云龍縣天然林保護工程實施成效分析

楊 妍,張麗春

(1.云南省云龍縣林業和草原局，云南 云龍 672700；2.西南林業大學 林學院，云南 昆明 650224；3.云南省大理州云龍縣天保和退耕還林工作站，云南 云龍 672700)

1 引言

1998年黨中央、國務院部署天然林資源保護戰略舉措，2011年起繼續加大實施力度，深入推進天保工程二期建設[1～5]。全力提高林業生態工程建設質量是衡量工程成效的基礎性標準，全面實現工程區森林面積、蓄積雙增長，從資源單純保護轉向保護與培育并舉，注重森林經營，進一步提高林木質量，解決好天然林的休養生息和恢復發展問題，最終實現林區資源、經濟、社會的協調發展[6～8]。在實施過程中也存在天然林資源管護及質量提升難度大、資金使用不規范、補貼資金標準較低等問題[9～22]。且不同地區森林資源特點和經濟社會發展水平差異等帶來不同的問題[8,19,21]。

云龍縣天然林保護工程自2000年開始實施，從工程一期到二期實施的20年間，云龍縣天然林資源保護工程成效顯著，在改善生態環境、促進地方經濟結構轉變等方面取得了顯著成效，為建設生物多樣性寶庫和促進當地經濟可持續發展奠定了堅實基礎。

基于此，本文以云南省云龍縣為例，通過對2000～2020年兩期工程實施情況和管護效果的闡述，對比工程實施之前的天然林資源狀況，剖析工程實施中存在的實際問題，對未來進一步提出優化和改進，提出科學的建議，助推區域天然林保護工程的順利開展，促進林業森林資源可持續發展。

2 研究區概況

云龍縣位于大理白族自治州西部，地處滇西縱谷區，地理坐標介于東經98°52′～99°46′和北緯25°28′～26°23′之間，總面積4373 km2。截至2020年，全縣林業用地面積342110.4 hm2，占土地總面積的78.23%；非林業用地面積95189.6 hm2，占土地總面積的21.77%；森林覆蓋率為67.52%，林木綠化率為74.78%，活立木總蓄積量為2799.08萬m3。

云龍縣地處橫斷山脈南緣，由于瀾滄江、怒江及其支流強烈侵蝕切割，形成以深切中山峽谷為主的山地地貌。境內西北高東南低，地勢自北向南傾斜。境內最高點為喇嘛枯山，海拔3663 m，最低點是民建鄉岔花村紅旗壩怒江出境口，海拔730 m，全縣相對高差2933 m。全縣地貌有高山峽谷、中山谷地、河流階地、山麓洪積扇和高原夷平地五種類型。云龍縣屬大陸性副熱帶高原季風氣候類型，受地形以及海拔因素影響，境內氣候類型呈現多樣化，垂直差異尤為明顯；全年平均日照時數為2114.9 h，平均氣溫15.9 ℃，最冷月平均氣溫7.5 ℃，最熱月平均氣溫22 ℃。年平均降水量為729.5 mm，降水季節分布不平衡，干濕季分明，雨季(5～10月份)降雨占全年降雨的80.0%。云龍縣土壤分布的垂直帶譜也十分明顯，從紅壤基帶開始，垂直分布由低到高為燥紅土→紅壤→黃壤→黃棕壤→棕壤→暗棕壤→黑氈土(亞高山草甸土)，此外還有非地帶性土壤石灰土和紫色土分布。云龍縣森林類型以半濕潤常綠闊葉林、中山濕性常綠闊葉林、寒溫性針葉林和暖性針葉林為優勢，半濕潤常綠闊葉林為縣域內地帶性植被，在局部地區反映出明顯的垂直性分布。

3 云龍縣天保工程主要實施內容

3.1 實施森林資源管護

云龍縣天保工程一期涉及全縣11個鄉鎮，建設任務為森林管護155.4萬畝，公益林建設21.7萬畝，其中封山育林6.3萬畝，飛播造林5.1萬畝，人工造林10.3萬畝，安置富余人員195人。2000～2010年各項累計投資7735.51萬元，其中：森林管護資金3925.53萬元，公益林建設投資2913.96萬元，社會保障累計共投資金511.02萬元，社會性支出209萬元，基礎設施建設和相關配套資金176萬元。

