全球治理趨向扁平

〔提 要〕 全球化在挫折中繼續發展，全球治理也依然是國際社會的重大需求。但隨著霸權秩序的衰退，全球化和全球治理的形態都在發生變化。霸權秩序更加偏好垂直式治理，即依照霸權國理念，在國際體系頂層建立制度，自上而下地管理全球事務。隨著霸權衰退日趨明顯，多元世界逐步顯現，一個基本標識是權力的下沉和分散。在此背景下，全球治理開始趨向扁平，這意味著后霸權世界會出現一個多元的復合治理網絡，以多層面、多領域和多主體為基本特征，不斷將全球治理體系由垂直拉向扁平。扁平式治理將釋放更大的活力、表現出更大的靈活性，但也需警惕排他性多邊安排分裂世界的負面效應。

〔關 鍵 詞〕多元世界、全球治理、復合治理網絡、垂直式治理、扁平式治理

〔作者簡介〕秦亞青，山東大學講席教授，外交學院教授，習近平外交思想研究中心特約專家

〔中圖分類號〕D81

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）5期0055-18

全球治理在冷戰之后成為世界政治的重要內容，并且形成了霸權秩序之下垂直治理的基本模式，在國際體系頂層建立國際制度，自上而下地全面管理世界事務和應對全球性問題。近年來，霸權秩序日漸衰退，全球治理的垂直模式越來越表現出不適應和不充分的特征，治理赤字不斷積累攀升。新冠肺炎疫情的全球性暴發就是治理失靈的典型例證。當全球發生嚴重的公共衛生安全危機、急需有效治理時，治理明顯缺位，致使新冠肺炎疫情仍在全球肆虐。

全球化依然會向前發展，并不會因反全球化思潮或行為而發生根本逆轉。而霸權秩序式微，則會引入一個多元世界的時代；治理赤字累積和治理失靈現象的疊加，也會使全球治理的動力和形態發生變化。其中一個重要的變化就是全球治理從霸權秩序下的垂直模式走向扁平，亦即在全球層面治理繼續存在的情況下，地區、次地區、小多邊形式等，都會成為治理的新動力和新形態，各問題領域的治理也會出現權力下移態勢，不同國家和非國家行為體會承擔或共同承擔問題領域治理的領導角色，以應對不同的跨國性挑戰。簡言之，全球治理趨向扁平。

一、霸權秩序與全球治理的垂直模式

霸權秩序是指一個實力超強的國家主導世界事務，發揮國際體系和國際社會的治理功能。霸權國憑借超強的物質性和理念性權力，維持體系秩序及其運轉。根據約翰·伊肯伯里（J o h n I k e n b e r r y）的闡釋，霸權秩序至少要具備三個特點：一是以霸權國權力為主導的等級國際體制，二是以霸權國理念為原則的國際規則、規范和治理機制，三是霸權國為國際社會提供維持秩序所必須的公共產品。一些美國學者認為，20世紀是美國霸權秩序的世紀，在世界范圍內建立了以美國國家實力為支撐、以自由主義理念為旗幟、以國際制度為機制的世界秩序。這一秩序被稱為“美國霸權秩序”（American hegemonic order）?！懊绹蜗潞推健保≒ax Americana）、“美國領導的自由霸權秩序”（America-led liberal hegemonic order）等表述也是同樣的意思。[ 1 ]

實際上，真正的美國霸權是從冷戰之后開始的，全球霸權秩序也在這一時期建立起來，亦即所謂世界“單極時刻”。[ 1 ]無論是在一戰之后，還是在整個冷戰期間，美國的權勢存在都是有限的。[2]一戰之后，威爾遜總統和一些政治精英已經有了走向世界的意識，但當時的美國在國際國內都無法獲得主導世界的合法性權力，因此對于整個世界的治理自然無從說起。二戰之后，美國憑借實力走向全球，[ 3 ]但其影響所及仍限于西半球，蘇聯控制的地區無論在實力和主導理念方面，都是美國力不能及的外域，因此，當時美國實施的只能是“半球治理”。冷戰之后，美國成為世界上唯一的超級大國，新自由主義理念成為世界秩序的“元敘事”，這時的美國霸權秩序才成為真正意義上的世界性秩序。[ 4 ]

雖然美國霸權秩序在冷戰后開始顯現，但美國精英從一戰之后就開始了對全球秩序的思考。1898年美西戰爭時，美國已經是世界上物質性綜合實力最強的國家，其在與歐洲強國的戰爭中取得勝利，標志美國作為國家走向世界的可能和美國政治精英走出美洲的意愿。一戰結束之際，以威爾遜為代表的美國精英提出了建立國際聯盟的世界性組織，聲稱要以國際組織和國際制度代替實力均衡，維護世界和平，建立持久秩序。[ 5 ]但由于當時美國國內孤立主義思想占據主導地位，國際聯盟在處理涉及權力和權利的重大國際問題上，以烏托邦式的理想主義對待國際體系中的現實主義主流和國家之間的權力政治行為，[ 6 ]因而導致了國聯在治理問題上的失靈乃至最后的解體。

