南南合作視域下中國開發性金融國際化發展研究*

崔守軍，焦玉平

一、問題的提出

近年來，中國開發性金融發展勢頭迅猛，以中國國家開發銀行(CDB，以下簡稱“國開行”)、中國進出口銀行(EIBC，以下簡稱“進出口銀行”)等為代表的金融機構在全球開發性投融資領域扮演了日益重要的角色。在“一帶一路”建設中，源于中國的開發性融資成為推動基礎設施互聯互通和發展戰略對接的關鍵驅動力，推動了南南合作的深入發展和全球發展治理的變革完善。

中國開發性金融國際化發展在取得引人矚目的成就的同時，也沖擊了西方大國固有的領導地位，引發部分西方官員及學者的顧慮與猜忌。歸納起來，有兩種代表性觀點。第一種觀點將開發性金融貸款指摘為中國推行“債務陷阱外交”(Debt-trap Diplomacy)的工具。2020年1月，美國時任國務卿蓬佩奧稱，中國開發性金融貸款導致拉美國家陷入“債務陷阱”危機，加深了這些國家對中國的“非對稱性依賴”。(1)US Embassy in Costa Rica, “Secretary Michael R.Pompeo and Costa Rican President Carlos Alvarado at a Press Availability”, January 21, 2020,https://cr.usembassy.gov/secretary-michael-r-pompeo-and-costa-rican-president-carlos-alvarado-at-a-press-availability/.這種觀點認為，中國向他國基礎建設進行了大量投融資，加劇了接受國的債務負擔，并在其無法償付債務后要求以主權性戰略資產相抵。例如，中國向斯里蘭卡基礎設施建設進行了大額融資，在債務違約后，斯里蘭卡政府決定將漢班托塔港口的管理權移交給中國公司，該項協議被解讀為威脅到了斯里蘭卡的主權。(2)Kai Schultz, “Sri Lanka, Struggling with Debt, Hands a Major Port to China”, The New York Times, December 12, 2017,https://www.nytimes.com/2017/12/12/world/asia/sri-lanka-china-port.html.但實際上，斯里蘭卡外債中的47%是國際主權債務，對中國債務僅占10%，且其中大部分是優惠貸款。(3)Umesh Moramudall,“Sri Lanka’s Changing Retationship to Chinese Loans”,The Diptomant,October 23,2020,https://thedipiomat.com/2020/10/Sri-lankas-changing-relationship-to-chinese-loans/.第二種觀點將中國開發性金融誤讀為新一輪“重商主義”的興起。美洲理事會副總裁法恩斯沃思(Eric Farnsworth)就認為，中國的“新重商主義”(Neo-mercantilism)過度追求出口盈余，損害了他國的利益，具有“掠奪性”。憑借中國開發性銀行提供的融資支持，中國企業以高于市場的報價競標拉美國家的基礎設施項目來提高競爭力和成功率，最大化地謀求商業利益。(4)Eric Farnsworth, “The New Mercantilism: China’s Emerging Role in the Americas”, Current History, 2011, 111 (733): 58-59.中國開發性金融“以不公平的方式”加快了中國的經濟增長，但是以犧牲全球經濟為代價。(5)Robert D.Atkinson, “Enough Is Enough: Confronting Chinese Innovation Mercantilism”, The Information Technology & Innovation Foundation, February 2012, p.7,http://www2.itif.org/2012-enough-enough-chinese-mercantilism.pdf.實質上，該種觀點“選擇性無視”中國開發性融資為廣大發展中國家帶來的發展紅利，是對事實真相的惡意歪曲。

