曲靖市“十三五”期間森林采伐限額執行問題與對策

沈柳青,母梅華

(云南省曲靖市林業和草原局，云南 曲靖 655000)

1 引言

森林采伐限額管理是《森林法》的重要內容之一，也是森林經營管理的原則，對森林采伐的管理具有重要意義。嚴格執行年森林采伐限額管理，是控制森林資源消耗最有用的方法[1]，是實現森林資源可持續增長的關鍵。自國家實施森林采伐限額管理以來，曲靖市嚴格執行國家政策，實行森林限額內采伐，控制森林資源消耗，實現森林資源持續穩定增長。至2020年底，曲靖市森林面積達145.01萬hm2，森林蓄積達6773.7萬m3，森林覆蓋率達50.1%，實現了省、市對森林面積及蓄積雙增長的目標[2]。

2 “十三五”期間年森林采伐限額情況

“十三五”期間云南省政府下達曲靖市年森林采伐限額145.08萬m3[3]，分項限額按權屬分：國有林12.11萬m3、集體林132.97萬m3；按起源分：人工林105.33萬m3、天然林39.75萬m3；按采伐類型分：商品林主伐61.02萬m3、撫育采伐27.91萬m3、低產林改造22.61萬m3、其他采伐2.68萬m3，公益林更新采伐11.21萬m3、撫育采伐15.16萬m3、低效林改造1.68萬m3、其他采伐2.81萬m3；按森林類別分：商品林114.22萬m3，公益林30.86萬m3。

3 “十三五”期間森林采伐限額執行情況

曲靖市“十三五”期間森林發證采伐總量147.61萬m3[4]、占“十三五”期間采伐總限額的20.34%。采伐總量中限額內采伐113.67萬m3、占采伐總量的77%，非林地及征占用林地等不占采伐限額的采伐量27.76萬m3、占采伐總量的18.8%，省級預留限額追加采伐6.18萬m3、占采伐總量的4.2%。權屬為國有發證采伐量18.56萬m3、集體126.53萬m3、其他2.52萬m3。2016年林木發證采伐量31.18萬m3、占年采伐限額總量的21.5%；2017年林木發證采伐量33.49萬m3、占年采伐限額總量的23.1%；2018年林木發證采伐量35.31萬m3、占年采伐限額總量的24.3%；2019年林木發證采伐量29.39萬m3、占年采伐限額總量的20.3%；2020年林木發證采伐量18.24萬m3、占年采伐限額總量的12.6%。詳情見圖1。

圖1 按年度統計采伐限額執行情況

3.1 按權屬采伐限額執行情況

“十三五”期間，曲靖市國有采伐總限額60.55萬m3、集體采伐總限額664.85萬m3。執行限額國有采伐蓄積18.56萬m3、占國有采伐總限額的30.65%，集體采伐蓄積126.53萬m3、占集體采伐總限額的19.03%，其他采伐蓄積2.52萬m3[4]。詳情見表1。

表1 按權屬分年度采伐限額執行情況 萬m3

3.2 按起源采伐限額執行情況

“十三五”期間，曲靖市人工林采伐總限額526.65萬m3、天然林采伐總限額198.75萬m3。執行限額人工林采伐蓄積110.75萬m3、占人工林采伐總限額的21.03%，天然林采伐蓄積2.92萬m3、占天然林采伐總限額的1.47%,詳情見表2。

表2 按起源分年度采伐限額執行情況 萬m3

3.3 按采伐類型采伐限額執行情況

“十三五”期間，曲靖市商品林采伐主伐總限額305.1萬m3、撫育采伐總限額139.55萬m3、低產林改造總限額113.05萬m3、其他采伐總限額13.4萬m3；公益林更新采伐總限額56.05萬m3、撫育采伐總限額75.8萬m3、低效林改造總限額8.4萬m3、其他采伐總限額14.05萬m3。執行商品林限額主伐采伐蓄積93.21萬m3、占主伐總限額的30.55%，撫育采伐蓄積7.06萬m3、占撫育采伐總限額5.06%，低產林改造采伐蓄積2.14萬m3、占低產林改造總限額的1.89%，其他采伐蓄積3.22萬m3、占其他采伐總限額的24.03%；執行公益林限額更新采伐蓄積0.25萬m3、占更新采伐總限額0.45%，撫育采伐蓄積5.54萬m3、占撫育采伐總限額的7.31%，低效林改造采伐蓄積1.27萬m3、占低效林改造總蓄積的15.12%，其他采伐蓄積0.98萬m3、占其他采伐總限額的6.98%。非林地、征占用林地等不占采伐限額的采伐量27.76萬m3、省級追加采伐限額采伐量6.18萬m3。詳情見表3。

