自然資源確權登記與第三次全國國土調查工作有效銜接實踐

曹勇剛 李鵬舉 馬智德

摘要：通過探討自然資源確權登記與第三次全國國土調查工作在現實中的“八點不同”，依據祁連山國家公園自然資源確權登記工作實踐得出兩項工作在技術標準、數據基礎和作業方法中的“四個銜接”。在技術及成果中實現協同與統一，進而從完善相關法律法規制度、科學建立自然資源分類、與用益物權進行區分和成果數據互通共享四方面為工作的實施提出具體建議，合力推進自然資源統一確權登記與全國國土調查工作。

關鍵詞：自然資源確權登記；全國國土調查；祁連山國家公園；銜接

Practice of effective connection between natural resources right confirmation registration and The third national land survey

CAO-Yong gang1，LI -Peng ju1，MA-Zhi de2

1.The Third Institute of Geology and Minerals Exploration， Gansu Provincial Bureau of Geology and Minerals Exploration and Development， Lanzhou 730050 2.Gansu Province Real Estate Registration Center， Lanzhou 730050

Abstract：By discussing the "eight points of difference" between the natural resources right confirmation and registration and the third national land survey in reality， according to the work practice of the natural resources right confirmation and registration in The Qilian Mountain National Park， the "four links" of the two work in the technical standard， data basis and operation method are obtained. In order to realize the synergy and unification of technologies and achievements， specific Suggestions are put forward for the implementation of the work from the following four aspects： improving relevant laws and regulations， scientifically establishing the classification of natural resources， distinguishing usufructuary rights， and interworking and sharing of achievements data， so as to jointly promote the unified confirmation and registration of natural resources and the national land survey..

Key words：Unified registration of natural resources；National land survey；The Qilian Mountain National Park；link up

1.引言

中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》明確提出：“實行確權登記的對象限于所有自然生態空間，如：濕地、灘涂、湖泊、荒地、無居民海島等。有序完善對集體所有和全民所有的界定，厘清不同確權所有者的界限，如：集體、全民和各級政府。依據法律法規對確權登記工作進行規范化管理，明確各確權所有者的歸屬、權利和義務，保證確權登記合法，同時也保證自然生態空間確權依法流轉，加強對確權登記、流轉的過程監督，形成一系列的制度體系。在《自然資源統一確權登記暫行辦法》的基礎上相繼出臺了《自然資源確權登記操作指南（試行）》，對確權登記過程中出現的幾大常見問題進行規范，如：地籍調查、登記流程等。對確權登記的流程、方法進行制度規范，并對確權登記工作標準、工作要求等進行明文規定。

國務院為了調查我國的國土面積、土地利用、使用情況，獲取第一手的國土面積使用數據，便于今后對國土面積調查工作、管理工作的調整與監督，利用信息化的技術加強對國土資源管理，提供更加便捷的服務，適應社會各界對于土地發展的需要，于2017年10月發布了《國務院關于開展第三次全國土地調查的通知》（國發〔2017〕48號），以此來獲取全面、客觀的國土數據資料，在土地調查工作開始前的準備工作體現了國家管理工作水平的提升，更符合現代化的發展需求，符合社會可持續發展的理念，實現國土資源科學化管理也是促進環境保護、生態文明的保障，同時推動了土地調查工作的開展和確權登記工作的進行。獲取真實、客觀的土地數據也體現了我國實行耕地保護政策的決心和節約用地的態度，守住耕地面積，保障國家的糧倉，推動社會的穩定發展，同時鼓舞農民發展，保障農民的合法權益，為國土資源的科學、高效、有序管理奠定了基礎。

祁連山國家公園是重要的西北地區生態功能區，是我國首批設立的10個國家公園體制試點之一，保護自然生態空間、開展祁連山國家公園自然資源統一確權登記工作是認真貫徹落實習近平總書記關于自然資源管理重要論述，推進“綠水青山”向“金山銀山”轉變，為全國生態文明制度建設積累經驗，為今后其他國家公園建設、管理、體制改革提供示范樣板，更是新時代生態文明建設的重要舉措[1-3]。對自然資源統一確權登記、不動產登記和全國土地調查的工作關系做了初步探討[4]，分別結合確權實踐，開展了大量有益的思考與探索[5-7]。

