京津冀協(xié)同養(yǎng)老發(fā)展對海南的啟示

徐皞宇 付夢宇 李彥

（海南大學(xué) 公共管理學(xué)院，海南 海口 570288）

一、京津冀協(xié)同養(yǎng)老情況介紹

京津冀作為經(jīng)濟核心圈之一，老齡化問題一直制約著三地尤其是北京、天津的城市經(jīng)濟發(fā)展。以北京為例，北京市早在1990年就進入了老齡化社會。截至2018 年，北京市60 歲以上的戶籍老年人口有349.1 萬，占全市戶籍總?cè)丝诘?4.5%。其中，65 歲以上戶籍老年人口219.9 萬，占總戶籍人口數(shù)量的16.2%，[1]并且超老齡化的社會正在形成。這給北京市的公共服務(wù)帶來了巨大壓力。近年來，圍繞京津冀養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展，京津冀三地深入合作，在醫(yī)療政策融合、交通一體化等方面加強建設(shè)，緩解三地面臨的老齡化問題。通過三地政府間合作、政府與社會合作、政府間部門合作三種主要協(xié)同方式推動京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展。三地政府間合作主要在醫(yī)療保健的政策引導(dǎo)和合作方面。在京津冀三地協(xié)同養(yǎng)老中，政府率先推出了“醫(yī)保異地互通互認政策”促進養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展，解決了京津冀養(yǎng)老服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展面臨著養(yǎng)老機構(gòu)取得醫(yī)保及醫(yī)療定點資格困難、京津冀三地醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)差距大、政策范圍內(nèi)報銷沒有實現(xiàn)互聯(lián)互認等障礙。

在政府與社會的協(xié)同中，天津市則對社會力量提供政策支持，在土地、養(yǎng)老機構(gòu)的報批和建設(shè)、財稅補貼等方面給予政策優(yōu)惠，如政府統(tǒng)一購買養(yǎng)老床位綜合責(zé)任險作為運營補貼，對非營利養(yǎng)老機構(gòu)免征企業(yè)所得稅，養(yǎng)老機構(gòu)用電、用水、用氣價格按照居民生活類價格執(zhí)行，大大降低了養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本。并根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)接收服務(wù)對象護理等級的不同給予差異化運營補貼，即收住失能老人越多，獲得補貼越多。部門間的合作主要有兩方面。一是國家層面對三地協(xié)同的推進和政策的制定和出臺，協(xié)調(diào)三地的利益關(guān)系。二是在同級政府部門之間，則有民政廳、老齡委、發(fā)改委等部門聯(lián)合，在政策、資金等方面協(xié)同。

二、京津冀政策發(fā)展經(jīng)對海南的啟示

第一，政策支京津冀三地協(xié)同養(yǎng)老推出試點方案。天津武清養(yǎng)老護理中心、河北三河燕達國際健康城、持續(xù)促進河北養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。2017 年，京津冀實行醫(yī)保異地直接結(jié)算，看病報銷問題有效解決。[2]第二，京津冀三地之間的交通軌道建設(shè)，縮短老人的心理距離。京津冀三地規(guī)劃建設(shè)城際鐵運、城際客運軌道設(shè)施，使河北養(yǎng)老試點機構(gòu)到北京、天津均不超過兩小時，縮短了老人的心理距離，也方便子女看望和隨時回家。第三，持續(xù)推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。據(jù)河北省衛(wèi)健委統(tǒng)計，目前河北省90%以上的養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)建立合作關(guān)系，為在養(yǎng)老機構(gòu)居住的老年人看病、掛號提供綠色通道。這一舉措打消了北京、天津老年人看病難的顧慮，提高了他們異地養(yǎng)老的意愿。[3]第四，政府大力補貼，吸引民間資本加入。在京津冀協(xié)同養(yǎng)老政策實施以后，北京、天津的老人養(yǎng)老意愿不強，其中一點是河北和養(yǎng)老水平相較于其他兩地而言，服務(wù)水平較低。因此，政府積極出臺政策，吸納民間資本參與養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)。[4]