實施天然林資源保護工程二期，是對天保工程一期成果的鞏固。由于2015年新二調數據的變化產生新的森林管護面積，加上社會生活水平的提高而護林員工資偏低，導致管護責任心不強的情況，云龍縣細化各項措施，對工程實行進行細致的部署，及時對二期原方案進行了修改完善，并通過縣人民政府審核批準。具體在以下幾方面進行了調整修改，重新確定管護面積。云龍縣天保工程二期每年森林管護面積493.86萬畝，其中：重點管護197.39萬畝(國有林120.55萬畝，集體所有的國家及地方公益林76.84萬畝)，一般管護296.47萬畝(集體商品林)；完成公益林建設7.7萬畝，其中人工造林1.6萬畝，封山育林6.1萬畝；完成森林撫育任務13.8萬畝，在社會保障方面，全部職工納入五險統籌，每年均足額繳納社保。截至2020年底，累計共投入資金24782.8萬元，其中森林管護費9654.45萬元，公益林建設1237萬元，森林撫育1631.16萬元，森林生態效益補償10508.53萬元，社會保障補助費1301.16萬元，社會性支出補助128萬元，基礎設施建設及其它費用322.5萬元。

3.2 建立完備的森林資源保護管護體系

3.2.1 建立分類管護模式體系

云龍縣管護模式為集體林管護模式和國有林管護模式，同時也建立起統一的森林管護體系，集體林建立縣人民政府(縣林業局)—鄉鎮人民政府(林工站)—村民委員會—護林員的管護體系；國有林建立縣人民政府(縣林業局)—林場、保護區—營林組(哨所)—護林職工和護林員的管護體系，兩個管護體系各司其職、密切配合，共同形成全縣統一的森林管護體系。

3.2.2 劃定管護責任區

云龍縣根據林區管護難易程度、林地面積及各村民委員會、林場、保護區的護林員人數，合理劃定管護責任區，把管護任務、責任落實到山頭地塊，全縣在1:5萬的影像圖上進行重新區劃，共區劃385個責任區，其中國有林173個，集體林212個，配備天保護林員370名，林場職工78名共同管護。

3.2.3 減員增薪，提升效率

對天保護林員隊伍進行新一輪的選聘，將工作責任心不強的護林員辭退。通過考核選拔，聘請的護林員隊伍由原來的552名精減、壓縮至370名。同時整合天保、生態公益林管護資金，將370名護林員月工資由原來的每月400元提升至1700元，充分調動了護林員隊伍的工作積極性，實現了護林員隊伍由“兼職”向“全職”身份的轉變，確保全身心投入到森林資源管護中來，進一步提升了工作效率。

3.2.4 嚴格管理，強化制度保障

為切實加強護林員隊伍管理，促進管理體制高效落實，縣林業局制定《云龍縣村級護林員管理辦法》和《云龍縣村級護林員考核辦法》，并經縣人民政府通過后實施，規范了護林員選聘、日常管理、考核等程序，國有林護林員由實施單位參照兩個辦法自行制定相應的制度。

3.3 健全林區社會保障體系建設

國家安排專項資金對森工企業職工的五項保險給予專項補助，職工從森林采伐轉向營造林和森林管護，職工收入得到了保障，職工工資能夠及時、足額按時發放，從根本上解決了森工企業職工的后顧之憂，健全了林區社會保障體系建設。

4 云龍縣天保工程實施成效分析

4.1 森林覆蓋率、蓄積量實現大幅增長

云龍縣1974年、1988年、2006年和2015年四次森林資源調查中，森林覆蓋率分別從37.3%、46.8%、64.79%遞增到現在的67.52%，活立木總蓄結果順序比較，增長量分別為78.7萬m3、134.9萬m3、429.0萬m3。雖然前兩次標準不同，但是也能客觀反映云龍縣森林覆蓋率和活立木蓄積逐年增長的良好趨勢。目前全縣蓄積總量、人均占有蓄積和單位蓄積，均高于全州人均水平，是大理州名副其實的林業大縣(圖1)。

