鄉村振興戰略背景下強化鄉鎮政府公共服務職能的思考

楊敏

（中共漢壽縣委黨校，湖南 常德 415900）

鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。為推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，黨的十九大首次提出鄉村振興戰略。習總書記強調，實施鄉村振興戰略是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務，是新時代“三農”工作總抓手。鄉鎮政府作為我國農村的基層組織，是貫徹落實各項鄉村振興戰略路線、方針、政策的行動主體。強化鄉鎮政府的公共服務職能，不僅是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的迫切需要，同時也是保障鄉村振興戰略順利實施的核心命題。這就需要立足于當前國家大力推進鄉村振興戰略的宏觀背景，對鄉鎮政府公共服務職能發揮的總體狀況、存在問題、內在原因展開深入的分析和思考，為鄉鎮政府公共服務職能的完善提供切實可行的對策建議。

一、實施鄉村振興戰略必須強化鄉鎮政府公共服務職能

鄉鎮政府作為我國國家政權的末梢，是連接國家與農村社會的重要紐帶，是農村公共服務的主要供應者、鄉村治理的關鍵參與者和鄉村振興戰略的重要推動者。鄉鎮政府公共服務職能發揮的整體狀況直接關系著鄉村振興戰略實施的具體成效。

（一）強化鄉鎮政府公共服務職能是化解農村社會主要矛盾的必然選擇

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,這一矛盾在中國農村地區表現得尤為突出。農村群眾對美好生活的需要日益多樣化，公共服務是他們最關心最直接最現實的利益問題。要解決農村社會主要矛盾，就要在公共服務上不斷補齊短板，提供更多更優質的服務。正是基于農民群眾對公共服務的需求實際，中央把加強農村公共服務供給水平貫穿鄉村振興戰略的始終，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》將健康舒適的人居環境、健全的醫療衛生保障體系、豐富多彩的精神文化生活、完善的基礎設施建設等作為鄉村全面振興的重要內容。因此，強化鄉鎮政府公共服務職能，加大對上述多層次、高質量、全方位公共產品或服務的供給，是應對農村人民群眾需求不斷升級的必然選擇。

（二）強化鄉鎮政府公共服務職能是實現鄉村治理現代化的現實需要

鄉村治理現代化是推動國家治理現代化的基礎和重心，是保障鄉村振興戰略順利實施的基礎和前提。長期以來，由于歷史和現實的原因，我國農村地區一直面臨著“強國家—弱社會”的鄉村治理格局，代表國家的鄉鎮政府壟斷治理資源，主導治理過程，導致鄉村社會自治水平嚴重滯后。近年來，中央一直在強調要加快鄉鎮政府職能轉變，強化服務功能，提升服務效能，其目的就是以鄉村振興戰略為契機，敦促鄉鎮政府將工作重心從“經濟建設”“政治維穩”轉移到供給公共產品和服務上來。而鄉鎮政府在提供公共產品和服務的過程中，通過與農民群眾開展協商對話和互動合作，能夠逐步改變鄉鎮政府自上而下的決策模式和工作方式，促使兩者之間形成新型的現代治理關系。因此，強化鄉鎮政府公共服務職能，建設服務型鄉鎮政府，有利于推動鄉鎮政府重新調整政府職能，改變“強國家—弱社會”的鄉村治理格局，實現鄉鎮政府治理理念、治理模式、治理手段的現代化轉型。

（三）強化鄉鎮政府公共服務職能是實現城鄉基本公共服務均等化的重要抓手

城鄉基本公共服務均等化是鄉村全面振興和農業農村全面發展的重要保障。統籌城鄉發展，實現城鄉基本公共服務均等化，是實施鄉村振興戰略的重要環節。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，到2035 年,城鄉基本公共服務均等化基本實現，真正實現城鄉居民幼有所育、學有所教、勞有所得、住有所居、弱有所扶。當前農村公共服務總體水平滯后，在醫療衛生、社會保障、文化教育、基礎設施建設等領域欠賬較多，嚴重制約農村社會各項事業的發展，阻礙鄉村振興戰略的實施。在“強政府—弱社會”的格局下，鄉鎮政府作為農村公共服務的直接提供者和城鄉基本公共服務均等化的主要推動者，其職能發揮的優劣，直接決定和影響農村公共服務水平和城鄉基本公共服務均等化的實現。因此，只有強化鄉鎮政府公共服務職能，提高鄉鎮政府的服務效能，才能從根本上改變農村公共服務供給不足的現狀，實現城鄉基本公共服務均等化。

二、當前鄉鎮政府公共服務職能發揮不足的原因分析

為推進農村基層治理現代化、助力鄉村振興，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》明確要求鄉鎮政府要把公共服務作為“第一職能”，主要提供基本公共教育、勞動就業、社會保險等“六大類”基本公共服務。近年來，在國家的大力推動下，鄉鎮政府為農村公共服務總體水平的提升作出了應有貢獻。但面對農村群眾日益多元化、多樣化的公共服務需求，我國鄉鎮政府仍存在服務效率低下、服務總量不足、服務質量不高、服務供需失衡等問題。分析其原因，主要有以下幾個因素：

（一）干部思想觀念不適應

本世紀初，為適應社會主義市場經濟發展的需要，國家開始大力推動鄉鎮政府的職能從全能型、汲取型政府職能模式向有限型、服務型政府職能模式轉變。但由于兩千多年的封建社會遺留的“官本位”思想和“家長制”作風，以及計劃經濟體制導致的“人治”思維影響，一些鄉鎮干部膚淺的認為政府的職能就是“管治”老百姓，而不是服務群眾。在職能轉型的要求下，當前鄉鎮政府的職能不但沒有按照人們所預想的進行職能轉型，反而各項職能特別是公共服務職能被弱化。

