農村土地承包經營權的現實困境與突破分析

劉 海

(寧國市自然資源和規劃局，安徽 寧國 242300)

0 引言

黨的十九大提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，從而保障農民土地承包權益，促進農業生產、改善農民生活。土地承包經營制度的穩定，有利于調動農民積極性、保障國家糧食安全，提升農業綜合生產能力，實現土地利用效率最大化，利于耕地保護與生態平衡發展。

1 農村土地承包經營權的現實困境

1.1 土地承包經營權流轉困難

目前，農民的土地觀念仍不開放，難以將土地發揮出最大價值。因此，即便政府組織工作，農民依舊不愿將土地進行承包經營權的流轉，致使土地承包經營權流轉出現困難。而傳統農業生產模式付出較高，回報較低。因此大多數農民進城務工，致使大面積土地未進行生產活動，造成土地浪費。

除此之外，土地承包經營權的流轉方式較為單一，且流轉規模較小。大多數情況下，土地承包經營權的流轉是以轉包或出租的形式為主。從流轉對象來看，依舊多為農戶之間相互流轉，沒有形成一定流轉規模，并且這種不成規模的土地承包經營權的流轉，存在許多不規范的現象，例如口頭協議，缺少專業的文書合同，或即便簽訂合同，其條款內容不規范，內容過于簡單，又或者承包合同未經審查同意等。這也導致農村土地承包經營權流轉中，經常出現各種土地流轉糾紛。

1.2 土地承包經營權制度體系混亂

在以往的法律典籍中，土地承包經營權設置混亂，物權債權說法不明。現今《民法典》第三百三十條中提到農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。第三百三十三條表示土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立?！睹穹ǖ洹分械谌偎氖畻l“土地經營權的定義”土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。這一條完整復制了《農村土地承包法》第37條的規定，為土地經營權的物權債權說法爭論進行了解決，提供了民事基本法上的依據。對于土地經營權的性質，目前《民法典》物權編中的用益物權分編之中包含著土地經營權內容，因此，土地經營權的性質為物權。

隨著工業化、城鎮化的推進和現代農業建設，農村人口流動和勞動力轉移加快，農村土地承包經營糾紛數量不斷增多，糾紛形式多樣化，糾紛領域不斷擴大，糾紛表現出的矛盾十分復雜。有時會出現糾紛無法進行有效解決，最后影響到農村土地承包經營工作，限制了農村土地流轉。除此之外，雖然農民工大量進城務工，但大多數農民并不愿放棄土地承包經營權，土地被視為最后的生活保障，這種情況的出現，一定程度上凸顯了社會保障制度不夠健全。綜合來看，農村土地承包經營權存在諸多制度上的問題，同時也體現出土地流轉、市場管理服務的滯后，土地承包經營權未形成一定的管理體系[1]。

2 農村土地承包經營權的突破

2.1 建立土地承包經營權流轉機制

從目前我國農村土地承包經營權所面臨的困境來看，首先要改變農民自身的傳統觀念，政府與集體經濟組織應積極轉變農民自身觀念，使農民了解土地承包經營權的流轉是為了保障其權益，農民有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。國家應積極解決農民的就業待遇、勞動權益保護以及醫療保障和養老保障，保障農民進城務工后，能夠全身心地投入到城市生活中，使農民放心轉讓土地承包經營權，保障土地不會產生閑置浪費現象。

《農村土地承包法》第42條規定“承包方之間為發展農業經濟, 可以自愿聯合將土地承包經營權入股, 從事農業合作生產”，政府和集體經濟組織可將土地承包經營權的流轉模式變得更加多元，使其符合社會主義市場經濟和現代農業發展的方向，可以融資入股或承包者抵押擔保等新型流轉形式，能夠使農民獲得較高收益等流轉方式，同時應擴大其流轉規模，將流轉對象變為專業的大型企業，形成土地生產規模，發揮土地的最大利用價值，并為土地流轉帶來最大的經濟效益。

