行政合同的分層處理

丁友軍

（金川縣法律援助中心，四川 金川 624100）

一、行政合同的性質和特點

合同是一種協議，是經過合同當事人充分合意達成一致的協議［1］。但是，不是所有的協議都是合同。合同與協議的差別在于合同受法律調整，協議并不一定受法律調整。在現行法律體系下，根據合同性質不同，合同分為民事合同［2］、行政合同、勞動合同［3］。

行政合同指行政主體之間、行政主體和行政相對人之間為了實現一定的行政管理目的而依法簽訂的協議［4］。從形式上看，行政合同的特點是，行政合同一方主體是行政主體，另一方可能是行政主體，也可能是相對人；簽訂行政合同是為了實現一定的行政管理目的；客觀上經協商一致；行政合同受行政法和其他法律的調整。行政管理是公共事務的管理，是運用國家權力對人力、物力、資源的組織、計劃、指揮、協調與控制。其本質是一種國家權力行為，客觀表現為對人力、物力、資源的組織、計劃、指揮、協調與控制。離開了國家權力和行政權力的運用就不是行政管理行為。

從內容看，行政合同有如下特點：

（一）合同程序的法定性。行政合同的內容與其他合同內容一樣都要符合法律法規的規定。但是，其他合同內容法律不禁止即可為，而行政合同法律卻是無規定不可為。關鍵一點是，行政合同的簽訂要符合法律程序。如果違反法律程序簽訂的行政合同可能因為程序違法而無效；其他合同不存在簽訂合同程序瑕疵而影響合同效力的問題。某一市場主體客觀上實施的行為可能符合政府利益，也實現了政府想要的行政目的，政府也認可。但是，由于沒有行政合同，政府因之給予物質資助，可能涉及濫用職權、以權謀私的嫌疑。相反，如果雙方事先簽訂了行政合同，一切順理成章。這證明，行政合同不存在事實合同問題，行政合同有嚴格的程序要求和形式要件。

（二）行政合同不具有盈利性。行政合同為實現一定的行政管理目的而簽訂，行政管理目的可能包括一定的物質利益。但是，追求一定的物質利益不是簽訂行政合同的目的，政府不是市場經營主體，不是以營利為目的而存在。政府為公共利益、公共服務、實現公共事務管理目標而存在。所以，行政合同的主要目的是非物質利益。在行政合同中，行政合同相對人可能為了實現自己的盈利目的。但是，行政主體行為不以盈利結果為衡量指標，行政合同存在大量資金支出，卻沒有任何物質回報的情況。行政合同盡管是雙務行為，合同目的卻存在不一致性，雙方意思表示一致并不等于雙方追求的目的統一。行政主體簽訂行政合同是為了實現一定的行政管理目的，行政合同相對方簽訂行政合同卻是為了營利。

（三）行政合同的單方優益性。在行政合同的履行、變更或解除中，行政主體享有行政優益權。行政合同中當事人并不具有完全平等的法律地位，行政主體可以根據行政管理的需要，對行政合同的履行享有一定的指揮權和監督權。行政主體有權根據法律規定單方變更或解除合同，而作為相對方不享有此種權利。

（四）適用法律的特殊性。行政合同的內容除少部分受民商法調整外，總體上是受行政法調整的，發生的糾紛屬于行政糾紛。然而，行政合同糾紛如何處理還沒有專門的處理機制。一旦發生行政合同糾紛，除了協商還是協商。假定將行政合同糾紛作為民事案件向人民法院提起民事訴訟，人民法院不會受理。因為，他不符合民事訴訟法規定的“法院管轄”規定。假定將行政合同糾紛提起行政復議、行政訴訟，人民法院也不會受理。所以，行政合同是雙務行為，不是單方行為。行政訴訟、行政復議的標的是具體行政行為。依據最高人民法院的司法解釋，具體行政行為是單方行為，即便是規范性文件行為也是單方行為。假定將行政合同糾紛向上一級行政監督機關投訴、信訪，上一級行政監督機關也只能從行政監督層面對合同行為的合法和合理性進行監督，監督者并不會也無權對行政合同的具體條款進行變更或解除。因為，行政監督機關對合同條款的確認、變更、解除沒有法律依據，原因是，行政監督機關有權糾正下級行政機關的不適當決定，但是不能將自己的意志強加于行政合同的對方當事人。當然，行政合同的對方當事人也是行政主體的例外，可這只是行政合同的部分情形。現實問題是，行政合同履行、變更、解除的損失賠償問題如何解決，目前法律依據不充分。假定提出行政賠償主張，也不符合法律規定。行政賠償以行政違法行為為前提，沒有行政違法行為，不符合行政賠償要件，且行政違法行為也是單方行為、行政合同是合法行為，合法行為造成的損害只涉及補償問題。行政補償也是有條件和程序要求的，行政補償行為不符合法定條件，也是違法的，間接的行政違法行為也不能提出行政賠償請求。