二戰使美國的力量空前強大。在戰爭期間，以羅斯福總統為代表的美國政治精英依然從整個世界視角考慮治理問題，提出了建立聯合國的計劃，并且不惜在一些重要問題上向蘇聯妥協，換取其對聯合國設想的支持。聯合國在建立理念和原則上，一方面繼承了威爾遜的國聯設想，另一方面也吸取了國聯失敗的教訓，重點考慮大國的權力和權利問題，最終成立了以安理會為核心機構的聯合國，同時成立了聯合國大會、經濟及社會理事會、國際法院、秘書處等機構，進而建立了包括國際貨幣基金組織、世界銀行、關稅與貿易總協定等專門機構，全面管理世界事務。

無論在具體實施中效果如何，美國政治精英思考的國際秩序從開始就是一種世界性秩序，這種秩序中的治理更多地表現為一種垂直模式。所謂垂直模式，是指一種自上而下的管理模式。無論在哪一個領域，都以全球層面治理體系為基本依據。[ 1 ]這里所說的治理體系，至少包含了三方面內容：即霸權國治理思想、制度性權力和物質性實力。治理思想是治理模式的核心，所有具體的制度和組織形態都是依據治理思想而設計的。制度性權力是霸權治理的直接能力，指霸權國在制度條件下主導決策的能力，包含框定問題、設置議程、實施執行等具體內容。[2]物質性實力則是保證霸權秩序的基礎，也是前兩個要素得以發揮功能的支撐。思想、制度和實力構成了垂直治理模式不可或缺的三要素，無論是哪一個要素的缺位，都會直接影響霸權秩序的穩定和有效性。

以世界經濟治理為例，二戰之后世界經濟領域的治理是比較典型的垂直治理。首先，世界經濟治理的主導理念是自由主義思想，這是美國的主流經濟思想。其次，世界經濟的主導性制度和組織形態反映了霸權國的制度性權力，國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（World Bank）和世界貿易組織（WTO，前身為關稅貿易總協定GATT）這三個重要國際經濟組織的建立，標志著世界經濟領域垂直治理體制的確立。在框定問題、設置議程和實施決策方面，美國的主導性可以通過在這些組織的表決權反映出來。最后，二戰之后，美國主導的經濟秩序沒有實現全球性覆蓋（主要是因為蘇聯沒有加入美國領導的世界經濟體系，且成立了一個并行的經濟組織“經互會”與美對抗），但美國實力所及之處就是這一體系的運作范疇，并為冷戰后全球經濟體系奠定了基礎。冷戰結束、蘇聯解體，美蘇對抗不復存在，美國的綜合實力與國際體系中的任何一個其他大國都有了明顯的差距，因而冷戰結束也被稱為“美國的單極時刻”，世界秩序是“美國治下和平”。“單極時刻”還被引申解讀為更加持久的“單極時代”，美國現實主義學者威廉·沃爾夫斯（William Wohlforth）就認為世界進入了穩定的單極秩序。[ 1 ]綜合而言，這些觀點都是以美國的超強實力為論證基礎的。世界經濟體系在美國綜合實力支撐下，向全球范圍拓展了自由經濟理念，鞏固了世界經濟治理的核心制度形式和制度規范。

垂直治理模式有三個明顯的特征。第一，領導世界的帝權體制。彼得·卡贊斯坦（Peter Katzenstein）認為，二戰之后的世界秩序是以美國帝權（American imperium）為重要標識的，美國對整個世界秩序的設計也是圍繞著美國治下的世界這一主題展開的。[2]這并不是說美國實施的是與過去羅馬帝國或大英帝國完全相同的秩序思想和治理方式。比如，英國依靠殖民式占領發揮帝權和實施治理，在日不落帝國治理的地域，包括體制機制和法律體系在內的一切大都是按照英國自身的治理模式建立的。而美國更多地是依靠非領土帝權的治理形態，通過建立國際制度來實施霸權治理。無論是所謂“不列顛治下和平”，還是“美利堅治下和平”，乃至追溯到“羅馬治下和平”，都包含了帝權的意識，其核心就是一統天下的治理理念和體制形式，也就是美國政治精英所謂的“美國領導世界”。冷戰結束和蘇聯解體被視為“歷史的終結”，宣告了美國代表的民主政治體制和自由經濟體制取得了最終的勝利，也為美國領導世界奠定了合法性基礎。[ 3 ]任何新興的國家，尤其是大國，都會被納入美國領導的世界秩序之中，也會在垂直治理體系中遵約守規，形成以帝權為基本內涵的霸權治理。這是垂直治理模式的基本結構形態。

第二，自上而下的治理運作。作為治理核心的國際制度指的是國際體系層面的制度，頂層制度派生行為規則，行為規則維持秩序穩定，體系成員的責任和義務則是在交往活動中遵守行為規則。一旦出現成員之間的糾紛，則需要提交體系層面制度機制進行裁決。比如世界貿易領域的治理，是由世界貿易組織根據自由主義和市場經濟的思想，制定各種規則，然后由世界貿易組織的成員國在貿易交往中予以遵守和執行。在出現爭端時，也需交由世界貿易組織依據規則進行裁決。邁克爾·巴奈特（Michael Barnett）和瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）對國際貨幣基金組織的實證研究表明，規則是國際組織的基石，國際組織的權力來自制定規則、傳播規范和促使國際行為體遵守規則和規范的活動。[ 1 ]因此，國際制度的核心是主導性知識派生而成的規則，從現行世界經濟治理的制度及其組織形式來看，這些國際組織的規則主要基于自由主義和新自由主義經濟思想。對于成員國而言，最根本的責任和義務是執行國際組織的規則和遵循國際組織的規范。這是垂直治理的基本運作機制。

