數字治理的概念辨析與內涵演進

鐘祥銘,方興東

(1.浙江傳媒學院互聯網與社會研究院， 浙江杭州310018；2.浙江大學傳媒與國際文化學院，浙江杭州310030)

智能物聯時代在5G技術的引導下來臨，“超級平臺”崛起帶來的沖擊，以及美國大選的跌宕起伏和美國社會的分裂，尤其是2020年全面爆發的新冠肺炎疫情和中美科技戰，使得“數字治理”(Digital Governance)開始成為中國乃至全球最大的挑戰之一。在中國網民數量突破10億大關，全球網民數量抵達50億之時，人們充分享受互聯網普及的紅利，數字技術也開始深刻改變社會文化、社會結構以及政治運行。技術秩序、社會秩序、國家秩序和國際秩序都面臨前所未有的沖擊，數字時代的新秩序遠未建立，數字時代治理問題的重要性和緊迫性迅速提升。

本文旨在系統梳理過去半個世紀中國乃至全球對于數字技術引發電子政府、社會治理和公共治理等層面的理論進展和突破，全面審視學術界的理論成果。除了公共管理和政治學，法學、社會學、管理學和經濟學等多個學科都有應對全球數字治理的理論成果。特別是傳播學，可以提供一套更基礎、更契合實踐應用的新視角。通過分析技術演進過程，結合數字技術的發展背景，總結和比較數字技術引發治理機制變革的特性和規律，可以為尋找傳統治理與數字治理之間范式轉變的內在邏輯提供基礎性思考，更好地應對當下全局性數字治理浪潮的到來。

一、數字治理的概念與內涵

國家主席習近平在出席二十國集團領導人第十五次峰會第一階段的會議時發表重要講話強調：“面對各國對數據安全、數字鴻溝、個人隱私、道德倫理等方面的關切，要秉持以人為中心、基于事實的政策導向，鼓勵創新，建立互信，支持聯合國就此發揮領導作用，攜手打造開放、公平、公正、非歧視的數字發展環境，以《全球數據安全倡議》為基礎，共同探討并制定全球數字治理規則。”[1]數據安全風險與日俱增，不僅關系到國家安全、公共利益和個人權利，也對全球數字治理構成新的挑戰。大量數據跨境流動的日益頻繁，從理念、立法、管理機制等方面對政府的治理能力提出嚴峻考驗。各國推行的法律法規標準的差異，也增加了全球企業的合規成本。“面對全球數字治理的赤字問題，各國亟需加強溝通，建立互信，密切協調，深化合作。”[2]黨的十九大以來，黨中央、國務院高度重視數字化轉型，通過實施和踐行“數字中國”戰略，在全球范圍內率先探索數字化轉型路徑。在頂層設計的指引下，中國數字化進程成效顯著，包括電子商務、社交媒體、移動支付、短視頻等在內的數字生活方式得到快速普及，并驅動政務服務、經濟監管和社會治理領域的數字化轉型。在公共管理方面，隨著“互聯網+政務服務、數字政府”，以及各地城市大腦建設業績的突出，可以說，中國正逐漸成為全球數字治理的引領者。[3]數字治理作為一種新的治理模式被大多數人所認同。如杜澤所言，“數字治理是現代數字化技術與治理理論的融合，治理主體由政府、市民和企業構成，是一種新型的治理模式。”[4]鄭磊在《數字治理的效度、溫度和尺度》一文中把電子政府、電子治理、數字政府、數字治理等概念看作是各國在不同時期對信息和數字技術賦能的運用，以期達到優化治理的共同期望。他認為，這些概念之間的差異主要表現為不同技術手段的迭代和治理目標的制定。[5]由于針對數字治理的論述更多地強調政府管理能力，關注政府執政的合法性、透明度和反應能力，以及如何更好地解決社會問題和達到為人民服務的宗旨，因此，數字治理的概念更多地集中于公共行政管理領域。

