制度供給與協商議事的實踐創新

潘利紅 張君弟 陳泳詩

〔摘要〕廣州市增城區Z鎮村民議事廳制度是一種制度供給協商議事的地方實踐，“六步”議事程序涵蓋了“聽、議、評、督、辦”等全過程，體現出“民意收集、科學決策、合力干事、評估監督”為一體的特點，成為村民參與村莊事務的重要途徑，該制度有效地推進了鄉村公共事務的解決，拓展了鄉村治理的空間。當然，村民議事廳制度在實踐過程中仍然存在制度性、主體性、自主性等方面的瓶頸，還須進一步完善協商議事制度細則，提高協商議事主體的參與效率，增強協商議事自主性。

〔關鍵詞〕村民議事廳制度；村民議事會；“六步”議事程序

〔中圖分類號〕D669〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）05-0030-05

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“新時代中國鄉村基層協商民主體系建構及保障機制研究”（18BKS094），主持人潘利紅。

基層協商民主的健全離不開協商民主的制度供給，國家層面的一系列制度供給為基層協商民主實踐發展指明了方向。全國各地經濟社會發展水平各異，基層協商民主的生長環境也各不相同，在地方政府主導下，基層協商民主實踐創新不斷發展。廣州市增城區Z鎮村民議事廳制度是一種制度供給協商議事的地方實踐，對于推進基層協商民主發展具有一定的參考意義。

一、協商議事的政策依據

黨的十八提出健全社會主義協商民主制度以來，黨和國家先后出臺了一系列政策完善頂層設計，推進基層協商民主。黨的十八屆三中全會提出改進社會治理方式、開展形式多樣的基層協商民主，這就指明了基層協商民主的改革方向，為推進鄉村基層協商民主提供了強有力的制度支撐。2015年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出，要穩步推進基層協商，其中特別提出鄉鎮、行政村協商要堅持村民會議、村民代表會議制度，積極探索村民議事會、村民理事會、懇談會等協商形式。同年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強城鄉社區協商的意見》，強調開展形式多樣的基層協商民主實踐，推進城鄉社區協商民主制度化、規范化和程序化，明確了基層協商的內容、主體、形式、程序等一系列問題。同時，明確提出要結合參與主體情況和具體協商事項，可以采取村民議事會、村民理事會、村（居）民決策聽證、民主評議等形式為基層群眾搭建民主協商平臺。2016年，民政部印發了《關于深入推進城鄉社區協商工作的通知》，進一步推進基層協商民主的深化落實。

黨的十九大明確提出協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，可以保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”〔1〕。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出：“豐富村民議事協商形式，健全村級議事協商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。創新協商議事形式和活動載體，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，鼓勵農村開展村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等各類協商平臺。”〔2〕

相對于選舉民主，協商民主通過改進參與方式，追求參與的充分性和有效性，進一步提高了民主質量。村民提名候選人時經討論、商議推薦出代表村民利益的候選人，再經過投票選出讓村民認可和滿意的人。但這只是協商民主的第一步，更重要的是保證當選者按照村民意愿決策和執行，因而要在民主管理、決策、監督中引入協商民主，真正建立一個明確、具體、操作性強的村民參與平臺和議事規則。因此，鄉村基層協商民主的功能就在于為廣大村民參與民主治理提供一種可行的途徑。

二、協商議事的實踐成效

從2015年開始，廣州市增城區Z鎮制定了“村民議事廳”創建制度、“六步”議事程序、議事培訓制度、督導考評制度等一系列民主議事制度，從制度供給層面推進鎮村的協商議事實踐，取得了良好的效果。

（一）政府“立規”，使村民議事廳“建起來”

實踐中，Z鎮遵循“大家的事情大家辦，有爭議的、有矛盾的事情按照大多數人的意志辦，事事商量、件件表決”〔3〕的原則，制定了村民議事廳制度，從制度供給層面推進村民協商議事實踐。例如，《Z鎮深化村（居民）民議事廳建設工作方案》規定每個行政村創建不少于300平方米的村民議事廳，必須設主持、代表席等六大功能區，保證了村民議事廳場地的規范設置。《Z鎮村民議事會章程》是村民協商主議事的重要遵循，明確指出議事會是村級自治事務的常設議事決策機構，根據村民會議、村民代表會議授權，行使村級自治事務決策權、議事權，討論決定村級日常事務；村民議事會實行結構制，由黨組織成員、村委會成員、社長、威信高、議事能力強的村民代表人組成村民議事會；村民議事廳推行民主議事清單機制，實行臺賬式管理。《Z鎮村“村民議事廳”（居）民議事廳運行管理工作清單》，把村莊規劃、村務管理、村集體資產和資源處置、村集體資金分配、公共基礎設施建設等涉及村務經濟、社會發展的重大事項等內容納入“必須議”“重點議”“經常議”的問題。特別強調議事決策公開，要求議事過程要公開與公示，并上報鎮社會事務辦登記備案，由鎮社會事務辦跟蹤督辦。為了保障村民議事廳持續有效運轉，鎮財政不斷加大資金投入，支持和鼓勵各村民議事廳依法依規開展民主議事活動，重點保障村民議事廳日常使用、管理、維護等必要費用支出，確保村民議事廳運轉的常態化、規范化、長效化，為村民協商議事有序有效開展提供了平臺。