第三，排異性的治理實踐。任何其他途徑的治理形式一般會被視為與垂直治理相違背甚至是破壞全球層面治理的模式，因此不會受到霸權國和霸權秩序自身規范的鼓勵和支持。美國作為霸權國，更會用“一種垂直關系將地區核心國家與美國、地區與次地區、美國與各個地區聯系起來”。[2]因此，美國在對待地區一體化與合作治理問題上一直具有高度的選擇性。冷戰時期，美國雖然支持歐洲地區一體化，但主要出于共同應對蘇聯威脅的政治安全需求。對于亞洲地區合作進程和一體化努力，美國則一直持不鼓勵、不支持的態度。[ 3 ]在冷戰結束后相當長的一段時期內，美國并不支持東盟區域合作進程，認為這樣的地區主義會削弱霸權主導下的垂直式治理。直到在中國、俄羅斯、印度、日本等相繼加入《東南亞友好合作條約》，美國為了避免被排斥于東亞之外，才宣布加入這一條約，參與到這一地區進程之中。對其他所謂的小多邊形式或是雙邊協調治理模式，霸權國一般不會予以鼓勵和支持。非霸權國主導的治理實踐和治理進程，比如金磚機制、亞洲基礎設施投資銀行等治理實踐，也很難得到霸權國支持，甚至受到排擠和打壓。這不僅反映了美國對其他形態制度性安排的排斥，更反映了霸權秩序中垂直治理思想的權力觀念和排他意識。因此，排異性治理實踐是垂直治理的內在邏輯。

簡言之，霸權國權力和實施權力的意愿促成霸權秩序的形成，霸權秩序進而使垂直治理模式成為可能，而垂直治理模式也會最大限度地發揮霸權國的權力和支撐霸權國的領導力。在二戰結束到冷戰結束期間，美國實施了半球霸權范圍內的垂直治理；在冷戰結束后的近30年里，美國霸權延伸到全球，也力推垂直治理模式在全球范圍的擴展和實施。這既是所謂的“單極時刻”，也是“自由制度主義主導世界”的霸權治理階段，即羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）所說的自由制度主義主導世界秩序的年代。[ 1 ]

二、霸權式微與多元世界的出現

美國霸權秩序式微已是不少學者的共識。阿米塔·阿查亞（Amitav Acharya）認為，美國霸權秩序已經終結。美國自身的內向轉變、新保守主義思潮的強勢興起、西方之外其他大國的崛起等一系列事件，都是導致美國霸權秩序終結的因素，但最重要的是美國自身的單邊主義和霸權狂妄對美國霸權秩序和支撐霸權秩序的多邊制度的毀滅性打擊。[2]彼得·卡贊斯坦和喬納森·克什尼爾（Jonathan Kirshner）認為，新自由主義作為一種思想將會依然存在，但美國霸權作為一種世界秩序已經落幕。[ 3 ]布蘭特利·沃馬克（Brantly Womack）認為，霸權時代已經成為過去，后霸權時代呈現的是一個多節世界（multi-nodal world），不同國家和非國家行為體都可以形成世界網絡中的“節”和“點”。[ 1 ]總而言之，隨著美國綜合國力相對下降，新自由主義價值觀作為元敘事的普世意義受到挑戰，故而失去了統管世界事務、向世界提供足夠公共產品的能力。因此，美國主導的世界秩序已經結束。

這些觀點是有道理的。沃馬克認為，美國霸權從2008年開始表現出明顯的衰退跡象；阿查亞認為，2014年是美國霸權秩序的終結時間。但此類對時間節點的判斷似乎言之稍早，因為沒有一個標志性事件明確顯示美國霸權的終結。此前，盡管喬治·W·布什采取了一系列單邊主義行動，尤其是在聯合國未授權且大部分國家反對的情況下，發動了伊拉克戰爭，受到包括美國精英和許多盟國的反對，批評美國對多邊主義的實用主義態度和雙重標準，[2]但總體上因美國實力依然超強，且其后奧巴馬高調支持多邊主義，至少在輿論和聲勢上對布什的單邊主義行徑有所抵消，使得美國霸權的合法性得到一定修復。總體而言，冷戰之后，由于主要對手蘇聯的解體，美國霸權進入鼎盛時期。美國實力與任何一個其他大國相比都表現出明顯優勢，新自由主義理念成為世界秩序的主導話語，美國主導的國際制度在體系層面形成了霸權秩序的主導運行機制。[ 3 ]

2008年世界金融危機應是美國霸權秩序的最后一次領導力顯示。肇始于美國的次貸危機迅速蔓延，導致西方國家乃至全球金融危機，世界經濟面臨巨大挑戰。為了應對這一全球性問題，在美國倡議下，原為部長級的二十國集團機制升格為二十國領導人峰會，2009年在美國匹茨堡召開首次會議，形成了經濟領域全球治理的重要機制。匹茨堡峰會標志著由七國集團向二十國集團轉化、亦即由西方治理向超越西方治理的轉變，二十國集團首次將新興經濟體納入世界經濟治理的中心團隊，在應對全球金融危機的決策過程中，幾乎所有大國都表示支持并采取了合作的行為。之后，美國再也沒有成功組織過這種由世界主要大國全都參與和支持的集體行動。

