來推動基層民眾的理解。推動民眾法律理解的主要方式之一，即為法律知識的宣教和法治宣傳。

由此可見，社會主義法治的實現，是不可能單獨依靠立法、司法機構或者政府的外在推動即可完全實現的，社會主義法治要想成為社會主義中國公民內心的法治信仰，需要成為生活習慣一般的存在于其日常生活，獲得民眾的普遍遵守并且在了解的基礎上予以尊重。脫離社會實際和民眾生活的抽象自然法學規則，只能存在經院的教科書中，沒有完全符合生活細節的絕對自然理性。[9]法治不單是建立一套組織制度，也不僅是制定出一套包括憲法在內的一部或幾部法律，最為關鍵的是一個國家文化中體現的法治精神。國家的立法、司法和法律知識體系，都要通過法律宣教的方式，內化于民眾并使之成為習慣和行動準則。從現代教育學看，教育是教育者根據一定的社會或階級的要求，有目的、有計劃、有組織地對受教育者身心施加影響，把他們培養成為一定的社會或階級所需要的人的活動。社會主義法治需要我國的教育工作者，采用合適的方式將法治內容內化于民眾。依托于民眾生活的社區普法教育，承擔了對人民法治啟蒙的任務。

二、我國社會發展的歷史進程與社區普法教育的關系

1. 城市化的發展與社區的壯大

改革開放之前，我國社會管理方式是權力較為集中的一元化管理模式，市民社會沒有充分發育。城市生活可以說是一種單位社會，社區依附于單位，不在城市生活中占據主流地位；鄉村的治理在很大程度上依靠社會風俗，社區的概念淡薄。改革開放以后，城市治理逐漸地不再由政府完全管理，社會力量也逐步進入治理領域，街道和社區開始在城市管理中占有一席之地。社區學院也是在此時隨著廣播電視大學的恢復逐步進入了社區，成為民眾提高學歷的一種選擇。

與商品經濟的蓬勃發展和市民社會發育同時的，還有我國的城市化進程引起的大量農村地區人口向城市遷移。他們離開了傳統的鄉土和熟人社會，開始在城市社區中生活。傳統的農村生活，較之于城市的秩序化，更加傳統自由和散漫無序，或者說有著與城市生活不同的治理秩序，對于現代化法律治理秩序和法律觀念理解不夠。很多農民進入城市后，還保有原來的鄉土觀念，缺乏城市生活中的規則意識和法治意識，導致他們難以融入城市生活，進而有可能形成社會不穩定因素。同時，留在鄉間生活的農民也不再是簡單的田園牧歌，一樣面對更復雜的權利義務關系變化。傳統的送法下鄉式的矛盾并沒有隨著城市化的發展而消失，而是演變成了新時代法治教育的新型問題。

另外，隨著商品經濟發展城鄉居民擁有更多財產，造成了法律生活關系的復雜化。由于計劃經濟體制下缺乏經濟交換，原來生活中很少涉及私人雇傭，也幾乎沒有私人公司等經濟主體，每個公民擁有的財產都不多，也就較少涉及婚姻財產分割、遺產分配等問題。隨著財富的迅速增長和生活的復雜化，涉及的法律問題越來越多，而且有相當一部分和民眾的傳統習俗不一致，導致民眾對法律的不理解、誤會甚至反感?？梢哉f，隨著市民生活的發展和人民群眾文化生活需求的逐步增加，社區文化和社區教育的重要性也在逐步提升。習近平總書記曾指出，“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要”“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”“社區在全面推進依法治國中具有不可或缺的地位和作用”。[10]

2006 年至2016 年，中國的城鎮化率的增長超過10%，城鎮常住人口由60 633 萬增至79 298萬，1 000 多萬農民轉為新市民。[11]影視作品在一定程度上反映了國家經濟文化的變遷。以我國普法運動30 年間的知名影視作品為例，可以看出我國的經濟復雜化進程和法律宣教重點的變遷。《秋菊打官司》（1992）、《被告山杠爺》（1994）都是非常典型的反映偏僻地區民眾觀念與法律制度之間矛盾的影片，更多地反映出遵循傳統風俗的百姓對法律制度的陌生?！队H愛的》（2014）反映的是孩子丟失并被拐于鄉間所發生的愛恨糾葛。到《我不是潘金蓮》（2016）主要矛盾點就集中于分房子這樣典型的城市化進程中出現的房子與婚姻的問題。20 年間，生活的矛盾擴大到更多、更復雜的領域。與之相適應，普及法治觀念的工作，也隨著經濟發展轉移到相對復雜的更廣闊的社會生活中來，社會矛盾變得多種多樣，“被告山杠爺”時代熟人社會的“公序良俗”不再適應國家復雜的經濟生活。作為國民教育重要組成部分的社區教育，必須適應國家的發展并在新形勢下承接法治教育的重擔。

