基于審計視角的工程項目報建研究

吳春明

(星海音樂學院審計處 廣東廣州 510006)

0 引言

報建指項目在可研報告或立項獲批后，由建設單位或代理向建設部門或授權機構申報，按照《建筑法》和《城市規劃法》等國家法律要求，凡改建、擴建、新建的道路、構筑物、建筑物、管線和其他工程[1]，必須申請辦理規劃、施工許可和驗收手續，獲批準后，方可進行后續工作，這些手續總稱為工程項目報建。其可分四階段：第一立項，國有土地使用證和用地許可證辦理；第二工程規劃許可證辦理，包括規模、人防、勘察、節能、綠化、水務、總平面圖、紅線、日照及名稱審核；第三是施工許可證辦理，包括施工圖、防雷、消防、招標、踏勘、環評和地震；第四是竣工驗收，包括規劃、消防、人防、綠化、環保、檔案等專業。涉及行政部門有國土、發改委、規劃、人防、園林、消防、交警、環保、文物、氣象、衛生、地震、水利等。本課題小組通過電話、QQ等通訊方式，針對報建工作特征、存在問題、與審計的關系、控制措施、思考與建議等事項，咨詢訪談有關高校審計、基建辦、房產公司等單位與報建工作相關人員，進行分析研究，得出以下成果。

1 項目報建的特點

1.1 受計劃經濟歷史影響

報建這一詞匯從實行市場經濟開始出現。但從整個審批流程和報送的資料分析，項目立項的可行性研究和規劃許可證等環節的出現，就具有明顯的計劃色彩。國務院采用“審批”一詞，最早出現在1966年交通部公布的《國境河流外國籍船舶管理辦法》：“港務監督負責……審批外國籍船舶進出口的申請”。《城鄉規劃法》第40條：建設單位或個人應當向市、縣政府城鄉規劃部門…申請建設工程規劃許可證[2]。《建筑法》第7條：建設單位應當向…建設部門遞交申請，在辦理施工許可證后工程才能動工。《教育部直屬高校基本建設管理辦法》：校園規劃經地方規劃部門批準或備案后，在校內發布并報送教育部備案。“審批”是審查和批準之意，行政機關是審批主體，項目是審批對象。報建用詞“行政審批”“申請”“備案”具有一定程度的計劃經濟特色。

1.2 政策不統一

由于各地改革深度不同，市場化程度各不相同，各個城市審批寬嚴不一。不同地區程序也不盡相同，但主要步驟基本一致。對于具體項目來說，由于建設內容不同，每一項目報建也不同，受工期、項目構成影響。此外，地方之間也存在政策差異。隨著市場化程度的深入，政府不斷優化營商環境，同一個地區的政策也在不斷調整，審批程序和政策也相應調整。

1.3 存在灰色地帶

當前建設市場，項目的報建存在人為因素。以可研編寫、立項材料準備為例，為了盡快辦好手續，許多建設單位設法委托第三方公司編寫研究報告，請環保部門推薦公司編制環境評估報告。至于消防、人防和管線的報建，由專業施工隊代理報建。以往放驗線由規劃局下屬測繪所實施，現在很多地方實行市場化。質監檢測，如樁荷載試驗、水泥模塊檢測等收費項目，工作人員服務意識強。安全監測等非收費服務，但也提供收費項目，比如提供安全生產培訓和出售平安智能卡等。

1.4 程序環環相扣

項目報建是一項繁瑣的工作，細節復雜，各個程序環環相扣。如一個程序出現差錯，會導致下面程序全停頓，如質量監督站和安全監督站都是建設部門下屬機構，施工許可證審批之前，建設單位必須先去質監和安監部門辦理報建，這就要求每一程序的工作都要扎實可靠。此外，政策具有延續性特點，其立法目的、出臺背景、條款設立的思路都有脈絡可尋。報建程序上涉及的每個政府職能部門、每個環節，都有其內在的邏輯性。認真梳理不同的項目流程，分析異同點，對于指導報建工作將起到事前功倍的作用。

2 項目報建與審計工作的關系

2.1 屬于政策性審計

國務院《關于加強審計工作的意見》〔2014〕48號文，總體要求中對審計內容提出了新要求，不僅要延續以前的審計內容，還增加了政策措施落實情況。項目報建屬于政策性審計，審核內容：項目建議書、可行研究報告、設計任務書、初步設計和國家有權部門批準的設計概算，立項程序是否合規、手續是否完備合法；用地是否取得國土的審批、規劃是否取得城建審批；征地拆遷是否符合規定；資金來源和落實情況；項目是否按環保、防空、消防、安全、市政、綠化、環衛等規定到有關主管部門報批，是否有施工許可證；還有各項建設制度的執行情況。