從這個意義上講，2008年金融危機標志著美國霸權退場的開始。美國綜合國力相比其他大國呈現不斷下降趨勢，其所主導的全球層面國際制度，在應對全球化帶來的跨國性威脅和挑戰方面，表現出明顯的低效，全球治理赤字持續疊加，全球治理失靈現象不斷出現。[ 1 ]在氣候變化、貧富差距、公共衛生等重要治理領域，沒有一個方面的問題得到了積極的應對和有效的解決，且諸多挑戰呈現愈演愈烈的趨勢，即便是在美國最為關注的反恐領域也是如此。同時，作為美國霸權秩序支撐性理念的自由主義和新自由主義，也受到不同思想思潮的沖擊。新保守主義、現實主義、民粹主義等，都表現出強勁發展勢頭，矛頭直指自由主義和新自由主義思想。[2]不同的發展模式和治理方式，如中國的現代化道路和經濟迅速發展，東盟更為靈活包容的軟制度、軟治理方式等，也顯示了世界思潮多元化和實踐多樣化的發展態勢。因此，霸權秩序所需要的三要素——權力、制度、理念，都面臨著冷戰結束以來前所未有的挑戰。特朗普就任美國總統后，更是采取了一系列包含新保守主義、強現實主義、極端民粹主義、單邊主義的內外政策，使美國霸權秩序和支撐霸權秩序的權力要素從其自身和內部開始消解。

世界開始進入后霸權的多元時代這一說法，主要是從世界秩序的核心內容考量的。新冠肺炎疫情突然暴發進而迅速蔓延至全球，是美國霸權退場的標志性事件。在世界遇到前所未有的全球性公共衛生安全威脅之際，在國際社會最需要治理的時刻，出現了領導意愿和領導力的雙重缺位；在國際制度最需要發揮協調作用的時候，卻表現出無能為力和效率低下的情景；在世界最需要通力合作、共同抗疫的時候，出現了反智的集體行動邏輯悖論和嚴重的不合作現象。所以，在這場危機中，霸權秩序的必要條件——領導力、制度效能、合作行動無一顯現，更遑論發揮有效作用。霸權退場意味著霸權國沒有能力統合性地主導世界事務，沒有意愿提供世界急需的公共產品，也沒有可能支撐霸權主導的合法性。

此次新冠肺炎疫情既是美國霸權秩序的結束，也是霸權作為一種世界秩序的結束。世界秩序不再、也不能依賴于一個霸權國或是幾個超強國家，任何一個大國全面主導世界事務的時代已經過去了，幾個大國主導世界事務的境況也難以出現。在可以預見的將來，美國依然是世界綜合實力最強的國家，其他國家，包括現有的大國，都很難全面地與之并駕齊驅。但是，將美國霸權秩序的衰退與美國國家的衰退等同，是一種邏輯謬誤。美國霸權的衰退是指美國已經不能憑一己之力全面支撐一種霸權秩序，不能掌控國際制度的運作，不能有效影響其他地區和國家的行為，不能塑造世界的文化取向和價值體系。從這個意義上講，美國國家實力與美國霸權秩序雖然是相關的兩個術語，但絕非意義完全相同的概念，更不構成因果關系。美國霸權的退場不是美國作為世界頭號強國的終結，而是美國主導世界秩序的謝幕。進而，美國霸權的退場也意味著世界霸權秩序的結束。同理，這也不是說大國在國際事務中沒有權力和責任了，大國的權力和責任依然存在，且顯然大于其他國家，甚至比過去更加重要，但大國壟斷世界政治進程的權力難以形成，主導世界事務的合法性廣受質疑，提供公共產品的能力嚴重不足。在相當長的時期內，沒有一個國家可以單獨建立和維持一種世界秩序，霸權作為一種秩序已經失去了合法性和合理性。美國霸權秩序衰退，霸權作為一種世界秩序也退場了。

霸權退場意味著世界真正開始進入多元世界。多元世界的基本標識是世界權力的分散和下沉。在霸權秩序中，世界物質性權力的等級分明，霸權國是超強國家，是唯一可以統合性主導世界事務和全面提供公共產品的國家。多元世界的權力分布不是更加集中，而是更加分散。霸權等級漸次消解，多極力量中心的格局也正在形成。僅從物質性實力角度看，雖然美國依然是綜合實力最強的國家，并且在可見的未來依然如此，但中國、美國、歐盟正在成為世界權力的三個中心，基本形成中美歐相對穩定的三足鼎立態勢。其他重要的國際行為體，如俄羅斯、印度、日本、東盟等，也都在各自的地緣環境、地區和世界事務中發揮重要作用。同時，國家雖然依舊是世界政治中的主導行為體，但其他國際行為體的作用日益增強。全球化使國際組織、多國公司、跨國社會網絡等非國家行為體在世界事務中發揮了重要影響力。在氣候變化、公共衛生、生態環境等全球性問題突出的領域，國際社會力量，如非政府組織和非國家行為體等，在框定問題和議程設置方面都表現出比以往更加強勢的話語權和影響國際社會行動的能力。