為確保村民議事廳協商議事順利推進和協商議事制度能夠貫徹落實，Z鎮制定了“議事培訓制度”“議事督導考評制度”。通過議事培訓使村干部、村民代表等清楚了解村民議事廳創設的重要性、運行方式、熟練掌握村民議事廳的運作規程，牢固樹立協商議事的理念，解決“會亂開、事亂定”的問題，為更好發揮村民議事廳的作用打下了堅實的基礎。同時，Z鎮為了推動村民議事廳的長效發展，還建立了督導考評制度。除了派片長、片員對村民議事廳建設進行指導外，還對議題征集、會議召開、材料歸檔、議題執行反饋等各個環節都進行精細化、常態化的監督和年度考評。從2015年到2017年底，全鎮32個村民議事廳設置規范，各項設施設備完善，制度文件規整上墻，議事決策科學民主，文檔資料存放規范有序。

（二）“六步”議事程序，使村民“動起來”

村民自治制度作為我國一項基本政治制度，是開展鎮村協商議事的前提和保證。根據村委會組織法，村民選舉產生村委會成員和村務監督委員會，行使日常管理權和監督權。但在實際操作中，如何規范創新村民代表會議成為協商議事實踐的重要議題。《Z鎮村（居）民議事廳評價標準及考核細則》規定，村民議事廳每季度至少召開一次協商議事會，一年內協商議事至少要達到4次及以上，如有五分之一以上的村民代表提議，應當自受理之日起15天內召開協商議事會。為了使協商議事程序規范化、常態化，Z鎮制訂了規范的“六步”議事程序。

第一步，議題收集。利用會議、宣傳欄、微信、廣播等途徑，廣泛收集村民對經濟發展規劃、公共基礎設施建設項目、集體資產和資源處置、資金分配、財務收支計劃和執行、村規民約制定和修訂、年度工作計劃和工作總結、環境衛生、綜治維穩等方面的意見和建議，把村民反映的意見和建議列入“議題庫”。第二步，議題確定。從“議題庫”中選取，原則上由村黨支部提議，村“兩委”聯席會議商議，并聽取村法律顧問意見，形成議題后提交議事會確定議題。第三步，征求意見。村“兩委”對議事會確定的議題，在村務公開欄、各村民小組公開欄等公示7個工作日，并由村廣播進行公告。公示期間村“兩委”干部、議事會成員要廣泛征詢黨員和村民對議題的意見和建議，村民也可通過微信等平臺對議題進行討論。第四步，議事會召開。議事會對議案進行商議和表決，議事會成員可以申請5分鐘的發言和3分鐘的補充發言，對議案進行現場表決，超過三分之二以上議案通過，表決結果原則上應當場公布。第五步，決議落實。凡經議事會通過的決議、決定公示公開，任何人不得擅自改變或另作決定，并提交村委會具體組織實施，議事會跟蹤了解和督促落實。第六步，資料歸檔。按照“一事一檔”的要求，把議事會通過的決議和決定及執行情況等資料編號歸檔，確保議事決策的科學化、高效化、常態化。

“六步”議事程序，包括了“聽”“議”“評””“督”“辦”等環節，使議事全過程公開規范、高效運轉，有事都能說、遇事能商議、有事及時辦、歸檔要規范，充分體現了“民意收集、科學決策、合力干事、評估監督”一體化的特點，創新了村民政治參與的形式，一定程度上化解了村民會議召開難的困局，確保了村級協商議事不僅可行而且有效。

（三）協商議事效果明顯

Z鎮村民主議事廳制度使村里的大小事務按程序討論決策后實施，一定程度上推動了村莊內部的決策民主，充分體現了制度先行、以制度促實踐的協商民主生長路徑的特色，推進了村級權力規范運行，提升了村級自治能力，密切了干群關系。例如：某村民議事廳就“廣東叢林越野車賽在某村舉行帶來的利與弊”進行民主商議，經過征集村民意見，一致認為叢林越野車賽事對村經濟發展和知名度的提高將起到積極作用，議題順利獲得通過，叢林汽車越野賽如期舉行。某村民議事廳就扶貧議題進行民主商議，議事會成員、村“三委”干部、駐村扶貧干部共50多人，議事會成員調研了解貧困戶、廣泛收集村民意見，成功把村民建議的志智雙扶，大力推動志愿扶貧、黨團建促扶貧、網絡扶貧等議題列入議題庫，并對村育苗場、基礎設施建設、貧困戶生產和民生幫扶等重點項目進行了表決、公示，這些舉措有力推動了脫貧攻堅工作。

