提升洞庭湖區禁漁期生態執法效能
——以沅江市禁漁執法為例

楊艷平

（中共沅江市委黨校，湖南 沅江 413110）

長江十年禁捕是長江大保護系統的重要環節，作為長江雙腎之一，洞庭湖的生態戰略地位獨特且重要，而湖南省益陽市的沅江是洞庭湖流域禁捕退捕任務最重的縣市之一。沅江禁捕退補任務繁重復雜的原因有很多，并深受本地地理人文環境影響。沅江湖汊多、湖島多，被東洞庭湖、西洞庭、南洞庭湖環繞，境內水域面積100 萬畝，濕地保護區占比45%，是整個洞庭湖區域的核心地帶。沅江境內的洞庭湖水面寬廣、岸線綿長曲折，農戶家房前屋后亦大多綠水環繞。在沅江習水性懂魚情的人很多，全市有11 個漁村，納入省廳數據有2408 戶漁民，無漁民證但實際從事漁業捕撈的歷史漁民人數上萬。憑借簡單的工具，附近的農民都可以輕松捕魚，禁捕退捕的生態執法容易陷入執法面廣、隱蔽、多發、高成本等多重困境中。沅江的情況在長江流域具有一定代表性，緊跟國家政策并針對地方實際探索提升治理效能的方法具有非常重要的現實意義。

一、洞庭湖禁漁退捕生態執法歷程變化

“靠山吃山靠水吃水、野生魚蝦誰得誰有”是洞庭湖區民眾的長期持有的普遍觀點。一方面這是洞庭湖區野生漁業資源發展利用的特征，另一方面也是洞庭湖漁業資源枯竭“公地悲劇”的源頭。隨著洞庭湖地區經濟社會發展、水情魚情的變化以及生態文明建設的深入，洞庭湖禁漁生態執法經歷了無為治理向低效執法以及全面執法的轉變。

（一）無為治理階段——80 年代至90 年代

沅江有11 個漁村，多數漁村散布在洞庭湖中。每年洞庭湖季節性漲水，漁村有超過70%的土地和房屋連續幾個月都浸泡在水中，因此常規性農業生產收入無法保障，而漁業捕撈就成為了多數漁民家庭最重要的生計。漁民不僅生產生活不便，而且大多生活清苦、疾病纏身，很多漁民患有血吸蟲病、風濕類疾病地方性職業病。80 年代，雖然國家出臺的漁業法和漁政法都明文規定禁止電魚、毒魚、迷魂陣等非法捕撈行為。但當時執法的漁政部門多考慮漁民實際生活困難，加之執法面廣、量大和執法力量不足等客觀原因，在實際執法中多采用睜一只眼閉一只眼的無為治理方法。利益驅動兼之執法松散，導致電魚、毒魚等非法捕撈行為屢禁不止。

（二）低效執法階段——2002 年至2020 年

因為長期滅絕式捕魚，洞庭湖的魚越來越少、越來越小，魚類資源退化明顯，其經濟價值大大下降，非法捕獲的很多小魚因為市場價值低往往會被當作廢棄物隨意丟棄或被做飼料。為了保護魚類產卵和幼魚生長，從2002 年開始，國家在長江流域開始啟動春季禁漁，時間集中在4 月至6 月。到2016 年，禁漁期進一步延長至4 個月。但是季節性禁漁即便投入巨大，實質并沒有為魚類的繁衍生息留下足夠的空間和時間，長江“無魚”的嚴峻形勢進一步加劇。這個階段的季節性禁漁，漁民無需離島，亦有漁業補貼，抵觸情緒較小。畢竟隨著社會經濟的發展，漁業捕撈在家庭收入中的占比已經明顯下降，外出打工的收入遠高于漁業收入。不過在“誰得誰有、多撈多得”的利己心理驅動下，在禁漁期前與禁漁期后的時間段都會出現捕撈高峰。而且漁民并不需要徹底離島，偷捕現象難以遏制。沅江水面寬廣水情復雜，加之物力人力有限，相關執法部門對漁民的偷捕行為難以精準監督和從嚴從重處罰，生態執法效能偏低。

