探析消防安全風險的行政法規制

陳思

（重慶兩江新區消防救援支隊綜合指導科，重慶 401120）

受社會發展、城市化進程加快等一系列因素的影響，顯著增多了消防安全風險。只有構建完善的消防法制，才能夠順利實施消防安全工作，遏制消防安全風險的擴張態勢。因此，要將消防安全風險行政法規制度體系完善構建起來，從制度層面為消防安全風險的防控提供支持，促使社會公共利益得到保障，公眾的生命健康與財產安全得到維護。

一、消防安全風險的特征

（一）不確定性

人們難以準確估計消防安全風險的發生時間、危害范圍以及結果嚴重性等，可能突然出現，也可能由量變逐步發展為質變方才出現。受風險不確定性的影響，難以對消防安全風險進行準確的預測與評估，導致風險規制的難度顯著增大。

（二）嚴重性

如果消防安全風險得不到及時治理，將會向消防安全危害轉化，在極大程度上損害到財產安全與人身安全。特別是近些年來，隨著土地資源短缺形勢的逐漸嚴峻，出現了一系列大型建筑，這些建筑具有十分復雜的內部結構，或沒有合理規劃疏散通道、安全出口等，難以在短時間內快速疏散受災人群。如果有較多的物質設備存在于火災現場，財產經濟損失后果也難以承受[1]。

（三）社會性

社會環境在很大程度上影響到消防安全風險的大小，如社會發展水平等。通常情況下，地區具備完善安全制度、較高社會發展水平，人們往往具有更高的消防安全意識，消防安全風險也隨之減少。如農村地區一般存在著較多的消防安全隱患，而城市消防事故往往帶來較大的傷亡與損失，主要原因就在于城市與農村具備差異化的社會環境。

二、消防安全風險行政法規制的必要性

（一）風險規制與行政法的關系

風險伴隨著人類活動而存在，單單依靠個人、組織的力量，難以有效應對風險。因此，需將多元主體合作的風險治理體系構建起來，由公共行政權力來負責規制風險。由此可見，現代政府的一項重要職能為規制風險，風險行政規制也隨之產生。受系統性、復雜性等因素的綜合影響，現代社會的風險規制對象發生了較大變化，風險來源取代了以往的違法現象，成為主要規制對象。同時，由于難以客觀評估危害的后果，導致刑法、民事法律等在風險規制中存在著諸多的問題，如這些法律的風險控制方式為事后追責，但事后救濟難以有效彌補風險所造成的實際損害。而主動性、事前性是行政活動的優勢所在，能夠促使刑事、民事法律制度的缺陷得到彌補。近些年來，食品、藥品等行政管理領域內已經形成了完善的法規體系，為消防安全風險行政法規制提供了指導和參考。

（二）消防安全風險行政法規制的意義

復雜性、不確定性是消防安全風險的主要特征，急需利用行政法進行規制。而通過應用行政法規制手段，又可以解決政府規制內部利益沖突及規制失效等問題。第一，消防安全風險可能由小隱患逐步累積形成，也可能突然發生，不確定性特征明顯。同時，一旦出現消防安全風險，將會造成災難性后果，對民眾生命財產安全造成十分嚴重的威脅。消防安全工作涉及到的領域眾多，如法律、技術等，再加上消防體制改革尚未完全實現，且不同地區具有差異化的消防安全管理體系與工作模式，導致消防安全自身風險的發生。面對這種情況，要通過行政法規制來提高消防安全水平[2]。第二，在消防安全工作實施過程中，可能會有沖突出現于公共利益、政府部門利益及地方利益之間，或滋生一些官僚主義等不良現象，在很大程度上減損政府規制的作用，造成失效問題。面對這種情況，需進一步完善行政法規制體系，改善社會治理成效。

三、消防安全風險行政法規制的構建路徑

具體來講，消防安全風險行政法規制指的是政府及其他多元主體共同制定消防法律及政策體系，開展行政權力監督等活動，促使消防安全風險得到消減或防范。政府職能部門、職能人員是行政法規制的主體，主要目標是對各類消防安全風險進行防范，促使消防安全危害得到消減，公共安全、公共秩序得到維護。而可燃物、人員素質、規章制度等消防安全系統的各類因素則是規制的客體，這些因素會直接影響到消防安全目標的實現及實現程度。規制方法的類型眾多，如宣傳培訓、檢查監督等，但各項規制行為皆需依據法律法規、技術標準等開展。

（一）確立原則

為保證消防安全風險的行政法規制效果，需依據正確的方針和原則來實施。新中國成立后，針對各個發展階段的實際情況，我國將不同的消防管理方針與原則制定出來。進入新時期后，消防安全形勢發生較大變化，需進一步調整消防工作方針與原則，以便明確工作方向與內容。第一，風險預防。在國際環境法中，非常基本的一項原則為風險預防，其主要考慮了這些方面的內容：雖然科學技術發展迅速，但難以對消防安全問題的爆發進行有效應對，這樣科學上的不確定性將會產生。在制定風險性預防方案時，要充分考慮成本效益因素，全面評估各項措施的成本與效益。近些年來，由于消防安全風險的不確定性顯著增強，在很大程度上提升了消防安全風險的不可控性。因此，在法律體系構建以及行政法規制中需對風險預防原則進行明確，全面論證消防安全風險，處理潛在的消防安全威脅問題。第二，合作原則。為有效規制消防安全風險，不能夠依賴單一力量，需將各方力量充分激活，如政府機構、社會公眾等。因此，要將合作原則引入進來，對各個參與主體的消防安全主體責任進行明確與落實，逐步用社會自治型消防期待傳統的政府主導型消防，促使消防工作效率得到提高。在具體實施中，要將合作原則納入到法律法規中，以此來對消防安全風險行政法規制進行指導，促使消防安全風險行政法規制的多元治理目標得到逐步實現。

