新形勢下公益性崗位管理與開發路徑研究

謝婧

（中共重慶市南岸區委黨校，重慶 401336）

黨的十九屆五中全會指出：“堅持經濟發展就業導向，擴大就業容量，提升就業質量，促進充分就業，保障勞動者待遇和權益”。其中指出，要“擴大公益性崗位安置，幫扶殘疾人、零就業家庭成員就業。”公益性崗位是國家促進就業的重要手段之一。面對新的就業形勢，應當進一步擴大公益性崗位的安置范圍和提高公益性崗位的社會影響力，以更好滿足城鎮困難群體、殘障人士、零就業家庭等就業需求，保障勞動者的就業權益。

一、公益性崗位的定位與屬性

公益性崗位是指“主要由政府出資扶持或社會籌集資金開發的，符合公共利益的管理和服務類崗位。”12007年，隨著我國《就業促進法》的頒布施行，公益性崗位從法律層面被定義為就業援助的手段之一。主要包括滿足公共利益和就業困難人員需要的非營利性基層公共服務類、公共管理類崗位。公益性崗位本身具有雙重“公益性”性質，具體表現為：

（一）公益性崗位是政府公共服務形式之一

公共服務也被稱為公共產品，是政府向一定社會中所有成員提供的都可以享受的物品和服務。公益性崗位是政府財政出資購買社會公益性崗位的社會保障行為。一方面，幫助困難群體解決就業問題，充實和完善基本公共服務保障；另一方面，通過調動基層單位、社區、組織等社會單位，共同參與社會保障，擴大公共服務的覆蓋面和影響力。公益崗位扮演者傳遞公共服務“媒介”作用，政府作為公共利益的最大提供方，通過借助與市場的交互行為，更好地解決臨時性、緊急性、突發性的就業矛盾問題。

（二）公益崗位是基層社會治理的有效載體

社會治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等多種主體通過平等的合作、對話、協商、溝通等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化的過程。公益性崗位作為連接各類社會主體的平臺，面向基層社會提供一種最基本且公益的公共服務或志愿服，是社會治理單元重要的連接和溝通媒介。因其具有臨時性、過渡性、短期性等靈活適應特征，能更好發揮解決就業、緩沖矛盾、擴展公益的社會作用，是基層社會治理一種不可或缺的手段。

二、公益性崗位開發管理面臨的主要問題

顧名思義，公益性崗位的運行包括開發和管理兩個階段，主要由三種模式：一是政府主導模式，即政府主導公益性崗位開發和管理，其特點是由政府決定公益性崗位開發的規模、類別。如山東、安徽、重慶等；二是政府購買服務模式，即政府不具體負責開發、管理公益性崗位，而是通過購買崗位和服務的方式委托具有一定資質的組織機構來實施，政府承擔監管責任。如北京、江西等；三是政府補貼模式，即政府對提供公益性崗位的用人單位給予一部分補貼，由用人單位負責設置崗位，招聘和具體管理工作，如廣東等。雖然政府在上述三種模式中的主導地位逐漸遞減，但是政府在開發管理上都面臨如下的共性問題：

（一）公益性崗位開發數量規模有限

一是財政支出與崗位需求矛盾突出。公益性崗位開發數量在就業崗位數量中的占比較低。當前，公益性崗位的開發數量主要取決于財政支撐的力度，一旦政府財政不足以支撐崗位數量，公益性崗位的開發就會陷入困境。當前政府支出與崗位需求的結構性矛盾仍存在，在就業環境和財政壓力的趨緊時，公益性崗位的持續性和穩定性將受到影響。二是公益性崗位開發種類較為單一。公益性崗位主要集中主要包括殘疾專干、城市環境保潔保綠、社區工勤、門衛保安等傳統型的社會公共管理和后勤服務類崗位。崗位開發種類不僅單一，且面向的社會群體單一，不能有效應對新形勢下基層社會公共服務的新要求。比如，公益性崗位向助老送餐、幼兒托管、物業安保、法律服務等新的社會需求崗位傾斜較少。三是崗位就業安置的潛力有待提升。公益性崗位就業仍然處于非規范化的低層次發展階段。盡管公益性崗位在政府政策和資金支持下逐漸走上了相對完善的軌道,但常常存在臨時、過渡、救濟安置的政策弊端，崗位缺乏持續開發和有序運轉的內生動力，尚未具備自我運行和自我管理的能力。

（二）公益性崗位的管理體制不順暢

一是崗位開發管理相互脫節。在政府主導的開發管理模式下，公益性崗位由政府負責開發，勞動部門管理工資，用人單位管理具體工作。實踐中，崗位開發、工資管理和人員考核往往相互脫節，崗位開發僅重視名額分配，工資管理按指示發放、人員考核則推給了具體的用人單位，出資方與用工方分離導致崗位管理流于形式；二是崗位監管缺乏有效手段。因公益性崗位的福利與政策性，用人單位通常僅與第三方勞務派遣公司簽訂勞務派遣合同，勞動者與派遣公司訂立勞動合同，法律責任的“外移”，導致用人單位往往抱著“有大于無”心態，不僅在人員聘選方面缺乏優先的競崗機制，還存在看“人情”成分，在招聘后也疏于對公益性崗位的管理和考核。三是崗位福利待遇保障較低。不同地區間和不同類型崗位間的公益性崗位薪酬福利有所區別，但受公共財政補助標準和補貼金額有所限制，各地公益性崗位人員的薪酬基本與最低工資標準持平，一般隨著最低工資標準增長而增長，這就造成公益性崗位社會認同度低。