（二）鄉鎮財權事權不對等

經濟基礎決定上層建筑，任何一項公共服務都需要強有 力的經濟基礎做支撐。雖然中央政府為減輕農民負擔已取消農業稅和農村各項收費，但也斬斷了鄉鎮的主要財政和稅收來源。可隨著農村群眾權利意識的不斷增強和對公共服務需求的不斷增加，特別是在實施鄉村振興戰略背景下，鄉鎮政府需提供的醫療衛生、社會保障、文化教育等公共服務越來越多。各項支農政策的執行和農村基礎設施的建設，都需要靠鄉鎮政府去落實。

（三）上級考核機制不科學

現行的鄉鎮政府績效考核評估機制存在考核主體單一、考核指標體系不合理等問題。考核主體主要是上級行政機關，基層群眾在考核中的話語權很少，以H 縣為例，每年的目標管理績效考核中群眾評議分值僅占5%；考核指標以經濟增長和社會穩定為核心，關于公共服務的內容占比不多。據相關數據顯示，在縣市對鄉鎮一級的目標考核中，與公共服務相關的指標平均僅占28%。雖然近年來許多地方逐漸降低招商引資、項目投資等經濟指標的績效考核，但在實踐中干部靠GDP 增速升遷的比例比靠民生改善而升遷的高許多。

三、新時代加強鄉鎮政府公共服務職能建設的對策建議

鄉鎮政府是各項惠民政策落實到“最后一公里”的重要執行者，是農村基本公共服務的重要提供者，擔負著實現城鄉基本公共服務均等化的重要職責。面對國家大力實施鄉村振興戰略的時代背景和當前鄉鎮政府公共服務職能發揮不足的成因，需要多管及下加強鄉鎮政府公共服務職能建設。

（一）轉變鄉鎮政府職能，提高公共服務意識

轉變鄉鎮政府職能，推動鄉鎮政府從“管治”到“服務”轉變，樹立服務型政府理念。政府由其工作人員組成，工作人員的服務意識、服務態度、服務技能、服務手段以及服務專業化水平等直接影響著鄉鎮政府公共服務職能的發揮。因此，一要樹立正確的權力觀。從思想觀念上明確自身的服務者角色定位，樹立以人為本的公共服務理念，以農村基層社會的公共利益為行動導向，以滿足基層群眾的現實需要作為自己的使命，努力實現從“官本位”向“民本位”理念的轉變。二要樹立正確的行政觀。逐步實現從傳統的“治理者”身份到“服務者”身份的轉變，在公共服務的供給思路上從過去“方便政府管理”轉向以“方便群眾生產生活”。三要樹立正確的政績觀。轉變“唯GDP 論英雄”的錯誤發展觀念，將為農村社會提供優質高效的公共服務作為首要任務，從過去比拼經濟增長數據，轉向比拼農村醫療衛生、文化教育、環境保護等公共服務的供給。

（二）理順縣鄉財政體制，增加公共服務投入

財政是國家治理的基礎和重要支柱，是阻礙鄉鎮政府公共服務職能發揮的重要因素。理順縣鄉財政體制，完善公共服務型財政管理體制是增加公共服務財政投入，充分保障公共服務有效供給的內在要求。第一，建立事權與財權相適應制度。事權與財權相適應的財政管理制度是整個財政體制得以協調運轉的基礎，要根據“財由事定、權隨事走”的原則，明確中央、地方以及基層各級政府在農村公共服務供給中的事權和支出責任。特別是在目前“鄉財縣管”的管理體制下，應當將該由上級政府承擔的事權從鄉鎮政府中剝離，并賦予與鄉鎮政府事務權相匹配的財政權力。第二，加大公共服務財政支出力度。完善鄉鎮政府財務管理制度，降低政府運營成本，進一步規范和削減“三公經費”開支，提高鄉鎮財政用于農村公共服務供給的能力，擴大在醫療衛生、社會保障、環境保護、基礎設施建設等民生領域的公共服務開支和資金投入。第三，推進公共服務市場化改革。目前鄉鎮政府受限于自身財政資金不足，在公共服務供給時常常心有余而力不足。為緩解鄉鎮政府公共服務財政支出壓力，“在充分發揮農村公共服務供給主導作用的同時，積極鼓勵市場主體投資農村公共服務領域。著力打破行政性體制安排和壟斷經營，通過民辦公助、特許經營、擴大購買、授予經營權等方式，鼓勵民營資本等社會資本參與農村公共服務提供。”

（三）完善績效考評機制，突出公共服務導向

科學合理地設計績效考核和評價機制，將鄉鎮政府的職能重心引向公共服務，是強化鄉鎮政府公共服務職能，建設服務型政府的應有之義。針對現行績效考評機制的不足，需要從考評指標、考評主體、考評方式等入手，以公共服務為導向，構建能全面、真實、公正地反映鄉鎮政府基本公共服務績效的考評機制。首先要優化績效考評指標。增加公共服務供給在鄉鎮政府績效考評指標體系中的權重，弱化經濟發展指標對鄉鎮政府績效考評的影響，要根據各鄉鎮的經濟條件采用差別化的績效考評指標。其次要引進多元考評主體。基層群眾是公共服務的直接受益者，對公共服務有效供給最有發言權，要拓展群眾的參與渠道和擴大群眾的考評權重，除此之外還應當引入第三方評價機構，通過引進多元考評主體，建立自我考評、上級考評、群眾考評、專家考評等多元主體共同參與的績效考評格局。最后要規范績效考評流程。讓績效考評過程客觀、真實、簡便，更具操作性，盡量減少考評工作對鄉鎮政府日常工作的影響，減少人為因素對績效考評結果的影響，提高績效考評的公正與效率。