關于數字治理觀念，最早可追溯到1978年由喬瓦尼·杜尼(Giovanni Duni)在意大利最高法院推動的一次會議上提出的具有未來主義觀點的數字行政法(digital administrative law)概念，其核心是電子文檔具有法律價值。同年，美國發表了第一份關于“數字簽名”的研究。[6]在諸多早期的文獻中，數字治理通常被等同于“電子治理”(e-governance)，它被認為是繼電子商務和電子政務之后出現的概念，是政府治理在數字時代發展中的產物，其治理概念的主要目標群體是政府、公民和企業或相關利益集團。[7]通過對歐美數字治理發展的考察，黃建偉等人認為，在關注點和價值內涵上，歐美數字治理發展經歷了電子政務、數字政府和電子治理三個階段，每個階段(概念)又有其各自不同的演進歷程。[8]米歇爾·巴克斯(Michiel Bakus)等學者都從廣義與狹義兩方面對數字治理進行了界定。他們認為，廣義上，數字治理不是將信息通信技術(ICT)簡單地應用于公共事務領域，它是一種與政治權力和社會權力的組織與利用方式相關聯的“社會—政治”組織及其活動形式，[9]包括對經濟和社會資源的綜合治理，涉及如何影響政府、立法機關以及公共管理過程的一系列活動[10]；狹義上，數字治理是指在政府與市民社會、政府與以企業為代表的經濟社會的互動和政府內部的運行中運用信息技術，簡化政府行政和公共事務的處理程序，并提高民主化程度的治理模式。[11]近年來，“數字治理”被看作是一種以信息通信技術(ICT)和大數據為基礎的多元治理模式。它通過整合政府運營和公共管理過程中的復雜數據分析、數據建模、數據優化和數據可視化，對管理決策和政策加以優化。然而，存在于公共行政管理領域的普遍共識與敘事形成了對數字治理概念在“公共行政價值實現”上的桎梏，同時，這種敘事往往表明一種從工具理性到價值理性的過程。

另一些學者則將數字治理本身看作是一個“動態”過程，包括對數字政府的設計和使用、數字經濟問題和數字民主等多方面問題的決策過程，超越了僅僅以數字方式提供政府服務的概念。[12]無論是作為一種新型的治理模式，或者是一個復雜的過程，從整個歷史演進的角度而言，數字治理經歷了從“數字時代的治理”到“數字治理時代”的過程。對于數字治理的概念，通常會追溯至英國學者帕特里克·鄧利維(Patrick Dunleavy)的《數字時代的治理理論》。他認為，數字治理產生于新公共管理的沒落和信息社會發展的交替點上，并從信息社會特征、信息技術手段、數字治理目標三個方面探討了數字治理問題。他和海倫·馬格茨(Helen Margetts)等人聲稱從2000年到2005年左右，數字時代治理(DEG)的概念開始取代新公共管理(NPM)。此外，他們認為數字時代治理主要由三個關鍵要素構成，即將問題重新納入政府控制的重新整合，圍繞不同客戶群體重組政府的基于需求的整體主義，以及充分利用數字存儲和互聯網通信潛力轉變治理的數字化。在國內，復旦大學竺乾威教授在其2008年出版的著作《公共行政理論》一書中系統譯介了帕特里克·鄧利維關于數字治理理論的觀點，自此，數字治理的研究開始進入國內學者的視野。陳端(2019)認為，中國數字治理還處于初級階段，主要聚焦于五大關鍵領域，即數字國家治理、數字社會治理、數字城市治理、數字經濟治理、數字文化治理與輿情治理。[13]馬克·霍哲(Marc Holzer)和金尚泰(Seang-Tae Kim)認為，數字治理主要側重于數字政府(提供公共服務)和數字民主(公民參與治理)。[14]對應于數字治理的本質，也就是如何合理地利用數字技術促進政府與公民間的互動，并構建起以公民為中心、政府提供便利化治理框架的多元化的社會治理體系。值得注意的是，盡管對于提供智能化、高質量的公共服務而言，當前數字技術基本符合數字治理發展的技術需求，但是，不能忽視數字治理本質上關乎的是公民如何更加便捷有效地互動參與政府治理的問題。

