扶貧駐村干部面臨的治理困境探究
——以L 市C 村為例

陳楓 季英偉

（廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524088）

一、C 村扶貧概況

C 村的位于L 市東部，氣候?qū)儆趤啛釒釒н^渡地區(qū)，當(dāng)?shù)刂饕a(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)作物和水稻種植業(yè)以及經(jīng)濟(jì)速生林種植，水資源較為缺乏。全村貧困戶有91 戶，其中該村的主要人口為中老年人，青壯年勞動(dòng)力多外出打工或定居至城市。

C 村的扶貧干部主要來自對(duì)口幫扶城市F 市，駐村前均為公務(wù)員或國有企業(yè)的中高級(jí)員工，年齡多為三十至三十五歲的中青年干部，通過選派的方式入駐貧困村負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)脫貧攻堅(jiān)駐村工作組。

二、C 村扶貧駐村干部面臨的主要治理困境

（一）貧困治理主體之間的沖突與矛盾

首先是扶貧干部與上級(jí)政府之間存在矛盾。在扶貧工作中，上級(jí)政府對(duì)扶貧干部只考核各項(xiàng)量化指標(biāo)，而扶貧干部在駐地開展的長期性、見效慢的項(xiàng)目很難通過考核反映出來。考核的壓力使得扶貧干部在決策取向上傾向于短期性、見效快的項(xiàng)目，但這對(duì)于貧困治理這種需要形成持續(xù)性脫貧動(dòng)力，有效的永久脫貧的長期性工作而言是不利的。

其次村干部與扶貧干部之間也存在沖突與矛盾。C 村的村干部由于自身行政水平的不足和責(zé)任意識(shí)的缺失。使得C 村出現(xiàn)了“扶貧干部拼命干，村干部坐著看”的現(xiàn)象。這一矛盾又帶來風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)出現(xiàn)混亂，各方推卸責(zé)任。C 村中投資的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)問題一直不明確，村干部不想承擔(dān)，扶貧干部承擔(dān)不了，上級(jí)部門又通常會(huì)推給下級(jí)部門，下級(jí)部門無力處置，最后形成一筆壞賬。

（二）過高的工作強(qiáng)度與過低的回報(bào)的矛盾

在C 村的扶貧工作中，工作組需要進(jìn)行扶貧資金的管理、扶貧信息的收集匯報(bào)、深入貧困戶家中進(jìn)行走訪，同時(shí)需要協(xié)調(diào)扶貧產(chǎn)業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況。由于與村干部之間的矛盾以及本身村干部在扶貧工作中的缺位，使得工作組在工作中不得不承擔(dān)與一些扶貧以外的工作，工作強(qiáng)度高。

高強(qiáng)度的工作在回報(bào)上并不高。扶貧資金的使用上時(shí)常會(huì)收到鎮(zhèn)政府的干涉，使得一些資金的投入效果不佳，甚至白白浪費(fèi)。部分貧困戶的消極心態(tài)使得一些政策的執(zhí)行效果并不好，只能改變?cè)械难a(bǔ)貼方式改為以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式以到達(dá)考核目標(biāo)。扶貧干部在收入和職業(yè)預(yù)期上也并不穩(wěn)定，原單位薪資加補(bǔ)貼雖然看似金額不小，但是作為家庭在一線城市的普通公務(wù)員和國企員工，生活成本依舊不小。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)供給的低效與缺位

作為一個(gè)貧困村，C 村的主要經(jīng)濟(jì)收入來自于水稻種植和經(jīng)濟(jì)作物種植，較低的財(cái)政收入使C 村很難集中足夠的資金提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)，公共服務(wù)存在缺位。例如在公共安全領(lǐng)域，由于村中缺少足夠的公共安全產(chǎn)品的供給，黑惡勢力會(huì)以暴力或威脅的手段向當(dāng)?shù)厣虘羰杖”Ｗo(hù)費(fèi)，提供所謂的“安全保護(hù)”，形式上成為公共安全產(chǎn)品提供者。