（五）行政主體特定性。行政主體是指依法享有行政職權，能夠以自己的名義作出行政行為，并獨立承擔法律責任的組織。包括兩個部分，一是行政機關，二是法律法規授權的組織。行政合同是行政主體為了實現行政管理目標而簽訂的。因此，當事人中必有一方是行政主體［5］。沒有行政主體的參加，不能稱為行政合同。但是并非行政機關簽訂的一切合同都是行政合同，只有當行政機關以行政管理為目的并以行政主體的身份簽訂的合同，才是行政合同。當行政機關為了實現一定的民事目的，而與其他平等主體簽訂的合同為民事合同或勞動合同。

（六）法律關系具有多重性。合同是當事人明確特定權利義務關系的協議。無論是民事合同還是勞動合同，合同法律關系是單一的，合同法律關系主體是單一的，合同法律關系客體是單一的，合同法律關系內容、性質、對象也是單一的。發生糾紛后，一個合同糾紛構成一個案件，合同糾紛裁判機構可以裁決。然而，行政合同卻大不相同。一份行政合同不是單一主體。行政合同簽訂主體中的行政主體看似單一主體，實際不是，往往可能還包括其他行政機關應當履行的義務，即涉及其他行政主體。法律關系不是單一的。法律關系指由法律調整的社會關系，由于行政合同關系主體不是單一的，而是涉及多個行政主體，也就是涉及多重法律關系。同理，行政合同關系客體不是單一，內容不是單一，對象不是單一的。行政合同包括多重法律關系。因此，行政合同糾紛可能在多重法律關系中的任何一層法律關系上發生。在某一層上發生糾紛而其他法律關系層面上可能不存在糾紛。但是，發生某一層面的糾紛時，可能引起其他層面的法律關系的終止。這是行政合同的特點，也是行政合同處理相對復雜的原因，根源在于法律關系的多重性。例如某縣人民政府為了開發某宗地塊，招商引資，與某集團公司簽訂了行政合同。這份合同里面存在這幾層法律關系。一是拆遷補償法律關系，二是土地整理法律關系，三是基礎設施投資建設法律關系，四是土地使用權法律關系，五是產權移交法律關系等等。在行政合同里面，縣級人民政府有權決定拆遷、土地整理、基礎設立建設、土地使用權關系、產權等方面的合同內容。然而，在合同履行中，很多行政主體方的合同義務需要有關職能部門履行。在民事法律關系領域，未經同意，任何人無權簽訂涉及第三人義務的合同。行政法律關系上，縣級人民政府與職能部門的行政權力與義務是不同的。但是上一級行政機關對下一級行政機關有組織、指揮、監督權。因此，人民政府簽訂該行政合同的合法性不容置疑的，然而，行政合同義務履行主體卻包含其他行政機關。因此，行政合同關系必然是多重法律關系構成的。

