農村生態(tài)環(huán)境治理下村規(guī)民約適用的困境及對策①
——以江西省撫州市村規(guī)民約為例

張華博 許騫煜 李帥奇

（華東交通大學 人文社會科學學院法學系，江西 南昌 330013）

2021 年中央一號文件《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出“加強和創(chuàng)新社會治理體系”，特別強調了完善基層治理體系。村規(guī)民約的傳承發(fā)展對促進和補充我國環(huán)境法治具有重大意義，而中央一號文件中體現(xiàn)的指導思想無疑為村規(guī)民約的發(fā)展和完善提供了一片廣闊的發(fā)展天地。

村規(guī)民約是依據國家法律法規(guī)、政策的精神和規(guī)定，結合本村實際情況和傳統(tǒng)風俗，民主議定和修改并共同遵守的社會規(guī)范。②村規(guī)民約是我國瑰麗的生態(tài)法律文化，它靜靜綻放，以內化于心、外化于行的方式約束、規(guī)范、引導人們綠色化生產生活。

本文通過將首批生態(tài)文明試驗區(qū)——江西省的村規(guī)民約作為調查樣本，了解村規(guī)民約在我國基層生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮的作用，探尋制約我國村規(guī)民約發(fā)揮效用的現(xiàn)實困境及破解對策。

一、村規(guī)民約的性質

（一）村規(guī)民約是典型的民間法

民間法是指制定主體并非是國家，而是由風俗傳統(tǒng)，交易習慣、宗教文化等演化發(fā)展而來并長期為基層適用，具有地區(qū)特色的制度規(guī)范。村規(guī)民約產生于鄉(xiāng)村社會之中，在村民日常生活邏輯中形成、生長，具有內生性。在“生于斯，長于斯”相互熟悉，彼此了解的農村，那些根植于他們的生產生活，融合了本村傳統(tǒng)風俗習慣和文化、禮教的環(huán)境保護文化觀念和規(guī)則的村規(guī)民約正是民間法的典型表現(xiàn)形式。

（二）村規(guī)民約與國家法互為淵源

全國有數(shù)以萬計的村落，每個村落的實際情況都有所不同，國家的法律法規(guī)無法窮盡每種實際，只能通過概括描述來體現(xiàn)；而村規(guī)民約能夠根據每個村的實際情況具體制訂規(guī)范。村集體可以依據村規(guī)民約對村集體資產加以管理，村民們可以依據村規(guī)民約的規(guī)定監(jiān)督農村集體資產的使用。這樣有利于資源的優(yōu)化利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。所以說，村規(guī)民約可以補充與完善國家法，良好契合國家基層社會治理的要求，解決農村諸多“小事”，合理利用生態(tài)資源、保護生態(tài)環(huán)境。

二、村規(guī)民約的功能與時代價值

（一）村規(guī)民約能夠潛移默化推進法治建設

具有普適性的國家法無法對不同地域內復雜的社會生活做出前瞻性的預設和防范，也無法用“接地氣”的語言向處在不同地區(qū)的村民解釋；而村規(guī)民約是基于鄉(xiāng)民特定思維模式和生活方式制訂的規(guī)范性文件，其以更通俗易懂的方式向村民講述著法治精神——讓村民在一定程度上確立對規(guī)則的信仰、對權利與義務關系的認知，從而間接形成村民的法治觀念，推進鄉(xiāng)村法治建設。

（二）村規(guī)民約能夠因地制宜解決歷史遺留問題

在我國傳統(tǒng)社會有著悠久的自治傳統(tǒng)和自治習慣，鄉(xiāng)規(guī)民約在我國社會特別是基層社會的治理中起著廣泛的作用。村規(guī)民約大多由村落的習慣或不成文的規(guī)定演化而來，具有一定的傳承性，能夠因地制宜解決歷史遺留問題。保護生態(tài)環(huán)境的村規(guī)民約更是數(shù)不勝數(shù)，每個地區(qū)都有每個地區(qū)的特色風俗，村規(guī)民約是一個傳統(tǒng)生態(tài)文化的載體，其讓傳統(tǒng)生態(tài)文化代代相傳、生生不息。

（三）村規(guī)民約能夠快速有效促進農村自治

村規(guī)民約是以地緣關系為依托建立起來，是以人情倫理為基礎構建的樸素正義。村規(guī)民約作為全體成員共同智慧的體現(xiàn)，會提高村民對其的認同度和接受度，也會增強村民對其的執(zhí)行力與監(jiān)督力。從而，各村落就會快速實現(xiàn)農村自治。