而有限的公共服務(wù)供給又因宗族組織影響村務(wù)決策而變得拖沓和低效。在C 村及其周邊區(qū)域，一項(xiàng)涉及全體村民利益的決策若需要順利通過，就必須在各個(gè)宗族群體之間達(dá)成共識(shí)，因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的規(guī)則規(guī)范，同時(shí)沒有一個(gè)協(xié)調(diào)的核心，導(dǎo)致這種博弈漫長而低效，最后導(dǎo)致項(xiàng)目擱置。最典型的例子就是C 村所在區(qū)域由于各個(gè)村莊的大姓氏宗族出于自身利益各自修路，最終導(dǎo)致的“主路比小路差”的現(xiàn)象。

三、扶貧駐村干部治理困境產(chǎn)生的原因

俞可平在論述有關(guān)“善治”的問題時(shí)指出，有效的治理必須建立于國家與市場之上。而善治在C 村的貧困治理工作中沒能形成，扶貧干部的治理過程也由此出現(xiàn)若干困境。C 村的扶貧干部的這些治理困境的產(chǎn)生原因歸結(jié)起來有以下三點(diǎn)：

（一）貧困治理主體間協(xié)作機(jī)制未能形成

扶貧干部與上級(jí)政府之間缺乏有效信息溝通機(jī)制。這種信息溝通不暢導(dǎo)致扶貧干部與上級(jí)政府之間工作的不協(xié)調(diào)，其表現(xiàn)為三點(diǎn)：1.扶貧資產(chǎn)的使用與撥付出現(xiàn)了不符合當(dāng)?shù)貤l件的現(xiàn)象，扶貧干部對(duì)于貧困戶的需求信息沒能有效反映在政策當(dāng)中。上級(jí)政府對(duì)于C村的扶貧資產(chǎn)劃撥存在“一刀切”，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的充分考慮。這直接導(dǎo)致了C 村出現(xiàn)的變賣扶貧物資用于其他用途的問題；2.上級(jí)政府的考核的形式化要求與扶貧干部現(xiàn)實(shí)工作狀況并不匹配。上級(jí)政府對(duì)于扶貧干部的考核往往是以量化指標(biāo)進(jìn)行績效考核，這類績效考核過于細(xì)致，對(duì)于長期性、見效慢的工作反饋不明顯甚至呈現(xiàn)負(fù)的反饋。3.雖然與全省其他地方一樣采用數(shù)字化管理，但是受限于本地的政務(wù)信息化水平，很多工作仍然以傳統(tǒng)方式開展，數(shù)字化管理流于形式。

（二）扶貧干部管理中激勵(lì)機(jī)制的缺失

當(dāng)前在扶貧干部管理過程中采用的激勵(lì)是一種以精神激勵(lì)為主、輔之以一定的物質(zhì)激勵(lì)的模式，通過對(duì)工作努力、業(yè)績顯著的干部進(jìn)行表彰、樹立典型來調(diào)動(dòng)整個(gè)扶貧干部群體的工作積極性。從效果上來看，這種激勵(lì)模式在一定程度上激發(fā)了干部尤其是黨員的榮譽(yù)感，在參與扶貧工作初期可以給予其較大的工作動(dòng)力。但是在當(dāng)今的社會(huì)條件下，僅僅依靠榮譽(yù)、表彰這樣的精神層面的激勵(lì)動(dòng)員很難讓扶貧干部在面對(duì)高壓力的工作內(nèi)容、復(fù)雜的人際關(guān)系處置以及較低的回報(bào)的時(shí)候選擇留下來。只有在扶貧干部的待遇以及擇優(yōu)晉升上給予有效合理的保障，讓扶貧干部有穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期，再通過表彰先進(jìn)等精神激勵(lì)，才能夠讓扶貧干部有動(dòng)力、有信心面對(duì)復(fù)雜、艱難的扶貧攻堅(jiān)工作。