二、常見的行政合同類型

（一）資源開發行政合同

資源開發行政合同指行政主體為了實現一定的行政管理目的，依法與投資商就特定資源開發而簽訂的合同。資源開發涉及多個管理部門，涉及多重法律關系。如果開發商分別與有關部門談判、協商、簽訂合同，就會出現效率低下、一個項目若干批文、若干公章現象。為了提高效率，開發商通常選擇直接與政府談判，與政府簽訂行政合同。政府為了有力地開發資源，也往往通過行政合同建立資源開發關系。行政合同簽訂后，雙方都不明了行政合同的基本原理，通常把行政合同直接作為履行的依據，結果出現履行擁堵現象。合同履行中的各環節都需要政府協調才能實現，出現履行疲勞癥，開發商抱怨政府辦事效率太低，政府指責開發商開發進度不如意等等。資源開發行政合同種類比較多，如土地開發、礦產資源開發、旅游資源開發、能源資源開發等。在行政合同條款里，一部分條款為財產性條款，一部分是行政性條款，這是行政合同條款的特點，也決定了履行行政合同的復雜性。實際上，這些合同條款一部分可以分解為民事合同，一部分可以分解為行政合同。比如，單一的土地使用權出讓合同是民事合同，開發商支付土地出讓金后，取得用益物權，取得許可證后，受行政許可法和民事法律的調整。而劃撥土地使用合同卻是行政合同，他是為了一定的公益目的而劃撥土地。對于劃撥用地合同，政府有法定的監督、指揮、單方變更、解除權和違法用地的處罰權。對有償使用土地合同的監督管理不是基于合同主體，二是依據法律的專門規定，從另一層面對使用者進行監督，與行政合同監督權有本質區別。

（二）國有資產經營管理行政合同

國有資產經營管理是多渠道和多種多樣的。有國有企業經營管理資產，有國有資產經營公司經營管理資產，有行政主管部門管理資產等。那么，對國有資產經營管理合同也是多種多樣的。國有企業、國有資產經營公司管理資產的占有、使用、收益、處置而形成的合同是企業行為，有關合同都是民事合同，依據《合同法》有關規定處理。這里不贅述。這里分析討論以國有資產為對象的行政合同。有時，政府為了達到一定的行政目的，需要對國有資產的占有、使用、收益、處分進行行政管理，需要簽訂行政合同。如，農業農村部《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》“新增農（林）業補貼要向農民合作社傾斜，允許財政項目資金直接投向符合條件的農民合作社，允許財政補助形成的資產轉交農民合作社持有和管護，抓緊建立規范透明的管理制度”。有些農業補貼資金并不直接補貼給農戶，而是通過專業合作社兌現補貼，或者可以委托專業合作社實施一定的組織行為。那么，有關部門為了發揮農業補貼資金的帶動、引導、扶持效應，就要與專業合作社簽訂農業補貼資金組織、實施合同。再比如，資源開發權的行政配置、資源開發補貼、同類國有資產管理、公益資產管理等需要借助于社會資本或非政府人力資本來實現一定的管理效應，達到一定的管理目的，因而形成資產管理類行政合同。

（三）征收、征用補償行政合同

為了一定的公共利益目的，依照法定權限和程序，國家可以征收不動產和征用動產。征收不動產和征用動產通常由縣級人民政府組織實施。為此，對不動產征收和動產征用補償合同是行政合同。這類合同目前廣泛運用于基礎建設領域或其他公共利益領域。征收、征用行為是單方行為，是為了實現一定的行政目的。但是，補償條款需要協商一致，是雙務行為，協商不能達到一致意見的，可以通過行政裁決或行政強制程序處理，對于裁決糾紛可以按照行政復議或行政訴訟程序救濟。但是，拆遷行為本身并不能直接提起行政復議或行政訴訟。一旦補償協議達成后，形成的債權債務關系就是單一的財產權益關系，屬于民事合同性質，與前階段實施的征收、征用行為有本質差別。以至于，最高人民法院的司法解釋也是基于這一原理作出的。

（四）科研行政合同

平等民事主體之間的技術開發、轉讓、咨詢、服務合同是當事人之間為實現一定的財產權益目的而簽訂的合同。科研行政合同簽訂和履行的目的是實現一定的行政管理目的，是行政機關與科研機構之間就技術開發、轉讓、咨詢、服務簽訂的合同。其宗旨是為了實現一定的行政目的，由行政機關提供資金、條件，科研機構提供科研成果。科研行政合同和技術合同在客觀方面有很多相似之處，但是，行政機關不是經營主體，不追求盈利目的，而是為公共利益服務出錢購買技術服務或技術成果。那么，這類合同與意思自治條件下形成的合意協議有重大差別。