許多學者和組織已經對電子政務發展階段進行了類型學分析與探討。Layne和Lee認為電子政務發展經歷了四個階段。第一階段是采編登記(cataloguing)，通過創建政府機構網站提供政府信息。在這個階段，政府和公民之間只有單向的傳播。第二階段是業務開展(transaction)。機構可以提供與政府機構的在線業務，這使得雙向傳播成為可能；采編登記和業務開展階段的重點是為政府信息和服務建立一個電子接口。第三階段是政府職能領域內的政府運作整合。例如，聯邦調查局、中央情報局和國家安全局數據庫的共享。第四階段是橫向一體化。不同的功能區集成在同一個電子系統中，并通過一個中央門戶(portal)投入使用；最后兩個階段的重點是在現有政府結構內整合，并提供電子政務服務。[15]另一種是由聯合國和美國公共行政學會共同提出的電子政務五階段發展模式。第一個階段是“新興”(emerging)階段，在這一階段建立官方的在線政府存在；第二階段是隨著政府網站的數量增加的“增強”(enhanced)階段；第三個“互動”(interactive)階段允許用戶下載表格，并通過網絡與政府官員互動；在第四個“交易”(transactional)階段，用戶可以在線支付交易；最后的“無縫”(seamless)階段使跨政府機構的電子服務集成成為可能。[16]在上述兩種發展模型的基礎上，香農·謝林(Shannon H.Schelin)進一步提出了電子政務的類型學。[17]但是，有學者認為，這種過于簡化的模型可能不適用于發展中國家的電子政務發展。發展中國家的學習曲線要快得多，有些國家幾乎可以同時滿足所有階段的要求。對于當前更加復雜的數字治理脈絡而言，如何建立一個有效的類型學分析值得各界思考。

此外，許多學者試圖從哲學角度分析數字治理的概念。數字治理不是試圖“解決”一個問題，或者調整社會、實體或生態系統，希望它們能夠更好地應對問題和沖擊，而是試圖通過感知和響應出現的過程，建立關系，理解如何對當前形勢有所幫助。數字治理是從問題的影響而不是因果關系的角度來理解問題。由于任何形式的治理干預都會產生意想不到的副作用，為了盡量減少這些意想不到的后果，決策者的重點轉向了“數字治理”，它側重于對影響的響應性治理，而不是試圖解決表面上的根本原因。盧西亞諾·弗洛里迪(Luciano Floridi)通過數字治理與數字監管之間的比較，認為數字治理是建立和實施信息領域適當開發、使用和管理的政策、過程和標準的實踐。數字治理可能包括與數字監管重疊但不完全相同的指導方針和建議。這是一種通過社會或政府機構制定和執行的規則體系，以規范信息領域相關機構的行為。數字治理只是能夠塑造和引導數字社會發展的規范力量之一。[18]在弗洛里迪的語境下，數字治理被看作是一種與科學界所追求的“最優解”相類似的“最佳管理”任務。他認為，除了關注數字治理，影響數字社會發展的規范力量還涉及數字倫理(道德價值觀)和數字監管。可以發現，包括《通用數據保護法》(GDPR)在內的歐洲法律都已將重心轉向分析數字發展和當前立法所帶來的新道德挑戰上。

二、超越電子政務、數字政府和數據治理的數字治理

當前實務界與學術界并未就數字政府與電子政務之間的區別達成有效共識。黃璜認為，對數字政府或電子政務概念的考察應該著重關注“層次”和“使用”兩個維度。即在層次維度中厘清數字政府或電子政務的概念歸屬問題；在使用維度上辨別出政府、學術界、企業和媒體對這些概念的塑造和使用方式，以及它們各自的側重點。作者以政策演進作為劃分的標準，將電子政務到數字政府的演進歷程劃分為三個階段：1970年代后期—2002年的政府信息化階段；2002—2017年的電子政務階段；2018年至今的數字政府階段。通過以政策實踐的視角對數字政府在其核心目標、頂層設計、政策議題、業務架構和技術基礎上表現的特征和演變的深入分析，作者認為，數字政府的定義應該包含技術(治理技術和實現政策目標的手段)和組織(政府基于數字基礎設施的賦能、協同與重構)兩個層面。[19]