三、海南異地養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀

（一）海南政府提供的異地養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

一是交通出行。持有老年優(yōu)待證的“候鳥”老年人乘坐城市公共交通工具，根據(jù)其年齡的不同可以享受相應(yīng)優(yōu)惠。二是在醫(yī)療衛(wèi)生方面，近年來，海南省政府不斷推進醫(yī)療體制改革，努力提高全省醫(yī)療水平，不斷完善衛(wèi)生服務(wù)體系，開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作試點，其中針對醫(yī)療服務(wù)問題，根據(jù)今年2 月1 日國際醫(yī)療保障局發(fā)布的通知，外省參保人員在海南門診就醫(yī)，普通門診費用（不含門診慢特病）跨省直接結(jié)算工作正在試運行；還有老年人優(yōu)先掛號，優(yōu)先就醫(yī)等。三是在休閑娛樂方面，積極推進老年教育事業(yè)的發(fā)展；提供老年娛樂活動場所，建立老年活動中心，為包括“候鳥老年人”在內(nèi)的所有老年人提供活動場所。四是人才引進。許多人在海南休閑度假的同時充分發(fā)揮自身專長，主動參與海南發(fā)展建設(shè)，做出了積極的貢獻。

（二）PQ 養(yǎng)老服務(wù)中心個案研究

本文主要走訪了海口PQ 老年養(yǎng)護中心，訪問了PQ 老年養(yǎng)護中心的負責(zé)人，了解了養(yǎng)護中心的基本情況、對異地養(yǎng)老老人所提供的相關(guān)服務(wù)，同時對異地養(yǎng)老老人進行訪談，具體了解其生活狀態(tài)。PQ 老年養(yǎng)護中心屬于盈利性企業(yè)，“候鳥”老人大致有十幾位，在每年10、11 月份會有更多的“候鳥”老人來過冬，往返時間大致為10 月底至次年3-4 月。入住的價格為每月3000-5500 不等，根據(jù)入住老人需要照顧的程度來分類。

通過和對機構(gòu)負責(zé)人的訪談我們了解到，海南本地的老人在該機構(gòu)養(yǎng)老可以享受每人每月50 元的床位補貼費。以及PQ 的5 家分機構(gòu)中有3 家托管運營的分機構(gòu)享受政府劃撥的土地，不需要繳納場地租賃費。從入住養(yǎng)老機構(gòu)的角度來看，“候鳥”老人并未享有福利項目。PQ 養(yǎng)老服務(wù)中心與海南省干部兩院，第三人民醫(yī)院等醫(yī)院都有合作進行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等項目。并且還有省域間異地互動養(yǎng)老的情況，內(nèi)陸機構(gòu)和海南機構(gòu)中部分老人會選擇“候鳥式”養(yǎng)老模式，冬天到海南養(yǎng)老，夏天再回到原機構(gòu)。

（三）海南異地養(yǎng)老的困境

1.政府之間缺少相互合作。一方面，海南政府的各部門之間缺少相互溝通，在訪談過程中了解到，關(guān)于異地養(yǎng)老的事項并沒有直接的負責(zé)部門，而是由許多相關(guān)部門交叉負責(zé)，權(quán)責(zé)不明晰，部門之間不能實現(xiàn)良好銜接。另一方面，海南政府與其他地方政府少有維護異地養(yǎng)老服務(wù)體系的合作。異地就醫(yī)結(jié)算原先是地方政府間的合作，后來由中央在全國層面推行。除此之外，異地養(yǎng)老體系建設(shè)需要流入地政府和流出地政府互相協(xié)作配合，而各地之間的政策不同，難以自發(fā)合作推進異地養(yǎng)老體系建設(shè)。

2.養(yǎng)老機構(gòu)組織能力較弱。養(yǎng)老機構(gòu)分為盈利性養(yǎng)老機構(gòu)和非盈利性養(yǎng)老機構(gòu)。非盈利性養(yǎng)老機構(gòu)主要靠政府的支持，滿足本地老人的需求；而盈利性養(yǎng)老機構(gòu)多是私營企業(yè)，雖然部分養(yǎng)老機構(gòu)之間也有合作進行異地互動養(yǎng)老的情況，但其范圍較小，工作人員素質(zhì)和數(shù)量有限，并且在滿足本地老人的養(yǎng)老需求上都力不從心。

3.建設(shè)資金不到位。社會養(yǎng)老服務(wù)體系的資金來源渠道多樣，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的通知》明確規(guī)定，多方籌措，多渠道解決社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)所需資金。上述的PQ 養(yǎng)老服務(wù)中心，政府只對海南本地老人提供每月50 元的床位補貼費，對異地養(yǎng)老的老人卻沒有政策上的優(yōu)惠。政府應(yīng)當(dāng)增大部門間的相互合作力度，調(diào)整公共財政投入，設(shè)立專門經(jīng)費用于異地養(yǎng)老社會保障服務(wù)體系建設(shè)。

