以法治的力量開創(chuàng)長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展新局面

譚沈

（中共云陽縣委黨校，重慶 404500）

長江，中華民族的生命之河，從古至今，龐大的水系孕育了無數(shù)生靈，滋養(yǎng)、豐富了華夏文明。認真踐行習總書記關于生態(tài)文明建設系列重要論述，尤其是貫徹落實總書記寄予長江經(jīng)濟帶的殷殷期盼，是長江流域各級黨委政府必須擔當?shù)恼呜熑危彩芹`行“兩個維護”的具體體現(xiàn)。《長江保護法》于2021年3月1日正式施行，將長江流域的“一江清水，兩岸青山”留與子孫，以法治的手段來管理、保護和利用長江，是我們這一代人的責任，也是長江經(jīng)濟帶永續(xù)發(fā)展的重要制度保證。

一、長江保護法的立法背景

黨的十八大以來，黨和國家高度重視生態(tài)文明建設，環(huán)境保護事業(yè)取得長足發(fā)展，尤其是長江流域的生態(tài)環(huán)境保護問題，一直是總書記念茲在茲的大事。在我國進入新發(fā)展階段，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍之際,全國人大常委會審議通過長江保護法，依法維護長江流域乃至國家生態(tài)安全，推進長江流域綠色、高質(zhì)量發(fā)展，事關國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，事關中華民族和子孫后代的長遠利益，意義重大，影響深遠。

從現(xiàn)實考量上看，長江經(jīng)過多年治理，主流生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，水更清山更綠，生物多樣化在逐漸恢復。長江保護法未出臺前，長江流域支（干）流上各類環(huán)保破壞現(xiàn)象仍時有發(fā)生，例如：小水電星羅棋布，砂石廠遍布支流河道，毒、電魚、過度捕撈問題依然可見，化工企業(yè)的生化染污、消落帶成嚴重安全隱患，城鄉(xiāng)居民生活污水直排嚴重，泥石流、滑坡等自然災害風險高等，這些現(xiàn)象給整個長江流域的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生嚴重不良影響和水安全隱患。

從研究意義上講，長江所具有的獨立性、整體性、空間性三個流域性特征，決定了長江保護法必須是一部應對和解決重點問題、協(xié)調(diào)區(qū)域沖突、填補既有立法空白的專門立法。從通俗的理解來講，制定長江保護法的主要原因有兩個：一是現(xiàn)行法律法規(guī)針對長江流域保護的一般性問題已經(jīng)不適用；另一個是現(xiàn)行法律法規(guī)對長江流域保護的特殊性問題不管用。

在長江保護法之前，可以適用于長江流域保護的法律法規(guī)也不少，例如：有《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》等；在行政法規(guī)層面有《長江河道采砂管理條例》《太湖流域管理條例》等，在部門規(guī)章層面有《長江流域大型開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督檢查辦法》《長江流域省際水事件糾紛預防和處理實施辦法》等，初步建立了水資源開發(fā)利用與保護制度，但這些立法的體系性、整體性、協(xié)同性不強。通過對這些法律法規(guī)梳理發(fā)現(xiàn)，各種法律法規(guī)大多授權中央和省級地方政府，且這些法律法規(guī)在實施過程中，既有法律打架，也有依法打架的現(xiàn)象，法律不好用是普遍現(xiàn)象。

此外，長江流域是個獨特而完的復巨型系統(tǒng):地域上橫跨中國東中西三部，范圍最廣；人口眾多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大、城市體系完整，各種利益復雜交織高度密集;有獨特的生態(tài)系統(tǒng)，功能最為復雜;資源最為豐富，對國民經(jīng)済和社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略支撐地位和作用不可替代；各區(qū)域間經(jīng)済社會發(fā)展水平差異最大，不同程度的文明形態(tài)并存;長江流域特殊性問題最為突出，許多問題在其他流域不可能產(chǎn)生。這些特征決定了一般性的涉水法律或者涉及長江流域局部、單項的法律法規(guī)無法妥善處理長江流域保護的特殊性問題。

通過制定流域性專門法律，對長江經(jīng)濟帶建設“保護優(yōu)先，綠色發(fā)展”的目標和措施加以引領和固化，保證給自然生以必要的人文關懷和時間空間，統(tǒng)等考慮長江流域可持續(xù)發(fā)展，妥善處理上下游、左右岸以及不同地區(qū)、行業(yè)、部門的各種利益關系，對于加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，意義重大。

二、深刻認識法治建設在推動長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展中的重大意義

制定長江保護法是黨中央確定的重大立法任務,在歷經(jīng)一年時間的起草和一年時間的審議修改后,于2020年12月26日在十三屆全國人大常委會第二十四次會議上獲得全票通過,為保護中華民族母親河提供了有力的法治保障。