2.2 審計目的查錯防弊

基建項目審計與一般年報審計突出的不同點，主要是查錯防弊[3]，降低風險，發表意見，提供合理保證。行政審批部門特別關注點，即項目容易出現錯誤的點，審批可能不通過的地方，即為審計查錯防弊重點，一般來說，規劃、消防及人防設計是需要特別關注的工作。規劃重點關注設計是否符合土地出讓合同中所約定的建筑容積率、限高、退讓、間距、用途及配套。國土關注建筑與土地性質是否一致，與出讓合同是否一致，是否超容積率。消防則關心設計是否嚴格執行防火規范；建材在是否滿足防火要求的執行上較為嚴格。

2.3 地位上獨立

審計人員對被審單位的獨立性，包括精神上和實質上兩方面，它是審計工作的基本原則。在國際及西方發達國家審計準則中，獨立性具有顯著地位。實質上獨立，指審計與被審之間不能存在經濟上或有損獨立性的任何關系，如直系親屬[4]。駐場審計時，不受建設單位或指揮部領導影響，不參與建設決策有關的會議并發表意見，不擔任工程發包、物資采購等評標活動的專家。精神上獨立，審計人員必須在職權范圍內行使審計監督職責，依照一定的標準和原則，客觀的收集證據，獨立發表審計意見，不屈從各方面壓力，保持職業謹慎。

3 項目報建常見問題分析

3.1 報建人員態度不端正

有報建人員認為，報建就是掌握人脈，通過私人感情辦事。事實上，報建靠的是實力，就是項目的可行性、程序的合法性、資料的合理性，以及個人的專業知識和業務能力。目前政府職能向服務型轉變，法律規章政策制度日趨完善，公民的法律意識也提高了很多，政府的各個職能部門，服務態度較友善。因此，遇到困難要從項目本身找問題，而不是靠關系規避政策。

3.2 報建資料不完善

資料不完善通常有幾種情況：格式錯、材料缺、內容誤、公章差等。規劃報建主要資料是設計圖和總平圖等，施工報建主要資料是施工圖紙。單體審查階段需要的資料有：規劃許可證、設計要點、紅線圖(復印件加蓋公章)、單體報建圖文本一套、電子文檔等資料，缺當中任何一項資料都必須補齊。凡是需要證明的書面文件都需要蓋公章，提交總體規劃平面圖審查資料時，“紅線圖復印件”忘記蓋公章，所有資料都將被退回。

3.3 審批管理不規范

立項所需資料各地不盡相同，報建程序先后關系各地要求也不同。曾經盛行過一種土地出讓模式，合理的土地出讓模式是地方政府出讓土地，國土部門直接辦土地使用證。規劃部門核定地塊規劃要點、建設用地規劃許可證頒發后，國土部門才能辦理土地使用權證[5]，因為土地使用證上的土地用途、使用年限，及土地出讓金，是國土局根據規劃局核定的土地使用強度及土地功能基礎上計算出來的。因此，不規范的做法，導致土地開發出現許多遺留問題，土地出讓金已經支付，無論規劃如何，是否需要修改，對政府誠信和土地開發都是不利的[6]。

3.4 內容不合規

項目存在違規地方，或資料存在問題的報建審批不可能通過。以規劃部門管線綜合審查為例，內容包括強電、弱電、給排水3項。現代市政建設要求雨污分流，雨水、污水、糞水必須分3條線路排放，審查重點是管徑、流量、市政管線連接位置。管線綜合審查必須嚴格按照設計規范，科學統籌綜合線路設計，從地下管線進各單體建筑再連接千家萬戶，是最經濟高效的途徑。

3.5 內部溝通不足

報送文件資料必須慎重，把所有可能遇到問題事先溝通完善，才能把資料遞交上去審批。報建之前應認真研究《地方城市規劃設計標準準則》《建筑設計規則》等規范，有些硬指標如消防間距、不能開窗的地方、車道轉彎半徑等，都必須優先滿足要求，不能等否決之后再修改。報建完成之后，不要修改方案，出了規劃許可證后，任何更改都將很困難。報建人員應專人負責到底，中途不隨意更換，否則容易出現口徑不統一。總之，應內部協調完善再申報審批資料。

4 提高報建質量和效率的辦法

4.1 提高報建人員的素質

對于報建來說，人才的重要性顯而易見，報建人才必須滿足以下要求：第一，豐富的專業素質，能夠把政府和高校雙方的信息進行準確高效傳遞。政府審批需要經過一定程序，信息傳遞存在滯緩效應，而能夠將合理的信息快速在各個環節傳播，是報建員的核心能力。第二，能事前研究審批政策，能詳細解讀政策，并對項目后續工作提出專業的指導意見。第三，具備溝通表達能力及組織協調能力。