同時，政府在農村土地承包經營權流轉過程中，應加大對農業規模經營者的資質審查，從而保障農民的權益，要規范農村土地承包經營權流轉程序，保障農村土地流轉過程中的規范，保障農民的土地承包經營權益，要禁止口頭協議，保證雙方的流轉合同規范性，對承包合同進行合理的審查和備案公正等，減少流轉中產生的糾紛。村委會在土地流轉中，要積極發揮基層群眾自治組織的作用，加快建立相關的法規以及制度，保障村委會認識到落實土地流轉的重要性，增強村委會的責任意識。盡量減少土地流轉過程中的糾紛，積極處理土地流轉問題，政府要建立土地流轉市場，將無形的土地流轉經營變為有形的經營模式，建設土地產權或租賃市場，使土地交易市場的各項信息更加清晰明確。原有的無形土地交易市場在一定程度上制約著土地交易的規模，且土地交易規則混亂，致使農民對于土地流轉的積極性大幅度降低。因此有形土地流轉市場的建立，能夠有效保障土地流轉信息透明度，有利于政府對土地進行管理，有利于土地流轉的發展。

2.2 完善土地承包經營權制度體系

為保障我國農村土地承包經營權的落實與發展，政府應建立承包權與經營權分離的土地經營權流轉機制，使流轉后的土地承包權依舊歸農民所有，打消農民的顧慮，完善土地承包經營權管理體系。目前土地流轉市場的建立仍然需要政府的扶持以及管理，政府可加大對基層流轉服務機構的設置，統一管理標準。通過加強土地流轉服務，能夠有效建立農村土地承包經營權的管理體系，進而加強對農村土地承包經營權的管理和監督，解決土地耕種問題，防止土地出現閑置浪費現象，并且破除傳統的小經濟生產模式，提高土地的出產率以及收益率。建立更加專業化、產業化的農業生產組織，引導農民改變傳統觀念，保障農民土地承包經營權的主體利益。

國家要完善土地承包經營權的法律法規，明確土地承包經營權流轉過程中的產權關系，規范土地承包經營權流轉的程序，建立農村土地流轉市場化運作機制，使農村土地承包經營權能夠切實保護農民土地財產。

各級地方政府要維護農民土地承包經營權的權益，保證土地承包經營權流轉的健康發展。要加強對土地的流轉管理工作，并積極維護農民的各項權益，完善土地承包經營糾紛仲裁模式，保證土地流轉市場的規范化以及合法性。政府要健全農村社會保障體系的建設，建立農村最低生活保障制度，針對困難家庭要給予最基本的物質保障，完善農村醫療保障體系以及養老體系，減少農民對土地的依賴，促進土地承包經營權的流轉，保證土地不出現閑置浪費的現象[2]。

《民法典》中確認了土地承包經營權的物權地位及其所具有的抵押功能，土地可以進行經營權登記以及具備融資擔保的權利，這一項制度的創新使在流轉過程中土地經營權的糾紛大幅度減少。經營權能夠在規定時間內進行土地的經營，使土地的經營過程更加合理合法。同時，《民法典》合并了出租和轉包功能，這兩者本身在法律效果中并無明顯區別，因此轉包概念被舍棄，使法律條文更加簡潔易懂。《民法典》對于土地承包權的改動，使其權利的歸屬更加清晰，并擴大了土地流轉方式，土地承包經營權也因此變得更加穩定和具有靈活性。

3 結論

農村土地承包經營權是我國農民的一項重要權益,它在促進農業經濟發展、保護耕地面積等方面發揮著不可替代的作用。由于歷史遺癥及政策因素的影響，導致土地承包經營權不能適應新時期社會需求以及國家法律法規滯后性、不穩定性等問題，只有妥善解決這兩個問題，才能實現中國農村土地承包經營可持續發展。