（三）全面執法階段

2020 年1 月1 日，國家啟動長江流域十年禁捕工作，長江干流和重要支流除保護區之外的水域漁民全部退出。相比以往禁捕政策，十年長江流域禁捕政策更徹底科學，更加突出“大保護”的生態理念。當前隨著經濟社會發展，沅江實際長期從事漁業生產性捕撈的人數相比以往已經下降很多，漁村以中老年漁民為主。如今國家高度重視長江流域禁漁，對漁民進行精準識別，也更大力度幫助漁民解決上岸、轉產、住房以及教育醫療等民生問題。同時政府也更具備實力，大幅增加執法部門人力物力投入，推動人防+技防綜合執法，推動相關執法單位跨部門、跨流域、全鏈條、常態化執法。

總之，在綜合治理下，沅江禁捕退捕生態執法在實際中已經取得了明顯的治理效果。

二、沅江禁漁退捕生態執法特征

“一切劃時代體系的真正內容都是由于產生這些體系的那個時期的需要而形成起來的”[1]。沅江禁捕退捕政策緊緊圍繞“五個到位”（禁捕退捕到位、社保政策到位、轉產待業到位、轉產就業到位、穩控工作到位）和“四清四無”（清船、清網、清江、清湖，無捕撈漁船、無捕撈工具、無捕撈漁民、無捕撈生產）展開，已經取得階段性成效。而沅江禁捕退捕生態執法的主要特征就是全面。

（一）執法對象人群擴大

大小通吃、過度捕撈的捕魚方式本質是對洞庭湖漁業資源滅絕性使用。隨著禁捕生態執法力度的明顯加強，在沅江洞庭湖水面早沒有大規模企業化商業捕撈，也已經實現了無漁民捕撈漁船，但是禁止非法垂釣的壓力仍然很大。沅江喜歡垂釣的人很多，漁具店也很多。隨著垂釣工具的升級換代，垂釣者的非法垂釣行為對魚類資源的破壞也容忽視，存在可視錨魚、籠子鉤、聯體鉤、串鉤、爆炸鉤以及一人多桿等違法垂釣行為。例如去年沅江打擊非法捕撈犯罪，截止10 月份，沒收違規釣具227 根。今年截止6 月，沅江收繳“三無”船舶133 艘，勸退垂釣人員2319 人次，收繳違規垂釣人員釣竿118 根。隨著各類媒體平臺宣布打擊案例、手機短信宣傳禁漁政策以及執法部門打擊力度的增強，該項執法已經在社會上形成了很大的影響力。

（二）鏈接行業全面整治

為了讓禁捕退捕禁得住，沅江針對性對漁業相關行業進行了全面整頓，以斬斷內部利益連接。其一相關執法部門加強漁具市場管理，對門店是否售賣違規釣具進行常態化清查；其二徹底斬斷非法捕魚獲利渠道。截止去年10 月，沅江政府多次召開餐飲行業禁捕退捕約談會，對4678 戶市場主體開展勸導檢查，通過宣傳禁漁政策、簽訂《承諾書》、整改違規招牌（不允許野生魚、河魚等宣傳）、規范經營范圍等方式約束經營市場主體。在今年4月23 日，沅江市市場監管局綜合行政執法大隊處罰了非法銷售漁獲物嫌疑人周某，這是湖南省市場監管部門第一起依照《長江保護法》處罰的違規收購、銷售非法捕撈漁獲物案件，當事人獲利320 元，但處罰金額則十幾倍于此。當捕撈漁獲以及非法售賣漁獲的利益渠道被斬斷，并大幅提高違法者的違法成本，在實際中的確讓法律和政策產生更大的震懾效果。

（三）部門聯合執法聚合力

沅江禁捕退捕生態執法吸取2018 年下塞湖矮圍整治經驗教訓，為防止出現執法部門之間“九龍治水，政出多門，各自為政”的劣治，采取了多部門聯合共同執法。聯合執法組主要包括公安局、農業農村局、交通運輸局，市場監管局則主要負責相關市場監管。聯合執法打破了區域、部門、層級限制，高效聚集執法隊員、公務船艇，形成了洞庭湖禁捕退捕生態執法最大行政合力，讓禁捕退捕生態執法的效更加長效、高效。當前以及以后長時間段生態案件呈現復雜、多發、隱蔽等特征，單個的基層執法部門存在專業素質各有側重、執法隊員嚴重不足、執法裝備落后不足等短板。部門聯合執法不僅有效克服以上問題，而且多方聯合執法時彼此既有監督又有合作，生態執法運行公開公正透明，大大減少人情執法、執法不嚴等現象，不僅明顯提高了生態執法效能，而且也提升了政府整體形象。