多元世界的國際制度形態也會表現出明顯的多樣性，立體多面的國際制度將成為多元世界的一個重要標志。美國霸權秩序中的國際制度安排集中在全球層面，美國主要關注的也是全球層面的制度性安排，這是一種自上而下的制度確立和制度管理。美國政治精英在一戰后對國際制度體系的原初設計、二戰后對國際制度設計的繼承和改進，都反映了國際體系頂層設計的意識和實踐，也反映了世界性霸權國家的世界觀、秩序觀和思維取向。冷戰結束后，這種以國際體系頂層安排為主導的全球性制度安排更多地開始在世界范圍內付諸實施。在權力分散后的后霸權世界，制度性安排會向多層面和多領域發展。全球層面的頂層制度會呈現更多的合作與競爭、協商與辯論、妥協與斗爭，很難再以某一個霸權國家的權力為基本依據，也很難有一個國家具有制度性權力的絕對優勢。其他層面的制度安排也會更為主動、靈活，并以更具特色的方式，因事因地制宜，采取適當的行動。

多元世界的另一個明顯特點是思潮思想的多元表象和呈現。在霸權秩序中，霸權國的思想理念往往發揮主導性作用。冷戰結束后，美國霸權擴展至全球，自由憲政思想被作為國際社會的基本思想和行為導向，許多制度設計也以該思想理念為基礎，所謂的自由主義國際秩序就是以自由主義為理念支撐和制度設計的基本依據。當今世界，思想理念的多維度和多樣性已十分明顯，主流意識形態和思想理念的多樣化前所未有。對于治理模式、發展道路、體制機制等重要問題，多元態勢日趨明顯。美國的自由主義國際秩序觀仍將持續存在并發揮作用；中國不斷探索符合本國國情的發展道路和治理方式，發展成就令人矚目；歐盟更接近于第三條道路的地區一體化發展模式，其經濟和社會發展方式都與美國明顯不同。另外，發展中國家的思想理念也更加多樣化，不是完全遵循某一種模式或模仿某一種道路，而是趨于采取一種更為理性的折中主義和本土化形式。即便從國際關系理論這一相關度很高的知識體系來看，非西方國際關系理論已經開始崛起，對國際關系的基本概念提出了不同于西方主流理論的解釋。[ 1 ]有學者還提出，如果國際關系理論不是產生于西方，而是產生于中華文化、印度文化、伊斯蘭文化，那會是什么樣子？如果從中華文明、印度文明、伊斯蘭文明思考世界，世界秩序又會是什么樣子？[2]這類問題本身就是對國際關系理論話語霸權的質疑和挑戰。

有觀點認為，霸權的終結意味著世界的失序和混亂，意味著強無政府狀態的蔓延，甚至意味著體系性戰爭。結構現實主義的重要理論霸權穩定論認為，世界只有存在一個單一的霸權國或領導國，全面管理國際事務，行使統一治理，國際體系才會穩定。[ 3 ]這是一種結構決定論觀點，在很大程度上失之偏頗。霸權的退場可能會引發復雜情景甚至是某些亂象，比如國際體系的權力重構、國家間競爭加劇、極端民族主義盛行等，但這并不意味著世界的必然失序和國際關系的必然倒退。一個多元的世界意味著能動性的多元多樣，只要行動者的能動性朝著進步和進化的方向發展，多元多樣反而會使世界更加充滿動力，富有啟發和創新的思想會更加活躍，地區合作進程和地區間合作動力會更加強勁，國際關系民主化也會進一步發展。世界的發展進步不會、也不可能依賴于任何一個“善意霸權”，而是取決于國際社會和國際行為體的積極合作和創造性能動力。這既是當下的現實，也是人類社會進化的趨勢。

三、多元世界與全球治理的扁平趨勢

霸權秩序下的全球治理更多地呈現為垂直治理體系，多元世界的全球治理則會趨向扁平。從垂直走向扁平是一個過程，是由一種治理形態向另一種治理形態的轉變，其間會有起伏波折，甚至動蕩，但作為一種發展趨勢，扁平式治理將會是后霸權時代全球治理的重要形態。

霸權秩序的衰退并不意味全球化的結束。盡管當前反全球化和逆全球化思潮和行為司空見慣，但全球化作為一種世界性發展趨勢，也是世界發展到當前階段的客觀存在。世界經濟處于高度相互依存的狀態，這種依存的內涵不同于一戰之前的列強經濟相互依存（當時的相互依存程度很高，但更多是一種分體單元或分立主體的相互依存，亦即在不存在一個世界性經濟體系的條件下，國家之間作為分體的主體性存在和這些獨立主體之間的經濟聯系）。冷戰后，全球化使世界經濟形成了一個全球范圍的體系，使國際體系中的行動者成為主體共在和主體間互涵的存在。[ 1 ]在這種條件下，獨立分體的存在從本體意義上已經難以實現。同時，這個經濟體系具有相對的開放性、容納性和韌性，不會由于單邊主義、民粹主義和反全球化浪潮的沖擊而崩盤。全球化已經將國際社會成員連接在一起，任何一個國家與之全面“脫鉤”都難以實現。另外，在社會層面也出現了前所未有的交匯現象，不但增進了各國的相互了解，也增強了彼此互學互鑒的意識。即便是在新冠疫情阻礙了人員物理性流動的極端情況下，現代科技也使網上交流持續不斷。進而，全球化帶來的問題是全人類面臨的共同問題，形成的挑戰是對全世界共同的威脅。地球村不僅僅是一個意念性比喻，而是當今的具體景象。人類命運共同體也不僅僅是一個理想符號，而是世界的客觀現實。