盡管有部分西方學者蓄意夸大和抹黑中國海外開發性金融的負面效應，但仍有相當多的學者對中國海外貸款秉持客觀中立的立場。例如，澳大利亞洛伊國際政策研究所(Lowy Institute)的研究稱，雖然中國龐大的貸款金額有可能會對借款國構成風險，但現有證據表明，中國并未在太平洋地區蓄意推行“債務陷阱外交”。(6)Roland Rajah, Alexander Dayant, Jonathan Pryke, “Ocean of Debt? Belt and Road and Debt Diplomacy in the Pacific”, Lowy Institute, October 21, 2019,https://www.lowyinstitute.org/publications/ocean-debt-belt-and-road-and-debt-diplomacy-pacific.又如，《日本時報》(The Japan Time)發布的研究報告認為，中國并未在“一帶一路”沿線國家實施“債務陷阱外交”，相反，中國一直努力汲取經驗、優化貸款模式，竭力滿足東道國的真正發展需求。再如，英國《衛報》(TheGuardian)刊文稱，一部分西方國家將中國在非洲的貸款視為“新殖民主義”是站不住腳的，對絕大多數非洲人民來說，中國貸款改善了他們的生存環境、增加了就業機會。(7)Nick Van Mead, “China in Africa: Win-Win Development, or a New Colonialism?” ， The Guardian,July 31, 2018,https://www.theguardian.com/cities/2018/jul/31/china-in-africa-win-win-development-or-a-new-colonialism.塞內加爾總統馬基·薩勒(Macky Sall)也認為，中國為非洲提供了大量超過25年、甚至更久的低利率超長期融資，不僅促進了當地基礎設施建設，更是向廣大非洲國家傳遞了中國的技術和經驗，對改善民生至關重要。(8)Atlantic Council, “Transcript: Investing in Africa’s Future, a Conversation with African Presidents”, October 16, 2020,https://www.atlanticcouncil.org/commentary/transcript/transcript-investing-in-africas-future-a-conversation-with-african-presidents/.

針對西方輿論中的爭議性觀點，究竟應如何認識中國開發性金融國際化發展的現狀與本質？又該如何看待其產生的國際影響？本文旨在聚焦上述問題，從學理上厘清中國開發性金融國際化發展的現狀與態勢，深入剖析其固有的南南合作本質與特征，探究其對推動可持續發展和全球發展治理變革的成效與影響，這既有利于破除西方對中國開發性金融的誤解，也有利于進一步服務“一帶一路”建設的推進，具有重要的理論與現實意義。

二、中國開發性金融國際化發展的態勢

開發性金融(Development Finance)是以國家信用為背書，以市場業績為路徑，以中長期投融資為載體的運作模式，其目的是貫徹主權國家政策，實現政府發展目標，促進社會經濟發展，具有長期性、可持續性和微利性。作為政策性金融的深入和發展，開發性金融推動了金融市場和制度建設，將巨大的融資優勢與市場組織協調優勢相結合，在服務政府發展、提供公共產品、彌補市場失靈、優化社會資源配置、熨平經濟周期波動等方面發揮獨特的優勢和作用。(9)陳元：《改革的十年，發展的十年——開發性金融實踐與理論思考》，《求是》2004年第13期；陳元：《發揮開發性金融作用、促進中國經濟社會可持續發展》，《管理世界》2004年第4期。與商業性金融僅強調利益獲取和政策性金融更重視政府財政融資補貼不同，開發性金融更注重發揮國家與市場的協調共進作用，是對商業性和政策性金融的超越和發展，也是經濟金融體系中不可替代的重要組成部分。中國開發性金融國際化發展具有前瞻性、戰略性和開放性，是新時期中國金融“走出去”的有生力量，在推動中外經濟融合發展方面扮演了重要角色。(10)倪經緯：《中國開發性金融“走出去”戰略研究》，中國經濟出版社，2018年，第16頁。

中國開發性金融的國際化發展是中國經濟金融體系適應全球化發展的必然要求。從時間上看，中國開發性金融迅速崛起于2008年國際金融危機之后。長期以來，以布雷頓森林體系為核心、七國集團為載體，世界金融治理的主導權一直掌握在西方發達國家手中，中國在世界金融治理體系中處于“邊緣化”地位。受2008年國際金融危機及隨后歐債危機的沖擊，西方發達國家在全球金融治理上乏善可陳，對外投融資能力迅速下降，給中國開發性金融走向世界舞臺的中央提供戰略契機。在“走出去”戰略加快推進的大背景下，依托巨額外匯儲備的資本優勢和基礎設施投融資中積累的經驗優勢，中國在開發性金融向發展中國家和新興市場再平衡的進程中發揮了重要作用，在全球金融體系中的地位日益凸顯。尤其是2013年“一帶一路”倡議提出后，作為“五通”之一的“資金融通”成為加快推動基礎設施互聯互通和人類命運共同體建設的關鍵一環，中國開發性金融國際化發展獲得新驅動力。2017年5月，中國國家主席習近平在“一帶一路”國際合作高峰論壇演講中強調，推動“一帶一路”高質量發展，“應重視投資和融資合作，支持擴大相互金融市場開放，鼓勵開發性金融機構發揮重要作用”(11)習近平：《在“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會上的閉幕辭》，《人民日報》2017年5月16日。，服務“一帶一路”建設成為中國開發性金融“走出去”的責任擔當。