表3 按采伐類型分年度采伐限額執行情況 萬m3

3.4 按森林類別采伐限額執行情況

“十三五”期間，曲靖市商品林采伐總限額571.1萬m3、公益林采伐總限額154.3萬m3。執行商品林限額采伐量105.63萬m3、占商品林采伐總限額的18.5%，執行公益林限額采伐量8.04萬m3、占公益林采伐總限額的5.2%。詳情見表4。

表4 按森林類別采伐限額分年度執行情況 萬m3

4 “十三五”期間采伐限額執行情況分析

4.1 林木采伐總量未突破采伐限額總量

曲靖市“十三五”期間發證林木采伐蓄積147.61萬m3、只占采伐總限額725.4萬m3的20.34%，遠遠低于采伐總限額，各年采伐量也遠遠小于年森林采伐限額。其主要原因：一是嚴格執行采伐限額管理。“十三五”期間，曲靖市進一步樹立“生態立市”、“既要金山銀山，更要綠水青山”的發展觀念[5]，加強各級主管部門的緊迫感和責任感，切實加強了森林采伐限額管理和領導，以“嚴格保護、科學管理、永續利用”為宗旨，嚴格執行采伐限額管理。二是全面禁止天然林商品性采伐。《云南省人民政府關于下達“十三五”期間年森林采伐限額的通知》中明確規定，穩步推進森林資源管理的改革創新，保護好天然林，嚴禁移植天然林大樹進城，嚴禁對天然林實施皆伐改造，停止天然商品性采伐[3]，國家對非天保區天然林進行停伐補助，補助方式參照公益林執行，補助標準與公益林標準相同。三是“十三五”期間分項限額更加細化，恢復了“十一五”期間的低產(效)林改造分項限額，同時在“十二五”森林類別的基礎上細化了商品林和公益林的采伐類型，將公益林采伐類型分為更新采伐、低效林改造、其他采伐，更新采伐較少，撫育采伐只允許在人工公益林中開展，并且嚴格控制了采伐強度，從而大大降低了公益林的采伐力度。

4.2 分項限額未出現串用

《云南省人民政府關于下達“十三五”期間年森林采伐限額的通知》中明確規定，不同單位間的采伐限額不得挪用，同一單位各類型分項限額不得串換使用。曲靖市在“十三五”期間采伐嚴格執行限額要求，各分項采伐量均低于分項采伐限額，限額有余，未出現串換使用情況，因自然災害等特殊情況需要采伐林木的均按照森林類別的“其它采伐”限額執行，在限額內無法解決的，可形成材料單報省級審批，利用省級備用限額解決。

5 存在的問題

5.1 采伐審批把關不嚴

曲靖市于2018年重新組建行政審批局，將行業行政審批職能轉移至行政審批局，實現了“多枚印章管審批”到“一枚印章管審批”的新時代，步入“清單之外無權力”的改革目標。但也存在一些問題，行政審批局審批人員非林業部門人員出身，對采伐限額、采伐政策等情況掌握不熟練，審批把控不嚴，存在違法、違規及越權審批現象。如個別縣沒有吃透采伐政策，出現毀林造林的情況，為了謀取利益改變了公益林原有的防護林種。而采伐審批程序中，公益林的更新采伐審批權并不在市級而在省級，縣審批局出現違法、違規及越權審批現象。

5.2 采伐跡地更新任務落實不到位

曲靖市通過對“十三五”期間采伐限額執行情況及采伐跡地更新情況檢查，發現縣級上報的采伐、更新的林種、樹種、采伐類型、采伐方式等與實際不符，甚至個別地方對更新任務不清楚，更新效果差，沒有落實具體的整改措施。“十三五”期間采伐面積累計7637.14 hm2，已更新面積7055.5 hm2，未更新581.7 hm2[6]。在更新面積中，伐前為一般用材林的，采伐后更新為經濟林1221.5 hm2，更新樹種為蘋果樹、桃樹、梨樹、獼猴桃、葡萄等，違背了采伐跡地更新原則。