第一,長江保護法是貫徹落實習總書記關于長江保護的重要指示要求和黨中央重大決策部署的重要舉措。習總書記高度重視長江保護和長江經(jīng)濟帶發(fā)展，2016年1月、2018年4月、2020年11月，習總書記分別在重慶、武漢、南京主持召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話,對長江保護作出重要部署。習總書記專門指出,長江保護法治進程滯后,要抓緊制定一部長江保護法,讓保護長江生態(tài)環(huán)境有法可依。2016年黨中央、國務院印發(fā)的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》,還有一些黨中央文件,都明確提出要制定長江保護法。制定好長江保護法,就是以法律的形式將習總書記關于長江保護的重要指示要求和黨中央有關重大決策部署制度化、法定化,將其轉(zhuǎn)化為國家意志和全社會的行為準則。實施好長江保護法,就是踐行習總書記生態(tài)文明思想,進一步推動生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,共抓大保護、不搞大開發(fā),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、系統(tǒng)治理等新理念新要求和黨中央決策部署的貫徹落實。[1]

第二,長江保護法為長江母親河永葆生機活力、中華民族永續(xù)發(fā)展提供了法治保障。長江全長6300多千米,流域面積180萬平方千米,長江流域占有全國1/3的水資源、3/5的水能資源,還具有獨特的自然生態(tài)系統(tǒng)、豐富的野生動植物資源和礦產(chǎn)資源,是我國重要的戰(zhàn)略水源地、生態(tài)寶庫和黃金水道,千百年來哺育了中華民族、滋養(yǎng)了中華文明。一段時間以來,長江水質(zhì)受到了嚴重污染,水體遭到了破壞,正如習總書記指出的,長江病了,而且病得還不輕。[2]近幾年,生態(tài)環(huán)境部、中央廣電總臺每年都制作長江生態(tài)環(huán)境警示片,反映了很多問題,讓人觸目驚心、心情沉重。再不果斷采取行動,沿著老路走下去,必然是“山窮水盡”,影響中華民族的可持續(xù)發(fā)展。實施好長江保護法,保護好長江母親河,確保一江清水綿延后世、惠澤人民,是我們這代人對子孫后代、對民族未來必須肩負起的歷史責任。

第三,長江保護法對長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展具有重要的引領和促進作用。長江經(jīng)濟帶覆蓋11 個省、直轄市,橫跨東、中、西三大板塊,人口規(guī)模和經(jīng)濟總量占據(jù)全國“半壁江山”,生態(tài)地位突出,發(fā)展?jié)摿薮蟆Ａ暱倳泴﹂L江經(jīng)濟帶寄予厚望,提出使長江經(jīng)濟帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動脈、引領經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主力軍。[3]實施好長江保護法,就是要走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路,把長江經(jīng)濟帶建成生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機制更科學的黃金經(jīng)濟帶和綠色發(fā)展示范帶,更好發(fā)揮長江經(jīng)濟帶在踐行新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。

第四,長江保護法在我國現(xiàn)行法律體系中具有獨特的地位。在流域管理立法方面,現(xiàn)行水法確立了流域管理基本制度,國務院和有關地方依據(jù)水法規(guī)定在流域立法方面制定了一些行政法規(guī)和地方性法規(guī),但針對特定流域的全國性法律,長江保護法是第一部,是在深入研究與長江有關的法律法規(guī)和政策文件、研究把握流域立法的特點和長江流域特色的基礎上,超越現(xiàn)有的行政區(qū)域管理范圍作出的系統(tǒng)性、針對性的制度規(guī)范。長江保護工作涉及面廣、情況復雜、任務艱巨,長江保護法需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上中下游之間、中央與地方之間、不同行業(yè)之間、不同法律之間的關系,不僅國內(nèi)沒有先例,與國外相關流域立法也有所不同,立法難度較大,立法成果也來之不易。

三、以法治的力量努力開創(chuàng)長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展新局面

推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，制定出臺長江保護法,以法治江是保障長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循，標志著長江經(jīng)濟帶大發(fā)展、大保護進入全面依法的新階段。

（一）要深入學習領會習總書記關于推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的系列重要講話精神。推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，是以習總書記同志為核心的黨中央作出的重大決策，是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。習總書記高度重視推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，發(fā)表了系列重要講話，為我們提供了思想遵循和行動指南。全流域要提高政治站位，在學懂弄通做實上下更大功夫，努力在學習中增強抓好生態(tài)保護的政治自覺、把牢“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略導向、凝聚“綠水青山就是金山銀山”的共識共為，不斷強化抓好生態(tài)環(huán)境保護和推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的政治擔當。