目前，第三次全國國土調查工作接近尾聲、自然資源統一確權登記即將在全國大規模鋪開實施，兩項工作均圍繞自然資源調查和管理展開，兩項工作在實施過程中存在部分重疊與相交，本文基于祁連山國家公園甘肅省片區自然資源統一確權登記項目工作實踐，抓住祁連山國家公園的生態功能定位要求，對自然資源確權登記和第三次全國國土調查工作關系進行了梳理探討，分別從工作基礎、工作目標、工作任務、技術標準、分類標準、調查方式、審核要點和信息管理與應用八個方面區別進行了闡述，實際工作中注重“四個銜接”，探討二者不同及工作的特色、重難點，強調兩者結合開展的現實意義，提出共同推進自然資源調查事業的建議。

2.現實中的“八點不同”

2.1工作基礎

三調是在二調的數據分析結果和基礎上展開，系統采集我國國土資源的使用數據，獲取真實、全面的國土資源使用信息和數據變化動態。

自然資源統一確權登記根據不動產登記的情況，結合三調數據分析，建立自然資源確權登記制度體系，促進兩者的結合管理，既完成了確權登記工作，又實現了不動產登記管理。

2.2工作目標

三調工作目標是根據采集來的我國國土資源使用數據進行系統分析，獲取真實、全面的國土資源使用信息和數據變化動態，利用信息技術實現科學化管理與監督，保障確權登記、環保、可持續發展、國土資源科學管理、土地生態修復、宏觀調控、國土空間規劃體系建設、供給側結構性改革自然資源管理體制改革、空間規劃編制、空間治理能力現代化等工作的開展。

實行確權登記的對象限于自然生態空間，如：濕地、灘涂、湖泊、荒地、河流等。通過對這些自然生態空間的確權登記管理，保證所有自然生態空間都登記在冊，保護國家自然生態資源。厘清不同確權所有者的界限，明確各所有者的權利和義務，推動我國國土空間規劃體系的落地和監督工作的并舉，集中使用各所有者的權利和義務，方便對國土資源的管理和生態修復，為現實工作的開展提供依據和保障。

2.3工作任務

三調工作任務為以正射影像圖為基礎，實地調查土地的地類、面積和權屬，全面摸清城鎮村范圍內的土地利用狀況；構建全面、立體的國土資源調查數據庫，利用信息技術實現自上而下的全覆蓋，匯集范圍、影像、相關自然資源信息、地類、面積等綜合、全面的土地使用信息。

進行系統的確權登記工作主要是為了完善對各所有者的界定，厘清不同確權所有者的界限，如：集體、全民和各級政府，完善對不同種類的自然資源的界定和權屬劃分。通過國家不動產登記信息管理基礎平臺實現自然資源確權登記信息的統一管理和日常更新。

2.4技術標準

三調目前有一套較成熟的技術標準，主要有《第三次全國國土調查技術規程》（TD/T 1055-2019）、《土地利用現狀分類》（[GB/T 21010-2017]和國土調查數據庫標準[試行修訂稿]）等。

自然資源統一確權登記工作還不完善，國家在全國范圍內試點工作已完成，并處于初級階段，采用的技術標準主要有《自然資源統一確權登記暫行辦法》、《自然資源確權登記操作指南（試行）》各項規定，《自然資源統一確權登記數據庫標準》和《自然資源登記編碼和劃定規則》等國家標準未最終確定印發。

2.5分類標準

三調二級地類劃分依據《第三次全國國土調查技術規程》（TD/T 1055-2019）表A.2第三次全國國土調查工作分類。三調工作二級類劃分側重于單“城鎮村”調查，分類與《中華人民共和國土地管理法》“三大類”相呼應。

自然資源統一確權登記自然資源類型劃分草原、濕地、荒地、海域、水流、無居民海島、森林和探明儲量的礦產資源8個類型，二級類劃分參考《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）。其中，礦產資源以單獨圖層表示。自然資源類型劃分則突出山水林田湖草是一個生命共同體的理念，體現資源及權屬的科學性和系統性。

2.6調查方式

三調工作對地類圖斑的認定以外業調查為主，同時要拍攝包含拍攝方位角、實地照片、圖斑實地衛星定位坐標、拍攝時間及舉證說明等綜合信息的加密舉證數據包，上傳至統一舉證平臺。