5.3 中幼林撫育及低產(效)林改造力度不夠

“十三五”期間，上級下達曲靖市森林撫育計劃43.53萬畝，據統計，僅完成14.3萬畝、占下達計劃的32.85%。由表3看出，僅完成森林撫育蓄積7.06萬m3、僅占森林撫育總限額的5.06%，低產(效)林改造蓄積3.41萬m3、僅占總限額的2.8%。對中幼林撫育及低產(效)林改造開展工作力度不夠,森林生長不良，林分健康狀況差，未撫育間伐的中幼林存在病蟲害和火災隱患，嚴重影響森林質量和森林功能的發揮。

6 “十四五”采伐限額執行措施建議

6.1 妥善處理林木采伐雙頭管理的關系

處理好行政審批部門和林業主管部門對林木采伐雙頭管理的關系，完善林木采伐審批和監督職責相統一。行政審批在收到林木采伐申請時，應第一時間報林業主管部門參與審核，確保林木采伐合理合法審批。另外，行政審批局負責林木采伐的審批及采伐許可證發放的同時，也應根據發放的采伐許可及申報材料進行林木采伐及采伐跡地更新的監督管理，做到審批和監督職責相統一。

6.2 嚴格規范采伐限額管理

嚴格執行采伐限額及省級備用限額專項指標管理，分項限額不能串換使用。國務院批準的年森林采伐限額，是每年采伐林地上胸徑5 cm以上林木蓄積的最大限量[7～15]，縣級在審批林木采伐時必須嚴格執行，不能突破。不同編限單位的采伐限額不能挪用，統一編限單位分權屬、起源、森林類別、采伐類型的各分項限額不能串換使用。嚴格執行監督采伐管理制度。年森林采伐限額明確要求縣級統籌兼顧，科學安排采伐限額，嚴格執行監督采伐管理制度，確保森林資源永續利用。按照《云南省林木采伐公示辦法》的要求進行伐前公示，接受輿論和社會監督，公示期滿后縣行政審批部門才依法發放林木采伐許可證，保障了林權所有者的合法權益[8～15]。加強采伐設計、審查、審批制度。規范采伐設計、審查、審批程序，采伐設計按照相關規定聘請有資質的設計單位和林業站進行簡易設計，再進行申報審查、審批；采伐證實行專人專管，在采伐的整個過程中，督促各地做到采前認真調查、張榜公示，施工時監督管理到位，采后嚴格檢查、驗收，憑證采伐。

6.3 嚴格落實采伐跡地更新任務

按照《森林采伐更新管理辦法》要求，采伐林木的單位和個人，應當按照優先發展人工更新，人工更新、人工促進天然更新、天然更新相結合的原則[9]，在采伐后的當年或者次年內必須完成更新造林任務。當年采伐跡地更新任務，是當年上半年采伐后需要更新的面積以及前一年下半年采伐需要更新的面積之和。需要更新的面積是批準皆伐的人工商品林面積、批準災害木包括火燒木、病蟲害木、風倒木、雪壓木、凍害木等皆伐清理或清理后出現的林種空地以及清理后保留木和保留幼樹難以成林的面積。非林地包括農地、征占用林地等林木采伐不作為采伐跡地更新任務，征占林地的面積作為異地造林任務落實。審批采伐時，需要更新的必須有切實可行的更新方案和更新措施，采伐用材林后，更新為經濟林的，必須是政府規劃為經濟林發展區域，有林地采伐后不得更新為草本、藤本植物及作物。人工更新，當年成活率應當不低于85%，3年后保存率應當不低于80%。人工更新和造林執行有關造林規程，做到適地適樹、細致整地、良種壯苗、密度合理、精心栽植、適時撫育。采伐跡地更新后，核發林木采伐許可證的部門應當組織更新單位對更新面積和質量進行檢查驗收，核發更新驗收合格證，對更新不落實或落實不到位的，下一年度應不予批準采伐，并追究相關責任人的責任。

6.4 加大林分撫育力度

應加大中幼林撫育力度，促進林木生長，改善林木組成及品質，提高森林生產率。中幼林撫育是林木生長情況好壞以及提高成活率和保存率的關鍵，同時也關系到林木的生長量，俗話說“三分造，七分管”，及時進行合理的撫育工作是鞏固造林成果、加速林木生長的保證，加大森林撫育力度，加強森林經營，提高森林的涵養水源、保持水土等綜合功能，是推動科學發展、建設生態文明、發展現代林業的重要內容，同時也是應對氣候變化的必然要求。