圖1 云龍縣森林覆蓋率(a)和蓄積量(b)變化趨勢

4.2 森林火災、林政執法案件、病蟲害發發生率有效降低

由于天保工程的實施，天保護林員隊伍網格化管理模式的推開和基層林業隊伍作用的有效發揮，云龍縣在森林防火、資源林政管理、森林病蟲害防治等工作方面取得了明顯成效。通過努力，2020年云龍縣森林火情、過火面積、受害面積、火案查處率與天保工程實施前相比呈大幅下降均勢，森林防火工作各項指標均控制在州人民政府下達年度的森林火災指標范圍內。同時由于巡山護林工作的日常式開展，加大了對偷砍濫伐、偷拉盜運和其他破壞森林資源行業的督查力度，在一定程度上震懾了違法犯罪份子，2020年林業違法案件與天保工程實施前相比年減少504起(圖2)。

圖2 云龍縣1999年與2020年森林火災及林政案件情況對比

4.3 生態效益明顯

全縣有155.4萬畝天然林通過國家投入得到了有效保護，通過封、飛、造、管多措并舉，大部分天然林保護工程的人工造林、飛播造林、封山育林和人工促進天然更新地塊已郁閉成林，同時，由于嚴格執行天然林禁伐，削減林木采伐指標等措施，根據云龍縣2016年二類調查數據，森林面積達442.87萬畝，新增森林面積6.32萬畝，森林覆蓋率從64.79%提高到67.52%，增加了2.73%，活立木蓄積達27990810 m3，凈增4208320 m3，增加17.7%，林木生長量等指標均有較大增長；水土流失得到有效減緩，通過植樹造林、封山管護，全縣森林植被得到迅速恢復，水土流失加劇的勢頭得到有效遏制。資源消耗得到較好控制，天保工程實施前，全縣農村絕大部分農戶主要靠木柴作為生產、生活燃料，對森林資源的消耗量大，天保工程實施后，結合國家能源建設項目，大力推廣節能灶、沼氣池、太陽能的建設使用，農村能源建設項目的實施，有效降低了農村生產、生活對森林資源的低效益消耗，全縣的森林資源消耗得到了有效控制。

4.4 經濟效益顯著

由于工程實施資金的大量投入，帶動了地方相關產業的發展，尤其是結合全縣地方林產業發展規劃，經濟林果產業不斷培植壯大，為林區群眾拓寬了增收致富渠道，為地方財政增加了稅收，有效改善了山區落后狀況，促進了山區經濟長足發展，切實實現了產業發展、農民增收，生態茶葉、野生菌、森林藥材、紅豆杉和山珍食品等非木質林產業得到快速發展，依托天保工程森林管護、封山育林，積極探索并大力推廣封山育林與封山育菌、保育促繁相結合之路，全縣林業收入已成為天保工程區群眾的重要經濟來源，涌現出一大批林業生態企業和品牌。如今，非木質林產業已成為云龍經濟振興，農民增收不可替代的重要產業，也是地方創匯和增加財政收入，實現富民強縣的重要支撐。核桃為主的木本油料產業得到快速發展。天保工程建設，推進了云龍縣核桃基地建設步伐，帶動了以核桃為主的木本油料產業的強勢發展。全縣核桃種植面積由天保一期啟動時不足30萬畝發展到2010年的107.28萬畝，大大提高了群眾愛林、護林、興林的積極性，增強了工程區群眾的后續發展能力。