其一，村民角色“轉變了”。村民議事廳的創建為村民群眾開展協商議事提供了重要平臺，為鎮村干部和村民之間搭起了一座溝通的橋梁，激發了村民參與村莊事務管理的熱情，實現了村民由被動變主動、由旁觀者變參與者、由要我干變我要干的“三個轉變”。議事會成員在村民議事廳既可發表對村莊事務管理的看法和建議，也可合理表達自身的利益訴求，村民對村莊事務由“評頭論足”“指手畫腳”向主動詢問、積極參與轉變，提高了參與村莊事務的積極性，優化了鄉村治理的格局，提高了鄉村治理效率，有效推進了鄉村的民主政治建設。有村民表示：“過去都是干部怎么說村民怎么干、甚至是頂著不干，感覺自己就是旁觀者，現在不同了，我們都是參與者，主動要求干部領著干，有力地推動了村各項工作的開展，村也就建設得更好了。”有村干部表示，“推行民主商議、一事一議的協商議事制度，雖然工作量增大，但是開展工作變得更加規范和順利，有什么事都是村民自己商量著辦，村民都愿意配合，不僅是村民，我們村干部也愿意推行這樣的議事機制。”

其二，村容村貌“改觀了”。2017年鎮村議事會表決通過了“城鄉環境大整治”議案，完成了污水處理提質增效、公路大橋的升級改造、村水泥道路修建擴建、村蓄水池修建、村公園增設休閑娛樂設施等，解決了宜居鄉村建設的一系列民生工程，提升了村民的幸福指數、安全指數和生活質量。到2019年底，全鎮村莊達到省定干凈整潔村標準，70%以上行政村達到省定美麗宜居村標準，建成了一批特色精品村，村莊保潔覆蓋面、資源回收服務覆蓋率、垃圾處理率均達到100%。可見，鎮村議事廳制度有效推進了全鎮的美麗鄉村建設。

其三，村民“增收了”。2016年，鎮村議事會表決通過“建設萬家旅舍，促進村民增收”的議案，目的在于將該鎮豐富的生態旅游資源、紅色旅游資源和民俗文化資源轉化為廣大村民實實在在的福利。例如，M村作為廣東省生態環保示范村、廣東省衛生村、廣東省文明村、廣州市文明示范村、廣州市美麗鄉村試點村，利用其位于增江河畔，四面環水、風景如畫的的優越地理位置和自然生態環境，以及盛產黃皮、青欖、芒果、烏欖、荔枝等農副產品等優勢，在僅1.5平方公里的范圍內就建成了“萬家旅舍”超過30家，床位約200多個，解決了近百名村富余勞動力就業問題，“萬家旅舍”帶動當地村民增收，村民年收入從幾萬元增長到十幾萬元〔4〕。

三、完善協商議事制度的思路

村民議事廳作為鄉村基層協商民主一種有效的制度供給，在鄉村治理中發揮著積極作用，但依然存在一些發展瓶頸。主要表現為：一是制度性瓶頸。協商議事的制度性規定相對籠統，如議事會人員構成比例、權力如何分配、什么樣的問題需要進行議事協商、議事協商過程中的突發、特殊事件的處理辦法、村民議事廳的維護管理等都需進一步明確。二是主體性瓶頸。參與議事的各主體之間存在著利益矛盾和意識欠缺問題。村民之間、村莊之間、村片之間的利益有著很大的差別，甚至存在一些利益矛盾；一些村干部的法治意識、民主意識和責任意識薄弱，部分村民受教育程度和素質相對偏低，缺乏民主觀念、權利觀念和正確的信息獲取使用能力，參與熱情和能力也因此受到限制，導致村民議事效率有待提高。三是自主性瓶頸。村民議事廳創建與運行是在鎮黨委政府直接領導下，屬于鎮村協商平臺，“強行政”色彩明顯，一定程度上削弱了村民議事廳議事的“自主”色彩，而與“強行政”相伴隨的只能是“弱自治”，基層黨組織既發揮領導作用而又不越位，就顯得十分重要和迫切。克服在民主議事實踐過程中的“制度性”“主體性”“自主性”瓶頸，對于促進鄉村基層協商民主的良好運轉有著重要的意義。