（二）健全規范體系

只有嚴格依據相應的法律規范來規制消防安全風險，方可以保證規制效率，避免有政府規制失靈等問題出現。通過制定完善的行政法律制度，能夠有效規范消防安全風險規制活動的實施，提升規制活動的科學性。第一，彌補現行規范的缺陷。新時期下，城市中出現了大量的高層建筑，顯著增加了私人汽車保有量，且人口流動性較強，導致消防安全風險呈現出急劇增多的態勢，而《消防法》及配套行政法規等修改、完善步伐緩慢，難以充分滿足社會現實需求。因此，要對消防安全風險方面的法律法規缺陷進行彌補，從制度上保證消防安全風險規制工作的順利推進。消防安全工作牽扯的部門、人員結構較為復雜，而《消防法》僅僅在消防行政領域內適用。且很多消防技術標準的制定年限較早，與新的社會形勢不相適應，進而減弱了技術標準的規范作用。面對這種情況，立法人員要及時補充、優化那些存在漏洞的法律法規，廢除、修改那些與當前消防安全風險行政工作不適應的法律規范。第二，加強體系化建設[3]。1998年我國頒布了《消防法》，為消防安全工作的實施提供了法律保障。同時，為應對日趨復雜的消防安全形勢，我國還將一系列消防法律規范、技術標準等制定出來，但這些規范較為零散。因此，要依據相應的標準分類組合現行法律法規，將結構嚴密的統一性法律規范整體構建起來。

（三）完善權責體系

消防安全工作具有較強的系統性與綜合性，涉及到十分龐雜的部門，目前有職責交叉等不良現象存在，導致監管漏洞、多頭管理等問題的出現，這樣不但嚴重浪費人力、物力等資源，也阻礙到消防安全風險規制效率的提高。如果有消防安全事故發生，難以對責任主體進行明確劃分。針對這種情況，要及時對行政主體權責體系進行完善。第一，明確管理主體。在《消防法》中規定消防工作的監督管理主體為政府公安部門，由公安機關統一規劃部署、監督檢查轄區消防工作。2018年后，國家要求向應急管理部劃歸消防管理職責。但由于應急管理部消防救援局的成立時間較短，目前尚未明確劃定其職能范圍。因此，要對消防安全風險規制的主管部門進行明確，對現行《消防法》進行修訂與完善，將應急管理部消防救援局的主體地位確立起來。第二，合理界定權責。由于現實社會中的消防安全風險顯著增多，導致消防安全風險行政法規制的行政主體的職責持續加重。就目前來講，消防安全責任考核體系并不完善，在很大程度上阻礙到消防安全風險行政法規制工作的順利推進。同時，由于消防機關需大包大攬社會單位的消防安全責任，這樣在責任追究實踐中，消防機構工作人員往往會被連帶追究，顯著增大了消防監管人員的工作壓力，容易有焦慮情緒出現。面對這種情況，需將權責對等原則貫徹下去，明確界定行政主體的權責范圍，且將消防責任考評體系完善構建起來，細化考核標準與細則。一旦有重大消防安全風險或事故發生，需結合相關標準對主體責任進行追究[4]。需注意的是，如果設置過寬的追責范圍或過于嚴厲的處分標準，將會影響到相關主體的積極性。因此，要結合各行政主體的工作范圍與重點，針對性設定責任，將責任追究制度的法律權威樹立起來。

（四）完善中介組織體系

過去主要由政府開展消防行政管理工作，消防行政部門承擔著消防安全風險規制職責，不僅消防行政部門的工作壓力顯著增大，整體工作效率也會遭到降低。同時，在這樣的規制模式下，社會民眾的消防安全意識將得不到提高。面對這種情況，要將社會消防中介組織充分引入進來，通過發揮社會組織的專業性優勢，促使社會消防管理水平得到提高，日趨增多的消防安全風險得到消減和預防。第一，鞏固規制地位。為促使消防社會中介組織運行的公正性、中立性得到保證，需以法律形式對中介組織的法人地位、服務權限等進行明確，在避免因經濟利益而影響到服務公正性。第二，拓寬規制職能。目前消防行政機關的工作任務繁重，阻礙到消防安全規制效率的提高。面對這種情況，可向消防社會中介組織劃撥讓渡部分審批事項與管理業務，如項目消防審核、安全風險評估，這樣消防行政機構監督管理的行政效率可以得到提高。由于社會中介組織具有較強的專業性，能夠做出客觀、科學的結論，促使社會整體的消防安全風險規制能力得到提升[5]。第三，發揮協會規制作用。消防協會能夠對孤立個人、公權部門之間的博弈偏差進行修正，促使政府公權力得到制約。同時，消防協會也能夠科學管理消防中介機構，促使行業自律性得到增強。因此，消防行政機關要積極指導消防社會，引導其將社會消防工作職責充分承擔起來。

四、結語

綜上所述，為順利實現消防安全目標，需將消防安全風險的行政法規制制度完善構建起來。同時，積極總結制度運行中暴露出來的問題，動態調整與優化制度體系，以便促使現實社會的消防安全風險得到有效規制。在發展過程中，要積極借鑒、吸收發達國家的先進經驗，結合我國實際國情進行探索和完善。