4.5 社會效益顯著

通過工程的實施，工程區森林資源得到有效保護，不僅改善了生態環境，更是改善人們的生產生活條件，對團結林場富余職工進行了合理安置，大幅提高了團結林場職工工資收入，從一期月平均工資678元增加到2000元，同時還為農村勞動力提供了370個就近就便的就業崗位，天保護林員通過森林管護崗位每月增加1700元，年收入2.04萬元，為云龍林區的經濟社會穩定發展提供了有力保障，實現了民族團結、社會和諧目標。隨著工程的深入實施，生態環境不斷改善，人民群眾保護生態環境意識進一步加強，全社會關注林業、保護森林，發展林業的機制進一步得到完善，有力地推動了林業產業建設的發展步伐，為縣域經濟的健康協調發展和林區社會安定團結發揮了極其重要的作用。

5 天保工程實施的問題

5.1 天保工程一期存在的問題

5.1.1 天保工程一期公益林建設投入標準低

投資標準十年不變，造林地塊立地條件差，投入成本高；同時云龍縣是邊疆少數民族地區，經濟基礎薄弱，財政緊張，配套資金難于對口配套到位。實際施工中經費不足，影響對工程建設的積極性，而且公益林建設后期缺乏管理和保護資金，給工程建設和管理帶來了更大的困難。

5.1.2 森工企業職工收入較低、就業安置面臨困難

實施天保工程，對于繁榮林區經濟、保障林區社會穩定和促進林區可持續發展起到了重要作用，但從事天保工程的森工企業職工工資水平偏低的問題表現突出。2008年末云南省社會平均工資是2.40萬元，而云龍縣重點森工企業在職職工年平均收入僅0.97萬元，只是社會平均工資的41.0%。森工企業退休職工由于退休前工資水平較低，退休后基本養老金更是普遍偏低。

5.1.3 林區農民增收困難較大

天保禁伐后，原來從事木材采伐、加工、運輸、集材、裝卸等經營服務的農民造成經濟收入降低。加之林區產業結構調整，經濟轉型尚未取得大的突破，邊遠山區就業渠道狹窄，短期內又難以找到新的增收門路，致使部分農民返貧。雖然在天保工程實施過程中，全縣積極創造就業機會，通過多種方式讓林農參與工程建設，如通過聘請農民管護員、承包人工造林等形式為林農增收提供途徑，為林區農戶增收開辟新的途徑，但受益面還是比較窄，農民進一步增收的困難較大。

5.1.4 林區基礎設施投入不足

森工企業是以會戰的形式，邊生產邊建設的情況下組建的，由于遠離城市，交通不便，條件艱苦，林區基礎設施建設投入少，生活環境、生活條件依然較差。

總的來說，一期工程實施后，云龍縣生態環境雖然有較大改善，但天然林生態系統仍然十分脆弱，人工營造的公益林林分結構單一、質量不高，極大地制約了生態功能發揮和林地產出、林農增收、林業發展；森工企業改革相對滯后，體制不順、機制不活的問題仍然十分突出，正處于積累經驗深化改革的探索階段；林區產業支撐能力不強，社會事業和基礎設施欠賬較多，正處于爬坡過坎的攻堅階段。

5.2 天保工程二期的有關問題

盡管深入推進工程二期，取得了一定的突破，但云龍縣生態環境仍然十分脆弱，部分林分質量差，管護基礎設施和管護手段落后，加上管護面積大，林區道路交通四通八達，導致森林資源保護任務十分艱巨；林產業的改革發展仍然相對滯后，投資大，見效慢，發展成本較高，縣域經濟發展緩慢，與全縣經濟社會發展和群眾的期望還有差距。

5.2.1 森林資源管護難度大

2011年起，云龍縣將全縣493.86萬畝林地納入管護，管護規模遠超一期，管護任務也隨之加重，經過方案的修改完善，雖已構建出相對完整的森林管護措施體系，但在實際應用中仍有不足：一是在集體林管護中對天保護林員的監管不到位，日常考勤、考核流于形式。因管護資金不足，無法購買相關信息化監督設施，只能依靠天保辦業務人員和鄉鎮林工站人員，通過電話、實地走訪、微信定位等形式進行督促；二是由于當地青壯年人員基本外出務工，符合條件參與選聘的管護人員很少，普遍文化素質不高，少部分人員責任心不強，管護業務資料內容不完善，導致管理難度增加；三是天保二期管護任務中大部分為集體林，由各鄉鎮進行管護，由于鄉鎮中心工作繁雜，林工站業務人員基本被抽調，從事林業工作人員匱乏，嚴重阻礙林業工作的正常開展。