農村地區目前村民所實行的管理模式為村民自治，在村莊的組織形式下，社區教育也在向城市社區教育靠近。[12]雖然現代意義上的社區教育是在城市中最先開展起來的，但“城鄉一體化”進程中農村地區的社區教育也在逐步推進。[13]

2. 國家治理結構的下沉與社區教育的重要性凸顯

“社區”的詞源為拉丁語“Communis”，英文的“Community”也來源于此。德國學者Tonnies F·J 認為，社區是具有共同價值且關系緊密的人員組成的社會團體和社會關系的總稱；我國學者吳文藻認為社區包括居民、可居住的地區和居民長期形成的生活方式或文化；鄭杭生認為，社區是某些關系和共同文化維持的居民共同活動的領域；孫光德和董克認為，社區可以定義為居民之間的人文關系?；诿绹磐摹皩W校即社會”的哲學思想，社區派生出了基于居民共同體和共同體互動的社區教育，即密切生活在一起的人群之間形成了一套相互認同的文化，無數社區組合、疊加起來的文化。

社區教育的目的是提高社區成員的素質和生活質量，進而促進社區發展。社區教育，即黨和政府支持和管理，整合學校、圖書館、民營教育機構等教育資源，促進實現教育的全民化和終身化，促進特定地區經濟、社會和教育協調發展。社區教育是“以社區為地理范圍，開展一系列教育活動來促進社區居民素質的提高和社區發展”。基于提高社區內成員素質而存在的社區學院和多種教育機構，在越來越多的公民進入社區生活的過程中，由于其基于基層的親易性和具體化教學便利，有推廣國家法治觀念的天然優勢。同時基層教學單位具有師生互動性強的特點，具有在教學的同時協助民眾解決相關法律問題的作用（如社區法律診所這種方式，既可以便利于社區學院學生實踐，也有助于民眾法律問題的解決）。在互動過程中，使民眾的法治觀念得到提升。

城市社區，近年來已經從主要的生活空間角色逐漸過渡到政治空間角色。在原來以工作單位為控制單元的舊治理模式越來越無效的情況下，社區在某種程度上成為國家力量在基層民眾中的終端。[14]市場經濟的回歸使原來工作單位所承載的社會功能逐漸萎縮，依靠工作單位進行的法律普及宣傳教育也就逐漸喪失舊有的意義。政府希望推行法律規則讓基層遵守，也自然會選擇將社區作為社會整合的基本單元進行開發。以社區為社會的毛細血管，國家就此將法律基本知識自然而然地輸送給民眾。依托社區的普法教育越來越多地實現了社區即學校和社會的哲學本意，社區普法教育成為國家基層治理的一種必然選擇。

三、社區普法教育進一步發展的策略

黨的十六大報告明確指出：社區教育不能僅僅服務于學生與老年人，而是應該輻射于社區范圍內的全部人群。歷史上，廣播電視大學教育作為補償性學歷教育興起過一段時間。這一時期，依托于社區學院的法律學歷補償性教育成長迅速，在很多城市的社區學院中，法學都是其招生較好的學歷教育專業。與法學的學歷教育同時期，國家啟動了社區教育實驗，教育部在《面向21 世紀教育振興行動計劃》中提出了開展社區教育實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質。“十一五”期間的教育規劃綱要指出要“廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設，基本形成全民學習、終身學習的學習型社會”。[15]通過多年發展，社區內法學教育根據辦學主體的不同存在多種教學方式，且都取得了相當的成效。有過歷史成績的社區普法教育在法學高等教育和法律職業教育方面均已獲得長足進步的今天，確實遇到了挑戰，如果希望繼續發展，應該在以下方面有所加強：

