兵地基層治理比較研究
----以阿勒泰市和北屯市社區為例

仲月琴

(中共新疆生產建設兵團第十師委員會黨校,新疆 阿勒泰 836099 ）

黨政軍企合一這種兵團特殊體制，在社區工作中得以集中體現。兵團上下加強了社區治理的理論創新和實踐探索的同時，社區發展仍落后于自治區的社區發展。北屯2011 年建市，作為兵團的一個年輕城市，社區的起步發展較晚，與我們相臨的阿勒泰市社區發展較快，相較于他們的發展模式，可以為北屯市社區發展提供借鑒作用。

一、北屯市社區與阿勒泰市社區的對比分析

（一）社區治理主體存在的主要問題分析

1.阿勒泰市和北屯市社區在發展過程中存在的共性問題

第一、社區治理主體地位不明確制約其發展。主要表現為：社區居民委員會的角色錯位問題突出，自治性并沒有真正實現。在1954年頒布的《城市居民委員會組織條例》、1982 年憲法、1989 年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中分別明確指出居民委員會是“群眾自治性組織”，是“基層群眾自治組織”。然而在現實治理中，居民委員會的自治性一直沒有落實。目前，居民委員會仍過多地承攬了本該由政府、企業辦理的事務。居民委員會應該認清首先對居民負責，但現實中卻非如此。

第二、社區治理過程中治理主體的參與度不高。許多居民并沒有把自己看做是社區治理的參與者，也沒有把自己看成是社區治理的一分子，甚至出現不配合社區治理的現象，對社區內的政治活動、經濟活動、社會活動、文化活動等內容參與度不高，不關心選舉等活動，使得社區治理工作的全面性、深入性治理困難較大。

第三、社區治理主體人員的專業化程度較低。社區管理工作者隊伍薄弱、專業化程度有限。目前，從事社區管理工作的人員大多缺乏社會知識和公共事務管理專業知識，許多未經過社會工作的專門培訓就上崗現象突出。并且社區工作人員普遍存在年齡偏大、學歷偏低、工作能力不強、工作效率低下等問題。

2.北屯市社區存在的個性問題

第一、社區工作人員的素質、專業性欠缺，且年齡偏大。北屯幸福社區工作人員共14 人，其中在編5 人，其余都是勞動就業委派人員，并且還有2 人借調到街道籌建辦工作。工作人員平均年齡38 歲，且大多沒有從事社區管理與服務專業的資質和經驗，制約社區服務的水平。

第二、社區管理人員的思想和管理方法滯后。社區管理人才的供給出現了嚴重的斷層“老的下不去，新的不上來”。兵團社區建設和治理相對地方城市起步較晚，另外由于地域和體制的特殊性，對社區的理解和認識存在一定偏差。

第三、社區精英（領袖）欠缺。在我們走訪調研的所有社區里，都看到了一些熱心人物和社區榜樣，并詳細了解了他們的事跡。幾乎所有的社區精英（領袖）都是社區管理服務工作中的佼佼者，但同時也存在著人員數量極其有限和某方面素質有待提高的問題。

（二）社區治理的內容比較分析

由于北屯市成立的比較晚，社區建設也起步的較晚，所以兩市社區治理的內容構成區別較大，這決定了在治理過程中，側重點也應該有所區別。

1.阿勒泰市和北屯市社區在治理內容方面存在的共性問題

兩市社區治理內容方面的共性問題主要是治理內容過于簡單，即仍然會被動地組織一些娛樂活動，宣傳一些時事新聞，通過辦板報宣傳和普及一些衛生常識、法律法規、決策決議。傳達一些上級指示，貫徹一些文件精神，建立社區服務中心，幫助社區成員解決一些生活中存在的困難。

2.北屯市社區存在的個性問題

（1）兵團特色的社會治理體系還不健全。不管是從制度設置、各類標準規范體系、精細化建設等方面不健全。

（2）各類社會治理資源整合乏力。表現在以下三個方面:一是整合內容不夠豐富。個別社區服務管理平臺布局設置不夠合理，網格劃分不科學，功能設置不是重疊繁復就是功能單一；二是整合層次不夠高?；旧隙际窃谟须`屬關系的幾個部門之間進行資源整合，缺乏縱向和橫向的多層次資源統籌協調；三是統籌聯動不夠有力。