全球化既提升了世界的整體福祉，也帶來了全球性問題。時任聯合國聯合國秘書長科菲·安南組織的高級別名人小組報告《為了一個更加美好的世界：我們共同的責任》指出，全球化時代人類面臨的全球性重大挑戰，包括經濟危機、氣候變化、核武器擴散、恐怖主義等。[ 1 ]全球性問題首先是跨國性挑戰，無國界、無種族、無信仰區別、無政治界限，威脅對象是整個人類。全球性問題也是緊迫性問題，一旦暴發，即時即刻危及人的生命安全，新冠肺炎疫情和恐怖主義都是如此。全球性問題還是關聯性問題，將國際國內事務密切聯系在一起，一個國家負責任的行為會降低威脅程度，不負責任的行為則會加大威脅程度。更重要的是全球性挑戰關涉共同安全的問題，需要國際社會成員協力合作，才能有效應對。任何一個國家，無論自身多么強大，都無法單獨應對全球性挑戰。

后霸權時代的全球化會呈現不同于前三十年的態勢，全球治理的模式也會隨著霸權的衰退而發生重要變化。全球化時代并沒有過去，全球化的基本走勢依然持續，重要的變化是駕馭全球化方式的變化，即由霸權秩序下全球治理的垂直式模式轉變為多元世界中的扁平式治理。扁平式治理，主要指在后霸權世界會出現一個多元的復合治理網絡，使得全球治理的總體趨向由垂直走向扁平。它更多的是一種自下而上的治理，是基于地方性實踐的治理模式。這個復合治理網絡有三個典型特征，即多層面、多領域和多主體。

首先是多層面，指全球、跨地區、地區、次地區、小多邊形式等不同層面的治理實踐將同時展開，尤其是在全球層面治理停滯不前時，這些不同層面的治理活動將更加活躍。地區層面治理是一個突出的例子。歐盟、東盟等地區組織和地區合作進程已顯示出重要的治理意義，各自的治理理念和實踐均表現出適應性和生命力。歐盟整體上采用了法治為先的治理實踐，從一開始就遵循規則治理或是契約治理的理念和設計，通過簽訂一系列條約來規范歐盟成員行動，提高成員相互之間的行動預期，從而降低交易成本和增強信息對稱，以此克服集體行動難題，實現合作治理的目標。[2]東盟則更多地反映了東方文化的智慧，采用關系治理的路徑，以更加靈活和具有韌性的軟制度方式，促進成員國相互關系的和諧，增強身份認同，凝聚團體共識，實現地區治理的愿景。[ 1 ]雖然二者的治理實踐有著很大的不同，但都遵循著治理的根本目的、推動為治理而開展的合作。同時，歐盟和東盟的治理方式與霸權秩序下的垂直治理有著重要差異。雖然這兩個地區都有相對強大的成員，比如歐盟的德國和法國、東盟的印度尼西亞，但總體上是一種無霸權治理，更多顯現民主協商式的治理，其權力結構和運行較之于霸權治理已經扁平了許多。

其次是多領域。全球化時代出現了諸多的問題領域，每一個領域都涉及跨國性挑戰和全球性問題。當前比較突出的領域包括公共衛生、氣候變化、貧富差距、經濟發展、世界貿易、恐怖主義、核不擴散等。在垂直治理實踐中，這些領域的問題不但沒有解決好，反而經長期積累愈演愈烈。在世界貿易領域，以世貿組織為核心的談判進程越來越困難。2001年開始的多哈回合距離完成仍然遙遙無期，甚至被認為已經失敗。完全依賴全球層面國際制度進行貿易領域的治理已經使國際社會失望。正因如此，一些地區采取了地區層面合作行動，國家之間出現了諸多的小多邊形式。在應對新冠肺炎疫情上，垂直治理模式再次使國際社會大失所望，作為霸權國的美國幾乎完全缺位，作為這一領域專門組織的世界衛生組織協調合作困難重重，公共衛生安全領域的治理基本上由國家單獨承擔。由此可見，在一些重要的問題領域，領導者不一定是大國，小國甚至非國家行為體也可以肩負領導者的身份、發揮領導者的作用。隨著全球化深入發展，太空、極地、深海、數字網絡等新疆域的問題將繼續涌現。在這些領域問題的治理中，誰能夠表現出充足的治理能力和協調能力，誰就可能成為領域治理的領導者。

最后是多主體。國家依然是參與全球治理的主導行為體，但已經不是壟斷行為體或唯一行為體。除了國家之外，其他國際行為體，包括國際組織、地區組織、非政府組織以及個人，都將成為全球治理復雜網絡系統中的節點，更多地參與其中，發揮重要作用。以公共衛生安全領域治理為例，在2018年至2019年間向世界衛生組織捐款的前十名中，有五個是個人或國際組織，包括比爾及梅琳達·蓋茨基金會（Bill and Melinda Gates Foundation）、全球疫苗免疫聯盟（The Global Alliance for Vaccines and Immunisation）、聯合國人道主義事務協調廳（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs）、國際扶輪社（Rotary International）、美國全國慈善信托基金（National Philanthropic Trust）。其中蓋茨基金會捐款4.5億美元，位列第三，僅次于美國和英國兩個國家。[ 1 ]多主體治理已經成為當今全球治理的一個重要特征，不僅彌補了垂直治理的嚴重不足和低效，也將全球治理推向更加扁平。