4.專業(yè)人才稀缺。人才問題也是現(xiàn)在面臨的嚴(yán)重問題之一。在對PQ 老年養(yǎng)護中心的訪問中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的護理人員只參加了上崗前培訓(xùn)，沒有獲得相應(yīng)的從業(yè)許可證。確實，在海南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展中，工作人員的素質(zhì)能力較低，數(shù)量不足等問題一直得不到有效的解決。

四、借鑒京津冀異地養(yǎng)老協(xié)同經(jīng)驗發(fā)展海南異地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

（一）政府間加強交流，協(xié)同推進異地養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一方面政府部門間加強合作。“候鳥式”異地養(yǎng)老服務(wù)供給涉及統(tǒng)計、民政、旅游、公安等多個部門。各部門應(yīng)當(dāng)在各司其職的基礎(chǔ)上加強交流，必要時進行合作，更好地推進異地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)。另一方面各地方政府也應(yīng)當(dāng)進行協(xié)同。大量老人的遷徙，必然有著許多需求，也會造成很多問題，不管對于流入地政府還是流出地政府都應(yīng)扮演好自身角色，相互配合合作，找到雙方共贏的利益平衡點，以異地養(yǎng)老者的需求為導(dǎo)向協(xié)同推進異地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)的發(fā)展。

（二）調(diào)整公共財政投入，支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

大量老人來到海南養(yǎng)老，海南本地的公共物品和服務(wù)難免有供應(yīng)不足的問題。這就需要政府以更高的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來滿足異地養(yǎng)老者的需要。注意到現(xiàn)今異地養(yǎng)老社會保障體系在現(xiàn)有的體制內(nèi)難以找到資金來源，用于其建設(shè)的資金難以得到保障。政府應(yīng)當(dāng)予以重視，調(diào)整公共財政投入，設(shè)立專門經(jīng)費用于異地養(yǎng)老社會保障服務(wù)體系建設(shè)。與此同時，異地養(yǎng)老社會保障服務(wù)體系建設(shè)的資金要向信息系統(tǒng)建設(shè)和社區(qū)傾斜，以減少市場化和家庭化的風(fēng)險。[5]

（三）培養(yǎng)社會工作人才并完善機制，為異地養(yǎng)老提供便利

對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才缺乏的問題應(yīng)該予以完善。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量關(guān)系著流入地能否吸引異地養(yǎng)老者，那么提升相關(guān)領(lǐng)域人才的質(zhì)量和數(shù)量，構(gòu)建行之有效的體系就十分重要。一方面可以大力發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)，完善人才選拔機制，針對本地老人和異地老人不同需要對工作人員開展培訓(xùn)班進等。同時政府應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對養(yǎng)老機構(gòu)加強監(jiān)督。民營企業(yè)方面也要加強對員工的職業(yè)倫理建設(shè)，培養(yǎng)責(zé)任意識，提高相關(guān)素質(zhì)；完善培訓(xùn)機制，制定績效標(biāo)準(zhǔn)，提高職業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)技能，并且要對員工定期進行考察。

（四）制定政策，對養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展進行監(jiān)管

在海南省旅游發(fā)展委員會或者公安廳設(shè)立專門處理異地養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)事宜的工作組。橫向上，該工作組與工商、交通以及公安等部門協(xié)調(diào)；縱向上，在市縣設(shè)立職能相近、垂直分管的下屬執(zhí)行機構(gòu)，下屬機構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)為省級工作組，同時接受其他部門的指導(dǎo)。[6]同時也不能忽視對民營企業(yè)的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范異地養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。監(jiān)管的同時也要加強扶持，增強對于養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策，如稅費優(yōu)惠、經(jīng)費補貼等要落實到位，要讓民營企業(yè)落實優(yōu)惠政策不再困難。

（五）做好異地養(yǎng)老醫(yī)療保障

對于老人來說醫(yī)療保障十分重要，與生活質(zhì)量息息相關(guān)。為了讓老人得到更加便利的就醫(yī)條件，就要關(guān)注當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生水平，加強醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)。醫(yī)院多設(shè)立服務(wù)窗口，減少就醫(yī)繁瑣手續(xù)，冬天增設(shè)床位等。同時注意到各地醫(yī)保政策的不同，那么統(tǒng)籌全國各地門診政策，統(tǒng)一藥品、醫(yī)用代碼標(biāo)準(zhǔn)，完善醫(yī)保系統(tǒng)等措施十分重要。醫(yī)保異地結(jié)算手續(xù)也要更加精簡，讓老人更加便利地就醫(yī)。推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合也要作為發(fā)展導(dǎo)向，早日實現(xiàn)醫(yī)療和養(yǎng)老資源的整合。