5.2.2 公益林建設難以推進

天保二期實施初期，人工造林每畝補助300元，封山育林每畝補助70元，2017年人工造林每畝補助增至500元，封山育林每畝補助增至100元，盡管補助有所增幅，但由于全縣勞務用工費用和苗木價格的上漲，項目成本也隨之提高，導致資金遠遠不足；其次，符合人工造林條件能有效造林的地塊太少，每年任務難以下達。

5.2.3 中幼林撫育滯后

隨著工程的實施，中幼林面積越來越大，出現林分長勢不良的現象，森林火災、森林病蟲害隱患相對突出突出。但由于全面停止天然林商品性采伐后，工程區內集體林中的中幼林撫育沒有納入補貼范圍，從而影響了林分質量和林木所有者的利益。由于全縣工程區75%多為集體林，國有林和集體林相互交錯，而天保二期也未將集體林撫育納入補貼范圍，勢必影響到項目的實施和成效。

5.2.4 基礎配套設施滯后

天保二期基礎設施投入資金累計180萬元，查由于云龍縣大部分林區道路、管護站點(哨所)條件差，管護設施老化，雖然投入資金，但仍不能大幅度的改變基礎條件，嚴重影響著工程的順利實施。

6 天保工程實施問題的原因分析

天保工程的大力實施有力地促進地方天然林森林資源保護工作，在森林資源管護、公益林建設、森林防火、林業行政執法、森林病蟲害防治以及森工企業職工就業保障上發揮了明顯作用，但隨著人民經濟生活水平的不斷提高和科技技術的發展，地方配套措施落后，技術力量薄弱、經濟基礎支撐力度不夠，仍舊制約著工程的實施成效。

6.1 森林管護面積過大

云龍縣實施天保工程二期后，納入管護對象的面積增大，云龍縣天保二期護林員370人，人均管護面積1.34萬畝，加上減員增酬措施的實施，對原管護區域進行了重新調整規劃，護林員每天開展巡護的面積大大增加，加上云龍縣地理原因，山勢險峻，增加了巡護難度，管護任務艱巨。

6.2 護林員管理難度大

一是森林管護工作完全依賴中央財政專項資金和中央預算內資金的投資，省級財政投入不足，州縣級政府難以投入管護經費。盡管護林員勞務報酬從原來的每月400元提升至1700元，已有大幅提升，但在消費水平持續漲高的今天，報酬仍顯不足，增加了人員變動的風險。二是云龍縣出臺的《云龍縣村級護林員管理辦法》和《云龍縣村級護林員考核辦法》，在護林員的監督和管理、考核上提供了基礎和依據，但護林員監督考核量化體系仍不夠健全，基層考核單位打感情分的情況依舊普遍存在。三是護林員文化素質基本偏低，在選聘時符合條件的人員較少，上崗后在填制護林員日常業務資料時有難度，無法完成相應的業務工作，部分人員履職時責任心不強，無法很好地完成管護工作。四是由于科技設施落后，在護林員監管中沒有很好的設施對護林員履職進行全面監管，只能通過電話抽查、實地走訪和微信定位等形式進行護林員督查。

6.3 林木撫育力度不夠

由于退耕還林工程、公益林建設人工造林和陡坡地生態治理等造林項目的實施，新增大量造林面積，亟待加強林木生長后期管護和撫育工作。

6.4 基礎配套設施落后

天保工程兩期的實施投入了大量基礎設施建設資金，但云龍縣地處偏遠，經濟落后，基礎設施條件差，林區管護站點大部分設施老化落后，存在較大安全隱患。

6.5 國有森工企業職工收入水平低

國家重點森工云龍團結林場，承擔著工程兩期的森林管護和公益林建設任務，職工工資完全依靠中央財政專項資金撥付，天保二期實施后，森工企業職工10年來，工資每人每年2.4萬元，與原來相比雖有提高，但隨著物價的連年上漲，社會生活水平的不段攀升，森工企業職工工資仍然處于較低水平。