聯合國和美國公共行政學會將電子政務定義為，利用互聯網和萬維網向公民提供政府信息和服務。[20]瑪麗·布朗(Mary M.Brown)和杰弗里·布魯德尼(Jeffrey L.Brudney)將電子政務定義為一種“使用技術”，特別是基于Web的應用程序來增強對政府信息和服務的訪問和高效交付。他們將電子政務工作分為三大類：政府對政府(G2G)、政府對公民(G2C)和政府對企業(G2B)。[21]大衛·加森(David Garson)認為，電子政務的概念化有四個理論框架。第一個框架涉及信息技術在權力下放和民主化方面的潛力；第二個規范性/反烏托邦框架強調了技術的局限性和矛盾；第三個框架，社會技術系統方法強調技術與組織制度環境的持續雙向互動；第四個框架將電子政務置于全球化的理論框架內。[22]

從數字社會治理維度而言，為了充分適應數字社會形態，作為一種治理變革，數字治理廣泛涵蓋了從政府、企業，到社會等多方主體；在狹義上，數字治理被普遍認為是人類社會進入信息時代后政府治理的新階段。[23]它具體表現為政府通過對數字信息技術的利用，從而推動政府治理方式方法、手段，以及過程的數字化、自動化、智能化。[24]區別于數字治理，同樣被看作是信息時代治理表現形式之一的電子治理，從誕生之初就是一個宏觀概念。它涵蓋了互聯網治理、電子政務、電子社會、智慧城市、大數據等諸多領域和內容。許多學者直接將數字治理與電子治理(e-governance)相互等同。就演進歷程而言，數字治理與電子治理之間的確存在著某種相似性。2003年12月，在印度召開的第一屆國際電子治理大會(International Conference on E-Governance,ICEG)上，電子治理概念首次被提出。電子治理成為一個關乎公共事務信息技術應用的新的表述。2004年，在韓國漢城召開的第26屆行政學國際會議上，電子治理也被定義為不僅僅是信息技術在傳統電子政務和電子政府中的簡單應用，而是涉及公眾對政府、立法機關，以及公共管理過程的一系列活動及其影響。[25]電子治理通過電子參與的方式與公民社會相聯結，在政府、企業、公民社會之間形成良好的互動機制。因此，電子治理應該被看作是數字治理的一種實踐和應用形式。

在對象和范圍上，數字治理與電子政務的概念，都存在著一定的差別，且分別呈現出不同的形式，具有不同的價值和功能。相較于傳統治理,在互聯網的普及性及其技術的客觀性的影響下，社會主體的自我運行力量十分強大，去行政中心化的態勢和作用也比較明顯，且數字治理的“共治”特征更為突出。[26]與傳統的“管理”或是“工具應用”用以提高效率和單向公告不同，從電子政務向數字治理轉變的意義在于，在充分利用互聯網巨大潛能的同時，政府管理的途徑、手段、形式，以及社會組織和決策者之間關系所發生的轉變。由此可見，數字治理與電子政務有許多共同點，但側重點不同。電子政務強調政府為主體的治理，而數字治理強調多元主體共治的理念；電子政務是政府過程的信息化，數字治理是政府過程的重構；電子政務關注點在于政府，數字治理則以人民為中心。

在當下的智能傳播時代，數據治理問題引起了各領域學者們的密切關注。特別是，隨著當前人們對隱私、信息安全和市場競爭的關注度日益提升，數據治理變得比以往任何時候都更加重要。相較于數字治理，一般意義上，數據治理被描述為一個框架，是指分配數據的權限、控制權，以及與決策相關義務和權利。[27]由于數據標準、規則和需求的不斷變化，造成數據治理異常復雜。就本質上而言，數據治理更多的被認為是一種方法，它規定了流程中數據上的責任實體。

無論是數字治理抑或是數據治理，與之相關的研究仍處于發展階段。[28]具體而言，在實踐層面，數據治理并未得到廣泛實施，幾乎沒有組織達到足夠的數據治理成熟度。數字治理也同樣處于不斷探索的階段；在治理對象上，數字治理與數據治理之間存在一種包含關系，數據治理從屬于數字治理的范疇之內；數據治理與數字治理擁有相同的治理基礎，如它們都是以互聯網、大數據、云計算等現代信息技術為依托；在治理核心上，數字治理側重于在政府所提供的治理框架下的公民參與；數據治理則是以政府決策為核心，公民共享其提供的信息資源。