（一）進一步完善協商議事制度和細則

完善的鄉村基層民主議事制度主要包括法治、程序和組織制度，法治制度構成鄉村基層民主議事的法治保障，程序制度構成鄉村基層民主議事的運作保障，組織制度構成鄉村基層民主議事的組織保障。規范鄉村基層民主議事的制度程序和參與機制，重在強化鄉村基層民主議事的法治制度、程序制度和組織制度的有效性建設。有學者認為，完善鄉村協商民主溝通機制的一個基本原則是——要從中國鄉村千差萬別的實際情況出發，一定要有利于維護廣大農民的正當權益，不可“一刀切”〔5〕210-215。在“立規”過程中，既堅持國家的基本原則，又充分考慮不同村莊在經濟、社會、文化方面的差別，給予各村一定的靈活性。對村民議事廳實施清單式管理，理清議事會的權責邊界，明確協商的事項、內容和程序，在此基礎上堅持“有事多協商、遇事多協商、做事多協商”。同時，在議事操作方面，要明確議事會場紀律，所有議事人員都必須按要求在村民議事廳對號入座；對違反會場紀律的視情節嚴重程度給予警告，甚至可以暫停其該次會議的議事權，確保議事會秩序和議事效率。保障議事協商過程的充分性、平等性、自主性和公正性；提高議事協商共識的廣泛認可程度；不斷完善監督、管理、考評制度，保障協商決策落實到位。此外，還要重視鄉村基層協商議事反饋平臺建設，保障村民在議題設定、參與者確定、協商討論、議題督辦等各環節的知情權、監督權，形成科學的評價標準和考核體系，以推進村民議事廳議事成果的轉化和落實。但“議事會”與“村兩委”的關系和職權仍須進一步厘清，再有“議事會”參會代表構成比例、權力如何分配、特殊事件（如自然災害造成的損傷）如何處理等問題必須明確。

（二）提高協商議事主體的參與效率

其一，要培養協商議事主體對利益需求的分辨力和表達力。村民的利益追求直接影響著其參與的積極性，要提升村民協商議事的能力，首先要培養村民對利益需求的分析辨別能力和利益表達能力，引導村民形成理性的、客觀的利益衡量觀念，有效化解村民之間、村民與村干部之間的矛盾沖突、利益糾紛。其二，要關注村民的語言表達、意識培養和行為控制能力。通過議事示范、教育引導，促進村民關注自身利益表達內容和行為方式，提高民主、法制、責任等意識，并以理性合作的態度參與協商對話，從而確保協商取得切實的效果。其三，培養協商議事主體關鍵信息獲取和使用能力。在議事協商過程中，村民所要面對的信息有多種來源，如，互聯網、廣告、報紙、雜志以及人際關系傳播的信息，但是這些信息有真有假，村民若僅憑感性、直觀的認識，是無法得到真相的，而且這些信息也并非都是有用的，一些信息會干擾村民視線，引起村民的誤解。因此，在信息源頭，要引導村民更多的關注權威機構發布的信息；在信息渠道上，要引導村民更多關注與自身生活、生產、交往過程直接相關且能夠直接獲取的“一手信息”。

（三）增強協商議事自主性

其一，明確鄉村基層協商機構的權力來源。協商機構的權力來源于全體村民，全體村民對于協商機構及其協商議事具有決策和監督權，進而應該在基層黨組織的堅強領導下，進一步發揮村民的自主性。其二，明確鄉村基層協商機構的職責。要進一步明確黨委、政府、“村兩委”、“議事會”等社會組織機構功能發揮權限與范圍，從而更好推動基層社會事務的有序開展。例如，鄉村宗族之間、村民與干部之間、村民與村民之間產生糾紛和矛盾，應先進行商議解決，如若得不到解決再由政府或者政府與協商機構聯手解決。其三，明確鄉村基層民主協商機構的運行原則（程序）。如：“六步”協商議事程序的各個環節，拓寬了參與渠道，使村民廣泛參與民主議事決策，通過鄉村廣播、手機短信、村宣傳專欄、基層公共服務綜合平臺等途徑，采用微信等網絡途徑，及時公布議事決策和執行情況，廣泛公開增強民主議事的公信力和透明度，保障了村民的知情權、參與權和監督權。

〔參考文獻〕

〔1〕習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔2〕中辦國辦印發《指導意見》加強和改進鄉村治理〔N〕.人民日報，2019-06-24（01）.

〔3〕陳曉運.鄉村治理的基層協商機制探析——基于廣州市下圍村探索的實證分析〔J〕.廣州大學學報.2019（01）：64-71.

〔4〕陳惠瑜.增城萬家旅舍煉成記〔N〕.增城日報，2019-11-15（07）.

〔5〕陳家剛.基層治理〔M〕.北京：中央編譯出版社，2015.

責任編輯燕斌斌