1. 找準定位，在全面推進社會主義法治國家的高度上認識社區法治教育

社區法治教育要想擺脫困境，首先需要明確社區法治教育的定位，在更高站位上理解社區法治教育。社區法治教育并不僅僅是在單純地傳授知識，它之所以重要，是由于其在鞏固國家法律知識方面的重要作用。社區法律教育工作在形式上教授了具體的法律知識，更深層的價值還在于滲透具體知識背后的國家希望和全民達成共識的法律價值。社區法治教育工作者應該意識到基層法律教育工作對國家法治現代化進程的作用，以高度的政治責任感落實社區教育的相關工作。

社區法治教育不是精英化法學教育的簡化版，而是具有獨特不可替代功能的全民教育性質的法律普及活動。例如，陜北時期的法治教育在法學的學術水平上是無法與清末以降的法學大家相比的，但是在群眾性推廣方面無疑是更成功的。

2. 與時俱進、統籌協調、因地制宜地運用各種方式推進社區法治教育

（1）統籌社區法治教育主體和規劃教育計劃。自1986 年我國普法工作有計劃地開展以來，就一直將社區教育作為法律基層普及工作的平臺之一。但因為沒有統一主管部門，教育主體多樣以致令出多門，教育資源浪費或者沖突的情況時有發生。若能統籌社區法治教育的實施主體，或是對社區法治教育有整體的規劃，將可以節約教育資源，提升教學效果。同時，社區學院或相關街道、社區辦事處等負責法治教育的人員應該相對固定，保持課程內容的質量和穩定性。

（2）教學方式要因地制宜與地區相結合。法律的宣教工作要因時制宜、因地制宜，明確社區法治宣傳不同于精英式法學院的研究工作，能夠針對所在地區民眾的法治基礎做出及時的調整，以達到最好的宣教效果。根據社區所在地處于國家法律發達地區或欠發達地區，制定符合所在地的方案。

（3）與時俱進地調整課程內容。社區普法教育是為了廣大群眾理解法律的內容，陳舊的法律內容可能造成對國家精神的誤讀，在保障師資隊伍的基礎上，課程教育計劃和課程傳播手段都應該根據時代的發展而不斷更新。普法教育的手段也應該和教育信息化、智慧型學習城市設計等潮流相結合，以最新、最有效率的方式推進社區普法教育。

法學本身有嚴謹自洽的內在邏輯，對于系統學習過法學的人而言，是沒有值得質疑并且邏輯自洽的，但法律在實際生活中，有時會受到民眾的質疑。例如婚姻財產法上的婚前財產始終屬于婚前所有人和過錯方在離婚時的財產分割并非“凈身出戶”；諸如死刑的慎刑態度，有時候會讓一些相信“以眼還眼、以牙還牙”同態復仇的受害者感覺法律保護力度不夠。這些與傳統民俗有區別的法律規定在引起一部分人不理解的同時，有時會引起他們對整個法律體系的不信任。目前，從人群分布上，村民社會到居民社會正在演進；從社會進程上，熟人社會在向陌生人社會演進，國家的治理結構在逐漸下沉到社區。傳統的粗獷的道德習俗規范不再適應社會現代化的需要，而人群中的法治信念和法律信仰還在建立過程中。從法治本質的視角，或者以時代進程中社區在公共政治空間中越發重要的視角，社區普法教育在我國的社會主義法治現代化進程中都具有不可替代的作用。

四、結語

法律的高等教育、職業教育在經過國家積極推動幾十年后，依托于社區的法律普及工作在教育的理論性與職業性方面并不存在優勢。但只要清醒地認識到我國是一個社會主義國家，就會明白人民的認可對法治建設成敗至關重要。只有被人民廣泛理解并真心服膺的法律才是人民法治的基礎，因此社區普法教育也是不可或缺的。同時，在快速城市化和國家治理結構日益下沉的今天，社區作為一個基本的政治單元在基層治理中的作用不容小覷。經過對社區普法教育重要性的再認識，與時俱進、統籌協調、因地制宜地調整其具體實施措施，社區普法教育將在國家法治化進程和國家治理中發揮更重要的作用。