（二）要努力在推動長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展上實現(xiàn)更大作為。重慶是長江上游生態(tài)屏障的最后一道關口，對長江中下游地區(qū)生態(tài)安全承擔著不可替代的作用。要堅持水下岸上一起管，綜合施策打好生態(tài)環(huán)境保護“組合拳”，治好水、植好綠、禁好漁、防好災、護好文，筑牢長江上游重要生態(tài)屏障。要持續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，進一步鞏固藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)成果，加強生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治，提升生態(tài)環(huán)境治理能力，讓天更藍、地更綠、水更清、空氣更清新。要著力推進綠色低碳發(fā)展，做好“兩山”轉(zhuǎn)化大文章，加快推動制造業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，積極倡導綠色生活方式，打造好高質(zhì)量發(fā)展的綠色引擎。要堅決抓好突出問題整改，深刻汲取教訓，扎實抓好問題整改“回頭看”，舉一反三全面開展排查整治，始終保持不大意、不遲疑、不懈怠，做到守土有責、守土負責、守土盡責。

（三）要強化法治思維，運用法治力量，守護好長江母親河。《中華人民共和國長江保護法》意義重大、影響深遠，全流域上下要切實增強實施長江保護法的思想自覺，狠抓落地落實，為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供有力法治保障。要把各單位責任落實到位，把各項措施落實到位，全力保障長江保護法在全流域內(nèi)有力有效實施。要持續(xù)深化環(huán)保執(zhí)法，強化聯(lián)合執(zhí)法，對違法行為零容忍，維護法律的尊嚴與權威。要切實加強司法保障，將“嚴”的基調(diào)貫徹到長江保護法適用的全過程各方面，依法嚴懲破壞長江生態(tài)犯罪活動，讓破壞長江生態(tài)環(huán)境者付出沉重代價。要加大宣傳教育力度，讓干部群眾準確把握長江保護法的主要內(nèi)容和核心要義，營造全社會共同參與“長江大保護”的濃厚氛圍，構筑起捍衛(wèi)法律權威的“銅墻鐵壁”。

（四）推進聯(lián)合執(zhí)法工作，深化區(qū)域合作機制一是做好環(huán)境司法與行政執(zhí)法的銜接。在國家長江經(jīng)濟帶協(xié)調(diào)機制的統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，加強最高法院、流域各級法院與長江經(jīng)濟帶管理部門、執(zhí)法單位的溝通，推進行政司法銜接、案件移送和環(huán)境執(zhí)法異地督察等工作，強化長江經(jīng)濟帶與區(qū)域在行政執(zhí)法工作中的協(xié)作聯(lián)動，建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制。二是推動聯(lián)合執(zhí)法工作常態(tài)化、制度化。參考借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，確立長江經(jīng)濟帶省、市、區(qū)（縣）領導人聯(lián)席會議制度。簽署法治合作協(xié)議，建立聯(lián)絡機制，實現(xiàn)區(qū)域法治信息共享、制度共建、標準共用，形成跨區(qū)域、跨部分、跨領域的執(zhí)法梯隊。三是培訓一支專業(yè)化環(huán)境執(zhí)法隊伍。集中開設培訓課程，采取課堂教學和現(xiàn)場觀摩相結(jié)合的方式，宣講長江經(jīng)濟帶專項執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序，夯實執(zhí)法人員理論基礎；通過模擬執(zhí)法開展實戰(zhàn)演練，提升執(zhí)法人員現(xiàn)場執(zhí)法能力。[4]

（五）完善審判體制機制，健全審判規(guī)則體系。一是推動司法專門機構建設，完善歸口審理機制。推進管轄制度、跨區(qū)劃法院建設，設立跨行政區(qū)劃、專司環(huán)境資源的審判庭、合議庭、巡回法庭，以及司法保護基地，對相關民事、行政（刑事、執(zhí)行）案件作“多合一”歸口審理。探索建立環(huán)境資源案件集中管轄和非集中管轄機制，促進集中管轄法院與非集中管轄法院審判工作有效銜接。二是加強跨省域司法審判協(xié)作工作。在最高法院指導推動下，簽訂長江經(jīng)濟帶司法合作框架協(xié)議，構建長江經(jīng)濟帶環(huán)境資源跨區(qū)域?qū)徟袇f(xié)作機制，聯(lián)合各地檢察院、公安局、生態(tài)環(huán)境局等，共同打造生態(tài)環(huán)境司法保護一體化平臺。三是鍛造一支忠誠干凈的審判隊伍。定期舉辦培訓班，與高等院校、科研單位交流合作，加強環(huán)境資源審判業(yè)務和技術培訓，提升審判隊伍素質(zhì)。同時，狠抓司法廉潔教育，深化司法體制綜合配套改革，營造風清氣正的司法執(zhí)法環(huán)境。