二、北屯市城鎮社區治理可借鑒之處

（一）在社區治理主體方面可借鑒之處

一是發揮社區共駐共建單位的力量，提高為民服務質量。二是挖掘社區草根能人，提升社區居民綜合素養。三是大力發展社區組織，積極參與社區建設。四是發揮社區志愿隊的作用，提高居民參與社區建設的積極性。五是建立健全激勵機制，激發社區人員的工作熱情。

（二）在社區治理內容方面可借鑒之處

1.促進“兩新”組織良性發展。在人員流動快、黨員覺悟較高的金源市場、建筑公司分別成立黨支部，在下派黨建指導員的基礎上，率先實行“星期代理主任”工作制。由黨建指導員每周抽出兩個工作日，到黨支部開展工作，指導協助“兩新”組織加強黨支部建設，向黨員群眾開展政策咨詢、辦理求職用工登記、計劃生育等全程代辦服務項目。

2.建立“網格化”巡邏防控體系，提升社區管理力度。在維護穩定方面，阿勒泰文化路社區黨委落實“四知四清四掌握”工作機制，建立“網格化”巡邏防控體系，提高社情民意掌控力。

三、推進北屯市城鎮社區發展建設的思考

（一）建立健全社區建設的相關制度

一是通過各項制度的安排、制訂，為規范政府和社區關系提供制度化保障，約束各類組織對社區居民自治權力的侵犯，建立各種社區組織之間的協同合作。同時建立健全社區與政府之間的互相監督的良性運行機制，為社區居民自治提供健康的環境。

二是在法律基礎上制度社區建設的操作細則。首先是規范民主決策制度。開展以居民會議、議事協商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐。其次是完善民主監督。全面推進居民自治制度化、規范化、程序化。

三是在法律基礎上規范社區居民參與制度。首先是制定各項具體的社區參與制度。還自主權于社區，改變“行政化”的傾向，在制度上支持社區居委會在轄區內開展工作，規范轄區內單位參與支持社區共駐共建。其次是探索建立社區事務“民主互動”制度。加深籌建辦與居民間、與社會組織間、與駐區單位之間的互動交流，鼓勵社區單位、居民對社區發展和建設提建議，引導居民積極參與自治管理。

（二）轉變政府職能，理順關系，推進社區建設

一是理順政府與街道、社區居委會的關系。首先通過制度理順街道籌建辦與居委會關系。重新確立指導與協助、服務與監督的關系，保障居委會群眾自治組織的性質。其次是理順政府職能部門與社區居委會的指導與協助、服務與監督的關系，不隨意向社區居委會下派工作任務。第三是政府要下放社會職能。第四是實現政府職能部門重心下移，直接面向社區居民。

二是建立財政保障機制，為社區建設提供堅實的資金保障。首先政府部門需要提供協助所需的權力和必要的經費，將社會服務性職能向社區轉移的同時也要轉移權力和工作經費；其次是建立社區多元投入制度。充分利用駐社區單位、社會組織及居民個人的投入，同時合理利用社會物資來加強社區建設，實現資源共享。

（三）要建立社區黨建網絡化，擴大社區治理的范圍

以社區黨支部為主體，動員所有黨員參與社區治理。以單位黨組織為主體，使社區單位參與到社區治理中，實現單位資源共享。加強樓宇黨支部建設，鞏固黨在基層社會管理服務創新中的領導地位，實現黨的工作在街道社區樓宇的全覆蓋。并且要建立社區黨建工作的監督和服務網絡，做社區群眾的服務者。形成教育和監督的合力，建立起黨內和黨外相結合，自上而下和自下而上相結合的教育網絡和監督網絡。

結語

推進基層民主政治建設是社區建設的根本，是實現社區居民自治是社區建設的核心。社區居民自治簡單而言就是城鎮社區的居民自己決定自己的事情，利用廣泛的資源，依法辦理屬于自己的事務。通過比較分析，了解兩市社區治理的瓶頸所在，并加以比較，主要是因為針對不同的情況應該有不同的措施，不盲目教條地照抄照搬，不能以激進的態度和方式方法來完善具有特殊體質的北屯市城鎮社區治理。如果忽略了由于自身的體制機制現狀，將難以發展好兵團社區。