三、村規(guī)民約治理生態(tài)環(huán)境的制約性因素

（一）環(huán)境條款制定實施

在江西省村規(guī)民約中都包含了生態(tài)環(huán)境保護的條款，但是其中有80%的村規(guī)民約規(guī)定過于空泛，沒有具體有關于生態(tài)環(huán)境保護的相關條款，例如：“《江西撫州上頓渡鎮(zhèn)環(huán)境保護村規(guī)民約》：樹立保護環(huán)境光榮、破壞環(huán)境可恥的觀念，做到人人參與環(huán)境治理與美化，共建生態(tài)文明新村；搞好生態(tài)環(huán)境保護，走可持續(xù)發(fā)展道路。”，此類村規(guī)民約實際操作起來無法執(zhí)行，未注重多維度發(fā)展共治，導致村民的期待利益日益減少，并且不知道最低限度，令村民們無所適從。

其主要原因在于，部分村規(guī)民約在實施過程當中太過苛刻，片面注重響應國家號召，不注重本村實際亦或是部分村規(guī)民約在實施過程當中完全參照國家的法律規(guī)定或其他規(guī)范性文件，缺乏對本村特色情況的適當性和針對性。

（二）監(jiān)督主體與監(jiān)督措施

權力一旦失去監(jiān)督,就成為腐敗的溫床。現(xiàn)實中對村規(guī)民約的監(jiān)督形式不符合《村民委員會組織法》的規(guī)定，往往是根據該村的實際情況而定，呈現(xiàn)出多樣性的形式。村規(guī)民約在實踐過程中監(jiān)督不力的問題也比較突出的。筆者分析，原因如下：

1.監(jiān)督主體所需的素質水平有差距，例如由村民代表監(jiān)督的鄉(xiāng)村，這對于村民代表的素質要求較高，然而現(xiàn)實中的村民代表或是由村民選舉產生或是每家派出一位，水平良莠不齊，難以保證監(jiān)督的有效性；

2.賦權給村民監(jiān)督的規(guī)定過于寬泛，具體監(jiān)督手段不明，且多數(shù)村規(guī)民約都有類似“由村民相互監(jiān)督”和“村民自覺遵守”的“兜底”情形，這種依靠村民心中道德觀、正義觀、榮譽感來保證村規(guī)民約的貫徹實施需要該村堅固的村風建設，對于其他地區(qū)不具有普遍的適用性；

3.依托瘟疫報應、神靈譴等監(jiān)督手段迷信色彩過于濃厚，即使在過去的短時期內可能取得良好的效果，但隨著村民素質的普遍提高，這種迷信“威脅”脆弱得就像一層糊窗紙。

（三）村民的民主自治意識及法治觀念

村規(guī)民約是村民生活的總結，是村民心目中較為合理的制度。在某一種程度上來說，村規(guī)民約應當是全體村民共同智慧的體現(xiàn)。而在調研過程中發(fā)現(xiàn)，村民的民主參與度尚待提高加強。絕大部分村民表示自己并未參加制定村規(guī)民約，村民參與度不高會導致村規(guī)民約制定的公開性、透明性以及民主性都未得到保障，所制定的村規(guī)民約可能并不符合村民意愿，導致執(zhí)行時處處受阻，難以發(fā)揮實際作用。筆者分析，原因如下：

1.一些村組在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時，沒有充分動員村民參與，往往由村黨支部、村委會即“兩委”組織村民代表大會討論通過，或者根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)“范本”直接擬定。

2.部分村落的公示程序也存在問題，缺少公示程序或者公式程序落后。如公示地點草率不醒目，不能被所有村民知曉。

3.村民會議召集的困難和鄉(xiāng)規(guī)民約修訂程序的復雜，還會使得鄉(xiāng)規(guī)民約更新處于滯后狀態(tài)，導致鄉(xiāng)規(guī)民約不能與時俱進，內容陳舊過時，不能適應鄉(xiāng)村新的社會狀況。許多青年人不知曉本村還有“老”村規(guī)，因而出現(xiàn)了不清楚或者“否”的情況。

四、村規(guī)民約促進生態(tài)環(huán)境治理的對策

（一）依法制定村規(guī)民約，融入生態(tài)法律文化

第一，制定主體。由于村規(guī)民約牽涉全體村民的權益，所以只有當?shù)氐拇迕駮h才有權利制定。在操作方面，可以借鑒各省《村民委員會選舉辦法》中的技術操作來落實制定權，使村規(guī)民約在制定層面保障村民的知情權和認可權，為其順暢執(zhí)行奠定堅實的群眾基礎。