（三）傳統(tǒng)農(nóng)村利益群體對(duì)基層治理的干擾

C 村是一個(gè)典型的南方村莊，宗族文化作為當(dāng)?shù)匚幕闹匾M成部分深刻影響了當(dāng)?shù)氐恼芜\(yùn)行。在扶貧治理過程中，扶貧干部會(huì)根據(jù)實(shí)際情況提出一些建設(shè)項(xiàng)目，這就會(huì)涉及到各個(gè)宗族群體的利益，并產(chǎn)生相互之間的博弈。在這種博弈當(dāng)中，扶貧干部往往很難作出有效的協(xié)調(diào)以使各方達(dá)成共識(shí)，在沒有迫切需求的情況下有些長期項(xiàng)目就容易被擱置下來。項(xiàng)目的擱置就導(dǎo)致一些公共服務(wù)的供給變得低效和失敗，最為典型的例子就是C 村的道路始終未能得到有效整修，新修的市場由于黑惡勢力的干涉和建設(shè)設(shè)計(jì)上的問題荒廢至今。這種決策上的困境是當(dāng)前C 村扶貧干部面臨的主要治理困境之一。

四、應(yīng)對(duì)扶貧駐村干部治理困境的對(duì)策

（一）構(gòu)建扶貧治理中各主體間的協(xié)作機(jī)制

結(jié)合C 村的實(shí)際以及奧斯特羅姆的多中心治理理論，要改變當(dāng)前各治理主體相互沖突矛盾的問題，需要建立一套行之有效的協(xié)作機(jī)制，這包括：1.清晰界定工作責(zé)任，明確扶貧治理中各項(xiàng)工作責(zé)任劃分；2.因地制宜的使用和撥付物資，減少因?yàn)槲镔Y實(shí)用性差造成的資金流失；3.建立一個(gè)由黨委協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的有效的多方協(xié)商平臺(tái)，各個(gè)主體可以在平臺(tái)中有序協(xié)商、形成共識(shí)；4.決策過程以協(xié)商民主的形式做出決策，減少個(gè)人決策帶來的尋租空間；5.通過規(guī)范化的程序使得資金使用公開透明，從而是資金使用得到有效監(jiān)督；6.規(guī)范整合考核體系，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)扶貧工作中涉及行為失范的扶貧干部、村干部實(shí)施分級(jí)處罰；7.中央和省級(jí)政府對(duì)治理規(guī)則進(jìn)行賦權(quán)，保障其合法性和有效性；8.立足于國家法律法規(guī)制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的治理規(guī)則；9.通過建設(shè)以基層數(shù)字化政務(wù)云為基礎(chǔ)的扶貧工作數(shù)字化平臺(tái)，建立扶貧干部與上級(jí)政府的有效反饋渠道。

（二）完善激勵(lì)機(jī)制，提高物質(zhì)激勵(lì)水平

首先，在原有激勵(lì)模式的基礎(chǔ)上，依據(jù)扶貧工作的績效，通過國家財(cái)政補(bǔ)貼，有梯度的提升一線扶貧干部的待遇水平，在保障基本生活保障的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加資金獎(jiǎng)勵(lì)。其次，在公務(wù)員職務(wù)考核過程中，提高扶貧干部的經(jīng)歷及其績效在晉升考核當(dāng)中的權(quán)重水平，使得參與一線扶貧的基層干部有足夠的晉升空間。其三，通過專門的福利政策，保障扶貧干部的住房以及子女教育，對(duì)扶貧干部子女的優(yōu)質(zhì)教育的分配上給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠。從精神與物質(zhì)兩個(gè)層面讓扶貧干部有底氣面對(duì)復(fù)雜的扶貧治理工作。

（三）提升基層干部隊(duì)伍治理水平，塑造鄉(xiāng)村治理新模式

在本地干部選拔的基礎(chǔ)上，通過“三支一扶”、公務(wù)員選調(diào)等政策措施，引入接受過高等教育的大學(xué)生村官以及行政能力強(qiáng)的公務(wù)員擔(dān)任村干部職務(wù)，使得基層干部隊(duì)伍年輕化。在構(gòu)建起人才基礎(chǔ)后，以人才引入在一定程度上減少以聲望為標(biāo)準(zhǔn)選拔村干部的現(xiàn)象，提升公共決策能力和水平，并在此進(jìn)一步對(duì)鄉(xiāng)村宗族組織在基層治理中的角色定位進(jìn)行調(diào)整。