自然資源統一確權登記則以內業判讀修正地類為主，輔以外業實地核查、對土地利用現狀核實，進行屬性上圖標注、對公共管制界線進行修正，最終確定地類圖斑。

2.7審核要點

三調成果驗收主體為全國三調辦。成果審核程序為三級審核，暨縣級自檢→省級預檢→國家級核查和數據庫質量檢查。自檢、互檢、專檢、監理和驗收工作均獨立進行，經省級檢查合格的縣級調查成果，省級三調辦報送到全國三調辦，國家組織專業隊伍，對經省級檢查合格的地方調查成果進行核查，檢查圖斑的地類、邊界、屬性標注等信息與實地現狀的一致性和準確性，檢查土地利用現狀調查結果，并對調查結果依據相應的評價體系進行分析和評估。省級三調辦將相應整改成果報送全國三調辦，復核通過的，以縣為單位進行國土資源質量評估。只有達到國家級別的質量標準，才能被錄入數據庫。

自然資源統一確權登記驗收主體為登記機構。結合上述的地籍調查結果和審批文件，根據國家關于自然資源的用途、耕地面積要求、可持續發展、環保要求等方面的政策法規和不動產的登記資料，審核內容包括自然資源自然狀況材料是否來源于自然資源管理部門、地籍調查成果是否經過縣級人民政府或其他授權機構組織的核實、成果是否齊全等，結合確權登記信息平臺對登記事項及相關材料進行審查，最終形成審核意見。

2.8信息管理與應用

三調工作初步構建全面、立體的國土資源調查數據庫，利用信息技術實現自上而下的全覆蓋。數據庫應集數據分析、快速檢索、快速查詢、動態入庫等功能于一體，對于系統匯總分析得出的數據實行有關部分的共享，以提高三調成果的利用價值，為管理決策提供數據參考。

通過國家不動產登記信息管理平臺進行全面、系統的確權登記，融合不動產登記工作，為了實現不動產登記和自然資源確權登記的同步發展和集中管理，不動產登記信息平臺應匯總、收錄確權登記數據信息[5]。收集到的自然資源確權登記信息在不同部分之間進行數據共享，方便各部門的調取、分析、使用，如：財稅部門、水利部門等，實現自然資源的高效、集約管理。

3.工作中的“四個銜接”

3.1技術標準的銜接

祁連山國家公園甘肅省片區自然資源統一確權登記緊緊圍繞工作目標和總體任務，統一采用2000國家大地坐標系、1985國家高程基準、1∶1萬比例尺，確定最小上圖面積、自然資源登記單元編碼等重要技術指標，明確了技術路線，統一了技術標準。主動向三調靠攏，對地類判定、面積量算及圖件編制等內容進行了修訂和細化[8]。在濕地資源類型劃分、圖幅理論面積計算、圖斑橢球面積計算等關鍵技術指標上保持統一，并根據影像對確權登記圖斑進行了套合矯正，保證了調查成果的現勢性，也為后期自然資源“一張圖”奠定了堅實基礎。

3.2數據基礎的銜接

積極與水利、林草、生態環境等相關部門和單位進行對接。一是獲取并下載涉及環保、國土空間規劃的政策文件，如：自然保護地土地規劃、生態保護紅線等土地使用要求等；二使收集第三次全國國土調查數字影像圖、1∶1萬基礎測繪數字正射影像圖、2017年度土地變更調查數據和地理國情普查成果資料。對收集到的如草原承包經營權證、探礦權證、采礦權證、土地利用總體規劃圖、勘界協議、權屬沿革等各類文字、圖片、矢量數據進行逐項分析，分析過程堅持“遵循管理權限、兼顧公正權威、堅持優勢互補、注重工作效率”原則[9]。力求基礎數據做到統一格式、統一精度和統一效力，確?；A數據的真實可靠與完備統一，全面夯實確權登記工作基礎。