三、數字治理內涵演進歷程與學科使命

雖然不同的學者對于數字治理發展階段有著不同的劃分，但是，這些劃分都具有一定的主觀性和片面性。階段劃分的依據需要從更基礎性的內在邏輯出發。毫無疑問，數字治理無論是早期的醞釀與積累，還是最近幾年的迅速爆發，都建立在互聯網技術演進的基礎之上。雖然技術與社會是相互建構的，但互聯網技術50多年的醞釀、成長、發展和爆發，是數字治理演進的基礎驅動力。因此，數字治理的階段劃分從互聯網技術的演進入手，既符合邏輯，同時也可以更好地總結不同階段的規律與特征，進行比較、分析和研究。而互聯網的發展，基本上遵循10年一個階段的演進節奏。[29]當然，數字治理的演進節奏要慢于技術變革的節奏。1980年，科林格里奇(David Collingridge)在其名著《技術的社會控制》中首次闡述了所謂“科林格里奇困境”。[30]其核心就是政治變革的節奏滯后于技術變革，兩者之間存在一定的節奏落差。當然，以年代為劃分節點依然適合于數字治理階段的分析。

(一)技術與信息治理階段：1970—1990年代

早期關于技術在政府中的運用被認為是一個“外圍”問題，而不是作為一個核心的管理職能出現，[31]技術在政府組織中的主要用途是大規模交易的自動化。1960年代以來，信息技術革命在全球范圍內迅速展開，影響到社會、政治、經濟、文化各個層面,電子政務的概念應運而生。各國政府開始利用信息技術，但是，在廣泛使用個人電腦與互聯網之前，政府使用技術的主要目標是提高公共行政人員的管理效率，同時提高政府生產力。[32]從1980年代開始，個人電腦的普及為公共管理者提供了個人信息技術系統，開啟了政府信息技術應用的新時期。此時，技術管理開始向政府機構分散。隨著權力的下沉，公眾認識到信息技術問題應納入政府的核心職能。值得注意的是，依靠邏輯推理與軼事證據，早期的作家和思想家已經對網絡世界提出了烏托邦式的設想，并與民主政治、社會變革聯系起來。

在美國，三個重要事件標志著技術與公共行政的整合過程。其一，是由一個多學科小組于1973年至1978年在加州大學歐文分校進行的城市信息系統(URBIS)項目。這是第一個專門關注與復雜服務組織中計算機使用相關的政策和結果的系統性實證研究。[33]其二，1985年，美國全國公共事務與管理學院協會(NASPAA)委員會建議計算機應該成為公共管理碩士(Master of Public Administration，MPA)課程的主要技能，即為所有學生開設一門必修的計算機應用管理課程，在大學中開設信息管理專業，并將計算機技能和知識納入公共管理核心課程。[34]其三，巴里·博茲曼(Barry Bozeman)和斯圖爾特·布雷奇奈德(Stuart Bretschneider)在《公共管理評論》上發表的一篇開創性論文《公共管理信息系統：理論與實踐》(PublicManagementInformationSystems:TheoryandPrescription)，他們發現技術正在改變政府，并呼吁應該給予這一領域更多的學術關注。然而，一個相對完備和成熟的電子政務概念，需要在互聯網廣泛使用的前提下才得以出現。在此之前，信息技術在政府中的使用主要還是傾向于內部的管理。[35]

1980年代，中國從事政府信息化的機構逐步建立，相應的人才隊伍也逐漸形成。1981年，“六五計劃”中明確提出要在政府管理中投入與使用計算機。1982年10月4日，國務院成立計算機與大規模集成電路領導小組。[36]1983年，原國家計委成立信息管理辦公室，其職能包括對國家信息管理系統的規劃和建設，承擔相關總體方案、法律法規和標準化的研究工作。1985年，國務院電子振興領導小組成立辦公自動化專業組，負責規劃中國辦公自動化的發展。1986年，國務院批準建設國家經濟信息系統并組建國家經濟信息中心。