三、行政合同糾紛的預防和處理

在法治建設不斷完善過程中，行政合同措施又被大量采用，行政合同常常直接作為履行義務的依據，以至于行政合同糾紛越來越多，處理行政合同糾紛的難度越來越大。原因是行政合同中存在民事關系條款，也存在行政關系條款，且是多重行政關系條款。這類合同履行中容易發生糾紛，且發生糾紛后救濟途徑有限。

在市場經濟條件下，政府雖然具有強大的、不可替代的影響力。但是，政府要實現一定的管理目標，達到一定的目的，必然要利用他人技術、人力、資源、資本等等，政府必然要運用合同手段，要簽訂大量的行政合同。如招商引資、基礎設施建設、資源開發、行政協作、項目合作、利用科學技術等等。由于處理行政合同糾紛的機制不完善，對已經簽訂的各種行政合同需要在現行法律框架下作法律技術處理，便于進一步落實權責利，明確權利義務，拓寬行政合同糾紛的救濟途徑。

一份行政合同內容不是單一的，不是單層的法律關系，而往往是多重或包含著多重法律關系。因此，按照單一關系觀點來理解行政合同條款，往往出現很大的偏差。要預防行政合同糾紛，就應當根據行政合同中不同的法律關系進行分層處理，分別簽訂若干民事或行政合同。例如，一個政府招商引資開發以自然資源為主的資源開發項目，經過協商談判，政府與投資商簽訂了合同。合同里面涉及《森林法》《礦產資源管理法》《草原法》《土地管理法》及所得稅優惠、基礎設施建設、配套費減免等等多重法律關系。作為行政合同一方的政府要全面履行該合同義務，實際義務需要林業、礦產、草原、土地、建設、稅務等部門履行。因此，政府與開發商簽訂行政合同（總合同）后，完全可以根據涉及的主體和相應的法律關系為標準，分解為若干法律關系，由同一開發商分別與不同的職能部門簽訂合同，形成若干細分合同。這樣可以進一步完善和落實了行政合同中的權利和義務，也便于高效地全面履行合同義務。關鍵還在于，通過細分合同進一步明確了雙方的權利義務的同時，便于雙方依據細分合同追究合同責任，保護各方合法權益。這種處理類似于當不等同于施工總包和分包合同關系。

行政合同為什么具有這種法律效力呢？在行政法上，政府和各職能部門的權利義務是不同的，因為行政管理的緣由，行政合同中的政府義務需要變為部門義務才能實現。通常做法是，政府為了履行行政合同中的義務，政府責令有關部門辦理具體事務。這就出現了一種現象，部門上不理解政府意圖，出現執行怠慢或執行不力現象；政府卻責怪部門辦事拖沓、執行不力等，其原因在于對行政合同運用不到位所致。

為了有效地預防行政合同糾紛，兌現行政合同責任，需要從法律上對行政合同進行分層處理，將行政合同分解為若干民事合同或行政合同。一份行政合同如何變為若干民事合同或行政合同呢？原因在于行政合同由多重法律關系構成，其中有民事法律關系和行政法律關系。如土地整理后，通過拍賣，開發商取得出讓土地使用權，要與土地儲備中心簽訂土地使用權出讓合同，就分解出了一個新的民事合同。在同宗地上，政府又劃撥一地塊給學校，又涉及一個劃撥用地行政合同。同時，開發商與建設主管部門又形成了一個基礎設施建設合同，以此類推將行政合同分解為若干具體的合同。某一具體合同發生糾紛，處理程序就多了，救濟渠道也多了。將政府的行政合同義務通過合同形式在履行前變更為部門義務，投資商和職能部門依據分解合同履行權利義務對政府和開發商都很重要。開發商如果僅憑行政合同是無法在法律上充分保護自己的合法權益的，而政府要依據行政合同直接去追究開發商的違約責任或不履行合同的責任在法律上也是有障礙的。

行政機關通過合同的方式行使行政管理權是常有的事情，將來也大量存在的，而現行的行政合同糾紛處理機制又不完善。所以，為了減少行政決策失誤，提高行政效率，避免行政合同瀆職和減少行政合同糾紛，在厘清行政合同具有適用法律的特殊性和具有多重法律關系特點的同時，采取合法措施，在簽訂行政合同后，對行政合同進行分層處理，把行政合同分解為若干具體的民事合同或行政合同，是非常必要的措施，也是行政合同當事人維護自身合法權益的理性選擇。