全球治理扁平化趨向已經顯現。在新冠肺炎疫情依然嚴峻的背景下，國際社會迄今為止達成的一個最重要的治理成果是《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），這是一個以東盟為主導的地區性經濟合作進程，東盟10國、中日韓澳新等國家已經加入，表現出地區性和跨地區性的經濟合作和經濟治理共識，也是沒有霸權國主導和不采取垂直治理體系的典型案例。

需要指出的是，全球治理扁平化過程將使多邊主義更具競爭性。[ 1 ]競爭性多邊主義可以表現為制度間競爭，即在多種多邊制度安排共存的情況下，多邊制度之間產生競爭關系。比如在國際貿易領域，地區性多邊貿易安排之間、地區性貿易安排與全球性貿易安排之間等，都可能出現競爭性關系。嚴重的制度間競爭會導致制度碎片化并因之產生明顯的負面效應，使原本促成合作的多邊制度成為導致沖突的一種原因。競爭性多邊主義也可以表現為大國競爭的一種形式，反映大國之間的地緣戰略競爭。比如大國為了加強戰略競爭能力，針對多邊制度展開主導權和影響力的競爭。無論是制度間競爭，還是大國針對多邊制度主導權和影響力的競爭，都會在治理體系由垂直向扁平發展的過程中表現得更加明顯。以RCEP為例，競合關系將出現在整個實施過程中，競爭態勢可能表現得更加明顯、激烈。

在全球治理扁平化過程中，最需要關注和防范的是排他性多邊安排。在垂直治理體系中，霸權國的排異意識和行動會有意無意地避免排他性多邊行動，以霸權國統領全球治理的意識和能力，盡可能把世界各國，尤其是重要國家納入治理體系之中，以實現帝權的一統性和制度的一致性。但在后霸權時代，霸權國已經沒有足夠的能力及合法性實施統一的垂直式治理。在這種情況下，排他性多邊安排會作為扁平治理一種形態出現，尤其是在原霸權國可以發揮影響力的范疇之內。冷戰時期，美國設計的多邊治理制度針對蘇聯即是排他性的，蘇聯采取了同樣的做法，形成了實力兩極、制度二元的分裂型和對抗性半球治理世界。今天，這種局面再次出現的可能性雖然較小，但也難以完全排除，國際社會應以最大的努力防止對抗性半球治理世界秩序的形成和發展。后霸權時代的世界秩序是走向包容性多邊主義還是退向排他性多邊安排，是關系到世界走向命運共同體還是分裂性對抗體的根本問題。

四、結語

全球治理趨向扁平，意味著一種沒有霸權的治理。地區、次地區多邊治理實踐的發展會更具活力，問題領域治理實踐會更具效力。全球治理趨向扁平，不意味著全球層面治理的消解。全球層面治理會在一種權力下沉和分散的條件下，構成全球復合治理網絡的重要組成部分，呈現更多的協商、談判、合作、競爭。全球治理趨向扁平，也不意味著大國能力和責任的消失，大國依然是全球治理復雜網絡中的重要節點，其能力和責任都是治理過程中不可或缺的要素。

同時，全球治理在由垂直向扁平的發展過程中，競爭因素會更加突出，既會出現比較明顯的制度間競爭，也會出現大國針對制度的競爭。這類競爭總體上屬于軟競爭范疇，不會必然導致國際社會全面分裂，有時還會成為一種討價還價的緩沖平臺，甚至對多邊制度本身產生正面外部性效應。但是，制度間競爭和大國針對制度展開的競爭，一旦走向排他性多邊主義的極端形態，甚至成為強意識形態結盟，將會撕裂世界。

未來一段時期，全球治理在趨向扁平的發展中會出現一系列變化，形成全球、區域、次區域治理相互牽動、不同治理領域相互關聯、多種治理主體之間相互影響的立體復雜態勢。這不僅與垂直治理有著很大的差異，也會逐漸成為全球治理的新常態。對全球治理形成新的認知，通過復雜網絡系統應對全球性挑戰，勢必成為新時期全球治理能力建設的重要內容。

【完稿日期：2021-8-29】

【責任編輯：李 靜】

[1] John Ikenberry， Liberal Leviathan： The Origins， Crisis， and Transformation of American World Order， Princeton： Princeton University Press， 2011， p.7.

[1] Charles Krauthammer， “The Unipolar Moment，” Foreign Affairs， Vol.70， No.1， 1990/1991， pp.23-33.

[2] [加]阿米塔·阿查亞：《美國世界秩序的終結》，袁正清、肖瑩瑩譯，上海人民出版社，2017年。

[3] Stephen Ambrose， Rise to Globalism： American Foreign Policy since 1938， 6th revised edition， New York： Penguin Books， 1991.