7 措施建議

7.1 提高森林管護費補助標準

提高森林資源管護費補助，云龍縣森林覆蓋率較高，林地面積大，是大理州生物多樣性富集區、重要的綠色資源庫，管護好縣內森林資源是踐行綠水青山就是金山銀山重要理論的根本性措施，因此，做好森林資源管護工作意義重大。由于云龍縣地理位置偏遠，經濟落后，繁重的管護任務嚴重制約著管護成效，建議國家提高對森林管護補助標準，切實提高護林員工資待遇，保障護林員穩定性，同時擴大護林員專業管護隊伍。

7.2 提高公益林建設質量

公益林建設人工造林項目，由于部分實施地塊立地條件差，加上撫育管護措施滯后，造林達不到標準，建議依托天然林資源保護修復制度的實施，對造林地的后期管理增加投資，提高造林質量，鞏固好建設成效。

7.3 強化森林資源管護隊伍專業化建設

國有林123.24萬畝由各林場的專業管護隊伍進行管護，集體林373.47畝集體林由各鄉鎮聘請護林員管護。在村級護林員隊伍管理中，絕大部分護林員管護經驗缺乏，盡管上崗前進行行過相關業務知識培訓，但由于知識文化和責任感欠缺，達不到管護要求。建議：一是每年一次護林員培訓增加至每年兩次護林員培訓，強化參與感與責任感；二是建議投放林草部門使用先進便捷的監管設施，便于對護林員履職進行全監管。

7.4 全面開展智慧林業利用

智慧林業是利用大數據技術、互聯網技術等多種技術形成的新型管理模式，利用信息化的管理方式對森林資源管理、森林防火、森林調查等進行管理，對森林病蟲害等進行實施監控，對生物多樣性進行保護，是現代林業的重要組成部分，也是林業現代化建設的戰略措施。云龍縣是林業大縣，森林資源豐富多樣，數字林業的規模化應用將會為林草部門提供更高效便捷的管理和使用。

7.5 提升森工企業職工工資標準

國有重點森工企業團結林場職工工資與一期相比雖有提高，但隨著社會生活水平的提高，森工企業職工工資仍然處于較低水平，建議合理增加職工工資。

7.6 科學發展林產業，增加社會資本參與度

從長遠來看，云龍縣林業要實現跨躍式發展，就必須改變依賴林木、林果資源和的傳統思想，要將本縣優勢條件納入經營理念，進行多方位經營、綜合開發。通過政府部門的引導和大力扶持，結合國家林業改革的政策優勢，釋放林改紅利，鼓勵和引進多種經濟實體通過林地流轉、聯營、入股合作等方式，吸引資金開展多種經營，如：林果、林菌、林藥、生態養殖以及生態旅游、休閑養生等。不求大而全，從而加大其他經濟成分貢獻比重，逐步形成以合作經濟為主體，多種經濟形式，多種經營方式并存的多樣化合作經濟體系，既解決本地資金短缺問題，又豐富了產業發展內容和渠道，也引進了先進技術和管理經驗，促進整個農村的經濟結構和生產結構發生質的變化，我縣擁有的自然資源優勢、充裕的勞動力資源優勢等就有可能得到充分合理的利用。

8 結論與展望

通過20年來兩期天然林保護工程的實施，云龍縣天然林保護取得了顯著成效，森林面積和森林蓄積量均取得顯著增加，工程實施具有顯著的生態、經濟和社會效益。此外，在工程實施中凸顯了存在的一些問題和不足；依托天然林資源保護和修復制度的實施，嚴格管控天然林資源，培育健康穩定、優質高效的森林，以增加森林資源總量、改善林分質量為重點，在不破壞地表植被，不影響生物多樣性保護的前提下，探索符合云龍實際天然林產業發展模式，切實實現云龍縣森林資源的可持續發展。