3.3作業方法的銜接

自然資源確權登記工作堅持“制作工作底圖→預劃登記單元→發布第一次登記通告→內業調查→關聯信息→調查核實→成果審核→數據庫建設→公告登簿”工作流程。突出“內業判讀解譯→自然資源自然狀況調查/地籍調查→外業調查核實→內業整理完善”的作業方法。根據工作底圖規劃，野外調查核實路線，對內業判讀不清的圖斑和權屬不清的界線進行外業調查核實，外業核查圖斑時，進行實時定位、現場拍照、記錄、勾繪、修改等操作，核查結束后根據核查結果對內業資料進行修改完善，實現了內外業數據無縫銜接，以此確保調查數據的真實、準確。對三調進行外業舉證過的地類不再重新核查，互相補充。對已登記的林權、草原承包使用權、取水權、探礦權等不同類型用益物權的權利主體邊界、面積進行了全面核實，對已經登記的不動產信息，在自然資源登記單元中做信息關聯。

3.4權屬調查的銜接

三調工作是在已完成農村集體土地所有權統一確權登記成果與其他相關登記成果的基礎上，將城鎮國有建設用地范圍外的國有土地使用權和集體土地所有權和界線落實在國土調查成果中。自然資源權屬調查通過各類試點工作，先后歷經“權屬調查→權籍調查→自然資源地籍調查”優化階段。祁連山國家公園甘肅省片區自然資源統一確權登記通過發放權籍調查通知書、預登記范圍權籍狀況調查確認底圖、實地收集權利證書等方式確認，以自然資源登記單元為單位，充分利用自然資源登記單元已有權源資料，采用“內業為主，外業為輔”的內外業結合方式開展，確定自然資源所有權主體、所有權代表行使主體和所有權權利行使方式；在搜集到的集體土地確權登記的基礎上，確定轄區內集體土地所有權宗地的權利人、權利性質等?？茖W劃清國有和集體所有土地及承載的自然資源邊界范圍。對有權屬爭議且無法解決的，填寫權屬爭議緣由書并簽字蓋章。

4.相關建議

4.1完善相關法律法規制度

國家層面對不利于自然資源確權、產權保護、全國國土調查和生態文明建設的規定提出具體廢止、修改意見，按照立法程序推進修改。推進修訂《礦產資源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等法律和相關行政法規，建立健全協商、調解、仲裁、行政裁決和訴訟的有機銜接，為自然資源確權登記提供法律保障。

4.2以土地利用分類為基礎，科學建立自然資源分類

為了健全劃分明確、規劃立體、權責統一的自然資源資產產權制度，應加強監督，將確權登記工作落實到位，必須建立科合理、明晰準確的分類體系。綜合各行業管理部門的現有分管理規定，兼顧自然環境保護和持續發展需要，細化擴展二級分類，實行兩級分類管理，分別為行業管理有效銜接和自然資源有機統一。推動自然資源確權工作分類與三調工作分類有機融合，為自然資源管理體系和管理能力現代化提供有力保障。

4.3實踐中與用益物權進行區分

《不動產登記暫行條例》明確將納入登記的有構筑物所有權、集體土地所有權、林木所有權、房屋等建筑物、森林、耕地、林地、草地等土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、海域使用權、地役權、抵押權和法律規定需要登記的其他不動產權利10類。目前自然資源確權登記關聯內容增加了礦業權和取水、排污權?！段餀喾ā芬幎?，用益物權是用益物權人在法律許可的情況下，享有對他人的動產或不動產的占有、使用和收益的權利。用益物權的客體除了不動產，還可以是動產。實際工作中注意二者區別，切忌將不動產關聯權利與用益物權混淆。

4.4成果數據互通共享

確權登記成果數據與三調成果數據目前各有信息平臺，數據庫結構相似、內容相近。兩項數據成果為了實現共享，可以根據各使用方的需要設置通用的數據轉換模式，方便進行數據轉換、共享使用，促進數據成果的互聯共通。同時還要設置通用的數據更新模板，能夠一次更新、多次使用，實現數據資源的高效化利用，體現數據成果的價值。

5.結語

隨著《自然資源確權登記操作指南（試行）》印發，自然資源確權、調查、價值核算等相關技術規范不斷完善。在生態文明建設整體背景下，自然資源領域管理體系和管理能力的現代化發展成為了新時期生態文明體制改革的重要方向。通過對祁連山國家公園甘肅省片區自然資源統一確權登記工作的實踐總結并結合本區域第三次全國國土調查工作，后續可從項目管理、工作開展、創新發展、制度完善、成果轉化和人才培養等多方面進行深入探討和全面梳理，總結經驗，破除障礙，為健全完善自然資源管理機制打下堅實基礎。

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