4.2 遵守強制性規范

對于消防通道的設置，電梯和樓梯之間設置1級防火門、12層以上設置消防電梯、17層以上設置剪刀樓梯、高層建筑四周設立環形消防車道，均為強制性規定。大落地窗、陽臺全敞開、中庭無封閉這些建筑設計，不能不滿足節能審查要求。對于噪音排放，只許可在指定時間內，用噪音較輕、規范的方式施工。余泥運輸時容易污染市政路面，因此工地進出道口必須設置洗車槽、沉淀池、高壓水槍，余泥渣土只能使用專業運輸車輛，在規定道路、規定時間內駕駛。這些均屬強制性規范，是報建工作的紅線。

4.3 審計預演報建過程

為了提高審批效率，避免不必要的停頓、退審、修改，做到送審資料的合法性、規范性、完整性，提高項目的建設速度，可邀請內審部門進行預演，審計人員對照政策法規預檢送審資料，查錯防弊，在資料提交審批之前發現問題。預演過程中，審計人員需要將審批政策進行分析，深入了解政府審批重點，哪些項目信息和指標關注度高、審批原則和文件要求，并將要求與各業務組溝通，高效按要求完成報建資料準備。

4.4 編制詳細的報建流程表

要熟悉整個報建工作的流程，通過編制“工程項目報建流程表”(表1)，查錯防漏。任何一個環節的缺失，通過對照流程表都可檢查出來。在修改詳細規劃審批結束后，立即啟動人防審批手續，使人防審批工作合理搭接前置，將人防面積計算與擴出圖的初審同時進行，壓縮流程時間。按設計要求和相關測繪標準計算面積，建成前后面積相差不超1%。

表1 工程項目報建流程表

續表

4.5 編制所需資料清單表

除了編制“工程項目報建流程表”外，還可以編制報建“所需資料清單表”。在工程項目報建設程中，資料是非常關鍵的載體。一旦資料出現缺失或者錯誤，將影響到整個工程進度。“所需資料清單表”對于準備報建資料具有很好的指導作用，通過對照檢查，在一定程度上可避免發生錯誤。

4.6 控制報建關鍵程序

項目從立項到竣工驗收主要經歷哪些程序、哪個程序審批需要多長時間，應找出審批時間長的作為關鍵點，以控制進度。總平面審查階段是整個報建中最富有技術含量的環節，此階段通常需要2～3個月時間，基建處往往需要和規劃多次溝通，多次修改設計方案才能通過。人防審批的報建手續也需要較長時間，從面積計算到辦理檔案至少6個環節，耗時一個多月。立項階段考察的是投資可行性及資金投入，報告內容屬于基礎材料，后面其它流程都要使用到這些資料[7]。由于總平面和人防審查時間長，立項報告具有基礎性作用，影響著下面各個環節資料的準備，因此，把這3個階段做為整個報建工作的關鍵點管理，集中人力準備資料，提高速度。

5 思考與建議

5.1 壓縮項目審批時間

由于報建過程中常常存在灰色地帶、程序不規范、政策不統一等問題，建議推行項目審批“一口受理”制度，由專人負責，統一審批、精簡環節、完善體系，實現“一個窗口”“一張表單”“一套機制”辦理、整合、審查，壓縮流程時間，把為民服務落到實處。除特殊領域重大工程，從立項到驗收審批時間壓縮一半以上[8]。按照國辦發《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(〔2018〕33號文)提出的“容缺辦理、容錯糾錯”機制，對于格式符合法定要求且材料主體齊全，但次要和補充材料不完整或小問題的，由建設單位做出限期補正的書面承諾后，先行受理并予以審批。

5.2 提前做好報建工作

由于報建過程時間長，建設單位報建工作應提前開始、各項審批工作合理搭接前置，并做好政策研究。報建不能從辦理規劃許可證才開始，設計階段時就應提前介入。在項目建設的每個階段，各項報建手續合理搭接前置，報建人員提前辦好手續。即使遇到政策修訂，也能第一時間快速組織團隊研究學習，準確理解政府審批要求，快速做好項目后續準備工作。

5.3 一次性告知制度

實行項目資料承諾制，政府制定標準，企業做承諾，形成工程項目監管的新型管理模式。一個窗口專門受理申報材料，再轉交各個職能部門，每個部門都應將辦事流程和標準公之于眾，辦事指南和材料清單必須對外公開，實行一次性告知制度。對于資料不齊全的申報單位，受理窗口的工作人員應當一次性書面告知缺少的資料清單，避免把時間浪費在路程，爭取在規定的時間內一次性辦結。