在“七五”時期，我國已建成10余個信息系統，如國家經濟信息系統等。各部委中有43個設立了信息中心，中央政府配備了1300多臺大中型計算機，微型計算機超過3萬臺，數據庫建設數量約170個。[37]在此階段中，政府信息化的主要表現形式是以“辦公自動化”為目標，通過計算機技術提高政府內部相應的工作效率，提升政府機構的信息分析能力，也為政府的電子化管理打下良好基礎。[38]

1990年代，隨著萬維網的引入，信息技術開始被納入政府改革。1993年，美國《國家績效評估報告》(NationalPerformanceReview)發布，在其影響下創建了一個一站式的全包政府門戶網站，被命名為“第一政府”(firstgov)。[39]同時，一系列立法舉措對此次改革運動起著推波助瀾的作用，例如，1995年修訂的《減少文書工作法》(PaperworkReductionAct,PRA)，鼓勵更多的跨機構信息共享；1996年的《電子信息自由法》(ElectronicFreedomofInformationAct,EFOIA)明確了政府電子記錄的發布和公眾獲取規則；1996年《個人責任和工作機會協調法》(PersonalResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct,PRWORA)授權社會服務機構在政府間層面上測試電子政務應用的前景；2001年《電子政務法》(E-Government)的頒布，為廣泛的電子政務應用提供了組織和金融基礎設施。

1993年，在全球性“信息高速公路”的浪潮推動下，我國啟動由“金橋”“金關”和“金卡”組成的“三金工程”。作為中國電子政務的雛形，“三金工程”大力推動了我國信息化基礎設施建設和通信網絡建設，以及我國電子信息化應用方面的重大發展。同年12月13日，《財富》雜志專欄作家托馬斯·斯圖爾特(Thomas A.Stewart)率先揭示了“數字革命”的發生——“正在發生一場出乎意料的革命，我們周圍的變化不僅僅是趨勢，而是巨大的勢不可擋的力量在起作用。”[40]他所謂的“巨大力量”，或是說這場“革命”，就是“數字革命”。

1994年4月20日，中國正式接入國際互聯網。這一年，袁正光就預言，“信息經濟”“知識經濟”會成為即將到來的21世紀的基本特征，隨之而來的“全球經濟”“跨國公司”也將發展到新的階段，新的“管理革命”又將再一次發生。[41]

1999年，中國啟動“政府上網工程”，爭取在2000年實現各級政府、各部門中有80%建立正式站點，并提供信息公開和便民服務的目標。不到兩年的時間，全國政府網站建設范圍已覆蓋至鄉鎮級政府，并開始向社會發布政府部門信息和在線服務。在“政府上網工程”的影響下，我國的公共信息基礎設施建設實現了快速發展。在商業應用方面，1997年到2000年，搜狐、新浪、百度、阿里巴巴、京東等公司相繼成立，中國的互聯網行業開始崛起。

美國的電子政務在1990年代中后期達到了一個臨界點——城市、政府機構、總統和國會候選人開始使用網站進行運作和提供服務。哈佛大學肯尼迪學院的簡·福恩特(Jane Fountain)認為：“人們幾乎一致同意互聯網對政府和政治產生重大影響的觀點。”[42]隨著電子政務系統與評估系統在統計學上的關聯愈加緊密，關于電子政務的綜合性研究在1990年代末開始出現。值得注意的是，這些研究和報告主要由政府機構聘請行業顧問撰寫，以幫助評估該領域的實踐，而有些報告則是由政府人員直接撰寫，很少有來自學術界的參與。

總體而言，在此階段中，電子政務被看作是政府管理方式的一場深刻變革。它意味著政府信息的進一步透明和公開，反映出政府通過網絡管理公共事務的必要性，[43]并對“手工政府”傳統集權管理模式下的行政思維形成挑戰。早期的研究更多地聚焦于技術層面的“電子”，而較少關注“政務”，研究群體也相對集中在工程技術方面。此外，電子政務不能等同于政府上網，電子政府仍需要政治領導。[44]隨著技術應用的普及，治理概念和方法開始轉變，重心從技術轉向施政(“善治”)。從個人辦公自動化、群體辦公的自動化到電子政務服務系統階段，計算機和網絡技術的發展無疑起到決定性的促進作用。在電子政務發展的初級階段中，政府掌握著信息的主導權，并通過利用計算機網絡技術服務于自身建設，而公民作為其服務的對象被動地接受政府所提供的服務，缺乏對政府管理或決策過程的主動參與。