第二，制定程序。發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，運用法治思維制定村規(guī)民約，注重程序正義。首先，村民委員會要當好組織者多方搜集村民的意見、建議，草擬形成初稿。其次，征求群眾的意見，注意聽取駐村機關、團體及相關工作人員的意見和建議，體現(xiàn)民意，形成成稿。再次，邀請駐村律師或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法工作人員進行合法性審查，成稿后提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所復審。最后，提交村民大會表決通過形成終稿，通過后再提交鄉(xiāng)級政府備案審查。通過執(zhí)行嚴格的程序流程，促使村規(guī)民約最大限度地獲得全體村民的認可。

第三，制定內容。村規(guī)民約應當是在符合國家法律規(guī)定的前提下，對法律或政策沒有規(guī)定或者規(guī)定過于籠統(tǒng)的情況，結合本地特點因地制宜地進行的具體操作性規(guī)定，堅決避免空話、大話、套話等,對村規(guī)民約的條文要劃分仔細、具體化，并征詢村民的意見，具有可操作性和可執(zhí)行性。村規(guī)民約的內容要與時俱進，體現(xiàn)國家法律政策的新要求，突出保護生態(tài)環(huán)境、合理使用自然資源等內容，促進可持續(xù)發(fā)展，助力美麗鄉(xiāng)村建設。

（二）完善監(jiān)督機制，形成內外合力

第一，完善外部監(jiān)督機制。村規(guī)民約制定和執(zhí)行的主體為本村村民，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有義務主動承擔監(jiān)督責任，或指定責任部門對其進行指導。村規(guī)民約的主體（村民委員會）也應該主動接受監(jiān)督，避免暗箱操作，出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。

第二，建立內部監(jiān)督機制。村委會應對村規(guī)民約的制定和執(zhí)行進行自我監(jiān)督，或者選出村民代表進行監(jiān)督，并在村規(guī)民約的文本中明確監(jiān)督機構和組成人員，積極動員村民、政府工作人員等各方面代表參與到監(jiān)督機構中來。

第三，完善備案審查監(jiān)督機制。在《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條中，有村規(guī)民約等報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案的規(guī)定內容，作用在于加強基層政府對村規(guī)民約的監(jiān)督，指導各村委會結合本村實際制定、執(zhí)行村規(guī)民約。一方面避免出現(xiàn)與法律法規(guī)相違背的村規(guī)民約；另一方面切實實現(xiàn)村規(guī)民約保護村民利益的目的。

（三）拓寬村民參與渠道，提高村民參與度

第一，發(fā)揮村民的主體作用。村民作為鄉(xiāng)村的主人、鄉(xiāng)村治理的主要力量和對象，其主體作用應該得到發(fā)揮。村規(guī)民約的制度要建立在全體村民利益的基礎上，得到村民的廣泛認可和理解，充分發(fā)揚民主自治。

第二，培育村民對村規(guī)民約理性認同。村民應主動參與鄉(xiāng)村事務、公共事務，確立和鞏固村民作為鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設等的主體地位。在民主參與過程中發(fā)展村民自身理性思維、合理表達、議事交流，通過參與鄉(xiāng)村治理、公共事務等實際行動錘煉、提升村民民主意識和參政能力，進而讓其真正融入鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理過程。

第三，拓寬村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道。破除以村委會為決策核心的傳統(tǒng)邏輯和思維習慣，建立村民民主參與、村民委員會代表村民利益的政治關系，建立健全并落實村民委員會和基層民主選舉制度，拓寬村民參與自治的途徑。

五、小結

村規(guī)民約自古以來在農村治理中發(fā)揮著重要作用，與國家法保持著相互促進融合的關系。在鄉(xiāng)村振興背景之下，通過發(fā)揮村規(guī)民約的功能和時代價值實現(xiàn)治理有效是可行且必要的。在農村環(huán)境治理中引入這種“自下而上”的路徑，與國家法所固有的“自上而下”路徑相互補充，有助于形成上下通達、運行順暢、治理高效的中國環(huán)境法治現(xiàn)代化新局面。

注釋：

①本文系全國第十七屆挑戰(zhàn)杯項目、國家創(chuàng)新訓練項目《村規(guī)民約提升基層社會治理效能調查研究》的研究成果。

②參見陳寒非，高其才《鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實證研究》，載《清華法學》，2018 年第1 期，第62-88 頁。