（三）公益性崗位的社會效果有待提升

一是公益崗位提供服務專業化水平不高。公益性崗位招聘的多是一些年齡偏大的就業困難人員，雖然其具有較為良好的服務態度和公益熱心，但是其本身的就業能力和職業技能很難匹配崗位發展的時代需求，導致其服務類型的專業化水平不高，進而影響崗位的整理水平提升和社會作用的發揮；二是公益崗位向基層公共服務傾斜的力度不大。因崗位設置不合理、安排不科學等因素，公益性崗位的開發未能向更基層的社會公共管理類、社會服務類傾斜，導致公益崗位實際作用發揮受限。部分單位的公益性崗位人員未參與基層一線公共服務，而僅僅停留在一些簡單的事務性工作，崗位的社會公共服務性被削弱。三是公益崗位缺乏有效的再就業培訓機制。實踐中，從業人員到崗就業安置即結束，未建針對不同崗位從業人員進行技能考核和培訓，導致個別從業工作散漫、敬業心不高。長此以往下去，不僅背離了公益崗位解決就業和培養就業技能的初衷，也大大削弱了公益崗位社會服務功能，進而影響社會對公益崗位開發管理的整體評價。

三、關于進一步提高公益性崗位管理開發效能的建議

公益性管理開發應遵循政府就業救助與社會公共服務雙重發力的“雙公益型”崗位制度發展路徑建議，一方面擴張“公益崗位”的內涵外延，讓政府提供就業崗位轉變為政府提供公共服務，讓有能力的社會主體爭相參與此項公益事業；另一方面，把“崗位救助”轉向“社會治理”，集約調動社會資源共同參與公益崗位的管理和培育。

（一）以政府購買服務為重點合理科學開發崗位

以供給側結構性改革為契機，轉變公共服務的供給機制，以基層社會治理為大平臺，調動社區、社會組織、公益主體支持和服務困難群體就業。一是健全政府開發公益性崗位長效機制。以人力社保局、財政局為責任主體，發揮街道、社區協調作用，完善就業援助對象認定標準和公益崗位開發具體細則，共同制定就業援助預案和公益崗位匹配清單，建立新增困難就業群體數據庫，及時、精準實施就業援助和開發公益性崗位。二是面向基層拓展公益性崗位開發種類。以滿足社會需求為導向，根據社區治理發展現狀和服務需求特征，針對托老托幼、公共設施維護、體育文化娛樂、法律法規宣講等新需求，開發幼老托管員、文化宣傳員、治安協管員、法律宣教員等新型服務類公益崗位，以強化公益崗位的社會功能和回應百姓民生需求。三是支持社會主體參與公益性崗位開發。完善公共服務供給的社會和市場參與機制，支持社會組織參與公益性崗位的開發，推動政府購買公益性崗位向社會主體傾斜，形成政府扶持與社會參與、公益性與產業化、綜合性與專業化互為補充的社區就業格局。

（二）建立完善公開公平的公益性崗位管理機制

以公平、公開、透明為原則，以多部門聯動為載體，建立完善崗位公示、公開競聘、嚴格考核、動態退出的管理機制。一是建立完善公平競聘機制。人力社保局應全程參與公益性崗位的招聘，制定招聘章程，事前對崗位的數量、資格條件、崗位要求、福利待遇等情況向社會公開，事中嚴格考核報名人員的基本條件和專業能力，事后公開考試結果和招聘結果，并接受社會監督。二是建立完善崗位考核機制。勞動保障、財政等部門應制定公益崗位勞動章程和勞動紀律，建立公益性崗位人員信息誠信檔案，定期對崗位人員進行業務考核，并計入誠信信息檔案。同時，加強對用人單位的公益性崗位情況、工資支付及資金管理等情況嚴格經費審核,并將考核結果納入就業再就業工作考核的范圍。三是建立崗位動態退出機制。在完善公益性崗位人員信息庫的基礎上，建立公益崗位動態調整機制，對嚴重違反合同規定的人員給予及時解聘；對期滿退出崗位的人員應做好失業登記，給予一年期的失業保險待遇。通過信息網絡平臺公示再就業需求，鼓勵并幫助其進入市場化的再就業，實現公益崗位與再就業崗位的對接。

（三）提高公益性崗位專業化水平和社會認知度

把公益性崗位納入再就業培訓的范圍，培育就業人員積極的就業觀念和提升崗位專業化水平，進一步提高困難人群再就業能力。一是提升公益性崗位的專業化水平。加強對從業人員職業道德、法律法規、崗位形象、心理輔導等方面的培訓和指導，提高從業人員的整體素質。發揮專業社工作用，帶動就業困難群體主動更新觀念、提升技能，組建由專業社工和公益崗位人員構成的社工隊伍，使公益性崗位融入基層社會治理。二是建立完善再就業教育培訓機制。針對公益崗位人員開設再就業培訓課程，進一步提升專業的能力和素養。同時，建立公益性崗位和就業困難群體的信息庫，針對公益崗位從業人員的在崗表現，對崗位人員業務能力進行評分定級，作為再就業用人單位查詢的檔案信息。三是強化公益崗位的保障措施。公益性崗位不同于一般的“低保”等福利性保障，充分考慮當地收入水平和崗位職責內容，進一步提升公益崗位的補貼標準和崗位待遇，促進公益性崗位的長效發展。加強對公益性崗位的法律監管，公益性崗位應依法適用《勞動合同法》等相關法律規定，保障勞動者合法權益。