[4] 秦亞青：“世界秩序的變革：從霸權到包容性多邊主義”，《亞太安全與海洋研究》2021年第2期，第1-15頁。

[ 5 ] 根據卡爾的考證，首先提出國際聯盟的人士之一是圣皮埃爾，認為國家是理性的，理性是可以戰勝戰爭沖動的。國際聯盟的倡導者認為：“《國際聯盟》就是將自由民主社會的理念移植到世界事務中去。這種理念是人類發展進程中的最偉大成就之一?！眳⒁奫英]E.H.卡爾：《二十年危機1919-1939：國際關系研究導論》，秦亞青譯，商務印書館，2021年，第40頁。

[6] 在當時國際政治中，現實主義和強權政治占據主導地位，理想主義是很難行得通的。卡爾批判了國聯時期的烏托邦主義，認為利益和權力是國際關系中不可或缺的要素，他不但認可馬基雅維利的反烏托邦思想，也批判了威爾遜、湯因比和塞西爾將自身國家利益與普世利益等同起來的觀點。[英]E.H.卡爾：《二十年危機1919-1939：國際關系研究導論》，第129-125頁。

[1] 冷戰時期，蘇聯陣營的治理也是一種垂直模式，一種自上而下的統治和管理。所以冷戰時期的國際治理，實際上是兩個平行的垂直體系，并且兩個治理體系之間是互斥和對抗的。

[2] Michael Barnett and Raymond Duvall， “Power in International Relations，” International Organization， Vol.59， No.1， 2005， pp.39-75； Stefano Guzzini， Power， Realism and Constructivism， London and New York： Routledge， 2013， pp.7-8.

[1] [加]阿米塔·阿查亞：《美國世界秩序的終結》，第22頁。

[2] [美]彼得·卡贊斯坦：《地區構成的世界：美國帝權中的亞洲和歐洲》，秦亞青、魏玲譯，北京大學出版社，2007年。

[3] Francis Fukuyama， The End of History and the Last Man， New York： Free Press， 1992.

[1] [美]邁克爾·巴尼特、瑪莎·芬尼莫爾：《為世界定規則：全球政治中的國際組織》，薄燕譯，上海人民出版社，2009年，第8-9頁。

[2] [美]彼得·卡贊斯坦：《地區構成的世界：美國帝權中的亞洲和歐洲》，第1-2頁。

[3] 同上，第53-57頁。

[1] Robert Keohane， “Twenty Years of International Liberalism，” International Relations， Vol.26， No.2， 2012， pp.125-138.

[2] [加]阿米塔·阿查亞：《美國世界秩序的終結》，第21-31頁.

[3] Peter Katzenstein and Jonathan Kirshner， eds.， The Downfall of the American Order： Liberalisms End？， Ithaca： Cornell University Press （forthcoming）.

[1] [美]布蘭特利·沃馬克：《非對稱世界與國際關系》，李曉燕、薛曉芃譯，上海人民出版社，2020年，第181-207頁。

[2] Bruce Jones et al， Power and Responsibility： Building International Order in an Era of Transnational Threats， Washington D.C.： The Brookings Institution Press， 2009.

[3] John Ikenberry， “Liberal Internationalism 3.0： America and the Dilemma of Liberal World Order， Perspectives on Politics， Vol.7， No.1， 2009， p.71； After Victory： Institutions， Strategic Restraints， and the Rebuilding of Order after Major Wars， Princeton： Princeton University Press， 2001.

[1] 吳志成、劉培東：“全球發展赤字與中國的治理實踐”，《國際問題研究》2020年第4期，第20-41頁。

[2] [美]約翰·米爾斯海默：《大幻想：自由主義之夢與國際現實》，李澤譯、劉豐校，上海人民出版社，2019年。

[1] Qin Yaqing， ed.， Globalizing IR Theory： Critical Engagement， London and New York： Routledge， 2020.

[2] Barry Buzan and Amitav Acharya， Re-imagining International Relations： World Orders in the Thought and Practice of Indian， Chinese， and Islamic Civilizations， Cambridge： Cambridge University Press（forthcoming）.

[3] 霸權穩定論先是出現在世界經濟領域，代表學者是查爾斯·金德爾伯格。他認為世界經濟之所以出現1929年的大蕭條，是因為英國已經無力領導、而美國又不愿意承擔領導責任，于是，沒有一個單一領導國的世界經濟亂象四起。現實主義理論學者羅伯特·吉爾平、奧根斯基、庫格勒等將霸權觀引入國際政治領域，認為沒有一個世界權力中心和一個單一世界領導國的秩序是不穩定的秩序，任何崛起國的挑戰都容易引發體系性戰爭。伊肯伯里將這種思想發展為包含理念、制度、權力全方位“善意霸權”，亦即世界無政府國際體系中的“自由主義利維坦”。參見Charles Kindleberger， The World in Depression 1929-1939， Berkeley： University of California Press， 1973； Robert Gilpin， Jean Gilpin， The Political Economy of International Relations， Princeton： Princeton University Press， 1981； A. F. K. Organsiki and Jecek Kugler， The War Legder， Chicago： The University of Chicago Press， 1980； John Ikenberry， The Liberal Leviathan。

[1] 秦亞青：《世界政治的關系理論》，上海人民出版社，2021年。

[1] United Nations， A More Secured World： Our Shared Responsibility （The Report of the Secretary-Generals High-Level Panel on Threats， Challenges and Change）， New York： UN Department of Public Information， 2004.

[2] Robert Keohane and Stanley Hoffmann， eds.， The New European Community： Decisionmaking and Institutional Change， Boulder： Westview Press， 1991.

[1] [新加坡]馬凱碩、孫合記：《東盟奇跡》，翟崑等譯，北京大學出版社，2017年。

[1] 轉引自龐中英：“全球治理研究的未來：比較與反思”，《學術月刊》2020年第12期，第64頁。

[1] [美]羅伯特·基歐漢：“競爭的多邊主義與中國崛起”，《外交評論》2015年第6期，第20-26頁；賀凱：“亞太地區的制度制衡與競爭性多邊主義”，《世界經濟與政治》2018年第12期，第60-83頁。