(二)經濟與社會治理階段:2000—2010年代

自2000年以來，在電子政務領域的建設中，中國政府投入了大量資金，特別是，政府網站的建設取得了長足發展，“政府網上辦公”的實質性應用正式開啟。在這期間，主管電子政務的部門經歷了多次調整，同時，與之相關的制度文件也不斷頒布，新業務和新應用向著更多元的方向發展。同年，我國將“電子政務”列入“十五”計劃中。自此，我國在電子政務領域的大幕正式拉開。

2001年，美國民眾在“9·11事件”發生之后對電子政務的看法發生了重大轉變。它從一種增加政府服務提供便利性、促進行政改革和促進民主參與的工具轉變為一種防范恐怖主義威脅的工具。[45]事件所帶來的變化包括政府希望促進各機構之間的信息共享、提高政府信息系統的安全性、防止可能的恐怖襲擊，評估并在必要時扣留或刪除會危害安全的政府網站內容。此外，電子政務系統本身及其基礎設施也成為恐怖主義的潛在目標。[46]

2003年是中國電子政務發展中極其重要的一年，同時也是中國數字經濟發展奠定基礎的一年。同年4月，代表我國電子政務建設進入實質性操作階段的《電子政務工程技術指南》發布。5月，一份名為《電子政務與發展環境的互動：一個行政生態學描述》的報告明確了我國電子政務的目標由政府管理信息化轉向服務型政府。8月，“網絡計算機在電子政務中應用”項目在北京市海淀區試點成功，標志著大量擁有自主知識產權的網絡計算機將運用于我國電子政務的建設當中。此外，“非典”疫情的發展也加速了電子政務的整體進程，尤其加重了政府對公民視角的重視。[47]此后，中國政府開始在安全工程、數字城市管理、數據中心、應急指揮等多個領域開展信息工程建設。2003年5月，淘寶網成立，并逐漸發展成為全球最大的C2C電子商務平臺。10月18日，阿里巴巴推出支付寶業務，開啟互聯網第三方支付先河。

2005年，國家加強對電子商務的規范與管理。[48]同年，“博客”興起，自媒體時代正式開啟。隨著騰訊的用戶注冊量破億，拉開了即時通信的新篇章。2006年1月1日，中央人民政府門戶網站正式開通。次年，國家信息化領導小組印發《國家電子政務總體框架》，標志著我國電子政務進入深入發展階段。

以2008年金融危機為拐點，全球經濟進入深度調整的新階段。隨著互聯網技術的迅速發展，數字治理的形式朝多樣化方向發展。2013年被稱為“大數據”元年。2015年8月，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》，正式提出國家大數據戰略。同年12月，習近平總書記在第二屆世界互聯網大會上指出中國將推進“數字中國”建設。2016年，《國家信息化發展戰略綱要》正式明確提出建設“數字中國”戰略，要求提高社會治理能力。[49]自2017年以來，“數字經濟”已經連續四年被寫入政府工作報告。同年，黨的十九大報告指出，推動“互聯網+”深入發展、促進數字經濟加快成長。2017年2月，貴州省大數據發展管理局掛牌成立，成為我國第一個省級大數據局。同年12月，在中共中央政治局第二次集體學習中，習近平總書記強調，推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，加快建設數字中國。[50]

2018年6月，國務院辦公廳發布《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》。2018年底，23個省、200多個地市成立大數據管理部門。除了推動數字經濟領域的發展與轉型，對網絡生態、網絡內容的監管與治理也逐步得到加強。從《網絡生態治理規定》開始，國家網信辦相繼出臺系列針對網絡空間行為規范和內容監管的相關規定。此外，廣電總局也專門就網絡視聽節目的傳播秩序，發布更系統、更有針對性的方案。