三、提升沅江生態執法效能的幾點思考

生態執法是生態法治的實踐層面以及最基層最前沿的層面。其治理效能直彰顯生態文明制度的剛性和《長江保護法》等生態法制的生命力。法的生命在于實行。[2]

（一）調整禁捕宣傳側重點

當前沅江禁捕退捕的宣傳力度很大，但是其宣傳側重點仍需要進一步調整。沅江禁捕退捕的宣傳力度很大。對內，印發各類通告、命令、公開信4萬多份，《沅江市禁捕退捕工作宣傳手冊》5000 份，懸掛宣傳標語3000 多幅，在新媒體和傳統媒體渠道全方位宣傳禁捕退捕政策以及通報執法案件。對外，積極在中央級主要報紙以及湖南省主流媒體發稿，講好沅江禁捕退捕工作。不過，在宣傳側重點上還需要進一步調整。首先普法對象不限于漁民、市場經營者、垂釣者，要進一步擴大范圍至所有在沅江工作和生活的人員。其次，宣傳方式要更豐富并注重實效，不僅包括告知政策法律，也要說清政策來龍去脈，并兼以科學的生態環保知識。再者組織專家進行調研，讓宣傳更有“證據和邏輯”。在沅江還有相當一部分人秉持“魚是資源”的思想，并不清楚“魚是生態”的意義，并不清楚保護魚類的意義。實質上洞庭湖多年“無魚”的現狀已經明顯影響水草生長、候鳥遷移和江豚的存亡。

（二）追究違法者的生態責任

《長江保護法》對非法捕魚行為處罰有明確的規定，側重追究違法者的刑事責任，以沅江為例，在此基礎上根據生態執法特點和地方實際增加追究違法者的生態責任。《長江保護法》作為中國第一部流域生態保護法，是禁捕退捕生態執法的依據，必須執法必嚴，違法必究。該法在第五十三條明確規定“重點水域全面禁止天然漁業資源的生產性捕撈”以及“嚴厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業資源和生態環境的捕撈行為”，并對縣級政府進行了相關授權，如“長江流域其他水域禁捕、限捕管理方法由縣級以上地方人民政府制定”。在八十六條規定中，大幅提升了罰款金額，如對于從事天然漁業資源捕撈，除沒收工具外并處罰一萬元以上五萬元以下罰款。對于收購、加工、銷售非法漁獲的，處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。現在洞庭湖漁獲的經濟價值已經明顯下滑，偷捕非法所得金額實質有限，漁民尤其生態保護意識淡泊。因此在生態執法中，需要結合實際同步依法追究其生態責任。比如在湖南永州就試點過讓偷捕漁民購買一定數量的魚苗進行放養，來強化漁民生態責任意識。

（三）市場調解斬斷非法獲利渠道

馬克思說，我們所奮斗的一切都是為了利益[3]。如果非法漁獲受到市場青睞，那么在巨大利益驅動下，讓漁民自動自覺退出捕撈的可能性會更低，禁捕退捕的壓力就不可能小。沅江人愛吃魚，會吃魚，尤其愛吃河里湖里的野生魚，覺得比養殖魚更美味、更少脂肪更健康。禁捕退捕政策給社會留下一些猜想，比如“魚會不會越來越貴”以及“野生魚是不是越來越難得”，這種恐慌會推高對野生魚鮮的需求。對此，一方面，要加大沅江魚類市場供給；另一方面要加強市場監督，穩定魚類價格，防止不良商家哄抬魚類價格，制造市場混亂。因為長江無魚的狀態已經很久，長江流域的漁業資源捕撈占全國比重已經下滑到個位數。所以充分利用全國各地漁業市場來穩定沅江魚市的難度其實并不很大。

結語

洞庭湖生態執法是嚴肅的政治任務，也是重要的治理實踐。“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治。”[4]關于“漁網與法網”、“保護與發展”的抉擇，既需要執法者積極主動依法執法，這是提高生態執法效能的內在要求。也需要全社會公眾轉變觀念，積極適應變化，為一個水美魚肥的洞庭湖共同努力。