2019年，一方面，促進、優化平臺經濟發展成為重點關注議題，包括對平臺經濟的監管，關于平臺經濟的“指導意見”，以及針對平臺壟斷行為的規定等相繼發布；另一方面，在繼續大力發展數字經濟的同時，不斷推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息。

在此階段中，特別是2009—2012年期間，學術界的風向集體轉向“社交媒體”“大數據”“云計算”和“國家現代化管理體系”等領域，網絡民主、公眾參與、綜合治理等研究成為眾多學者研究的焦點，中國開始進入真正意義上的數字治理時代。以往以“善政”為核心的電子政務開始轉向注重“善治”的數字治理。微博的上線使得“即時分享”呈現出網民力量對經濟社會所產生的影響，美團的成立加速了生活服務向線上遷移的腳步，網約車的出現，改變了人們的出行方式。大數據技術開始向政府、商業、科技、醫療等各領域滲透，中國數字經濟(平臺經濟)發展進入嶄新階段。同時，新技術、新應用對內容建設不斷提出新的挑戰，互聯網平臺開始主宰其在信息傳播中的地位，也對治理能力提出了更高的要求。

(三)國家與全球治理階段：2020年之后

隨著移動互聯網、物聯網、云計算、區塊鏈和人工智能等數字化技術的迅猛發展，我國數字治理的內容與形式變得更加豐富，并逐漸進入一個高速發展期。當前階段，數字治理主要以“數字政府”“數字民生”“數字社會”模式為典型，以智能化轉型為目標。在信息技術發展下推動的“大數據+人工智能+社會治理生態”現代社會治理體系建構表明，數據驅動的社會治理已經成為國家實現社會高效治理的重要舉措。然而，隨著技術因素成為塑造政治發展的重要變量，特別是“超級平臺”及其所具有的“超級權力”，對國家與社會治理構成了巨大威脅。[51]

2020年，中國發布了一系列與數據相關的法律法規，其中要求加快對數據要素市場的培育，以及對數據分類分級安全的保護等工作。[52]2021年2月7日，國務院反壟斷委員會制定發布《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，預防和制止平臺經濟領域壟斷行為。[53]6月10日，《中華人民共和國數據安全法》審議通過，自9月1日起施行。[54]

2020年6月11日，聯合國秘書長古特雷斯發布“數字合作路線圖”(以下簡稱“路線圖”)。古特雷斯表示，“每個國家、地區和人類生活的所有領域都正在經受著不同程度的數字革命所帶來的影響。互聯網作為一種重要的全球性公益產品，需要盡可能促進“高水平的國際合作”。[55]“路線圖”不僅開啟了聯合國在數字全球治理上的努力，而且，在真正有效的全球機制缺失的今天，彌足珍貴。同時，中國也在積極響應新的技術挑戰。2020年9月8日，國務委員兼外長王毅在全球數字治理研討會上表達了中國就數據安全問題參與多邊平臺討論的意愿，并發起《全球數據安全倡議》，為全球數據安全治理問題謀求合作，并提供路徑參考。[56]

四、結 語

經歷了全球新冠肺炎疫情的洗禮，數字時代加速到來。數字治理已經超越技術與工具層面，開始成為全局性治理范式轉變和制度創新的方向所在，也開始成為人類未來安身立命的根本性挑戰。數字治理正在成為全球浪潮，無論是世界各國還是地方政府，數字技術引發的問題以及數字社會背景下的社會治理挑戰，都已經成為治理能力與治理現代化的最大考驗。如今，公共管理學、法學和社會學等不同學科都在試圖構建數字治理的理論體系。而事實上，從數字技術傳播入手，分析技術驅動的社會信息傳播機制變革，從而引發社會變革的視角，考察社會治理機制和范式的轉變，可能更具有邏輯性和規律性。為了構建數字治理體系化的理論范式，還需要更深入、更系統地研究過去幾十年數字治理相關實踐的演進與學術研究的成果，追根溯源，總結歸納，逐步構建多學科交叉、多層次融合的理論框架和知識體系。數字治理是人類的一場前所未有的制度創新，也是學術界面臨的前所未有的理論創新的重大契機。面臨范式轉變的傳播學任重道遠。