資金籌措是解決發展問題的關鍵鑰匙。“一帶一路”沿線國家多為發展中國家，經濟發展愿望強烈但資本積累不足，在基礎設施建設、能源資源開發和產業發展等領域存在巨大融資缺口，這些項目建設周期長、資金需求大、投資回報率低，僅靠源于南北合作框架下的發展援助資金遠不能滿足發展中國家經濟可持續發展的需求。聯合國研究報告顯示，為落實2030年可持續發展議程，全球31個低收入國家和51個中低收入國家每年仍面臨1.4萬億—3萬億美元的資金缺口。(12)The United Nations Association-UK, “Filling the Finance Gap”, June 19, 2019,https://www.sustainablegoals.org.uk/filling-the-finance-gap/.然而，目前來自經合組織(OECD)的官方發展援助(ODA)資金每年僅有約1 500億美元(13)OECD, “Net ODA Data”,March 10,2021,https://data.oecd.org/oda/net-oda.htm#indicator-chart.，遠不能填補發展中國家面臨的“資本鴻溝”。基于南南合作的發展認知，中國開發性金融秉承相互尊重、平等合作、互利共贏的發展理念，以國家信用為依托、市場運作為手段、微利保本為原則，為“一帶一路”沿線國家提供長期、大額、穩定和低成本的融資支持，在西方“存量”援助資金之外，以有效的“增量”籌資安排助推“一帶一路”沿線國家擺脫發展困境。

中國開發性金融的國際化發展主要體現在兩個方面。第一，中國開啟以國開行和進出口銀行為主體、以基礎設施和能源開發為主要類型的全球融資模式。美國波士頓大學全球發展政策研究中心(Global Development Policy Center)的研究認為，國開行和進出口銀行向發展中國家提供的貸款數額已達到世界銀行的水平。(14)Kevin P.Gallagher, “Opinion: China’s Role as the World’s Development Bank Cannot Be Ignored”,National Public Radio, October 11, 2018,https://www.npr.org/2018/10/11/646421776/opinion-chinas-role-as-the-world-s-development-bank-cannot-be-ignored.尤其是2008年之后，國開行、進出口銀行已經向非洲、拉美等國家提供了逾3 000億美元的開發性融資貸款。(15)基于波士頓大學中拉金融數據庫(China-Latin America Finance Database)和約翰·霍布金斯大學中非研究中心(China-Africa Research Initiative)披露數據的加總測算。參見Kevin P.Gallagher, Margaret Myers, “China-Latin America Finance Database”,March 21,2021,https://www.thedialogue.org/map_list/；Johns Hopkins University, China-Africa Research Initiative, “Interactive Database of Chinese Loan Commitment to African Governments (2000-2018)”,March 21,2021,https://chinaafricaloandata.org/.第二，中國積極領導籌建、參與多邊開發銀行業務，大力推動雙邊與多邊融資的互促發展。2015年由中國參與建設的金磚國家新開發銀行(NDB，以下簡稱“金磚銀行”)在上海啟動運營，金磚國家包含了超過全球40%的人口和20%的GDP，該銀行的成立對全球金融治理體系的變革與發展產生重大影響。同年12月，亞洲基礎設施投資銀行(AIIB，以下簡稱“亞投行”)正式成立，這是首個由中國倡議成立的多邊開發性金融機構。亞投行秉承開放包容的合作理念，旨在推動國際金融秩序框架內的多邊金融合作，是對現有全球性和區域性多邊金融機構的有益補充。(16)舒建中：《亞洲基礎設施投資銀行與國際金融秩序》，《國際關系研究》2015年第4期。此外，中國還積極參與非洲、亞洲和拉丁美洲的多邊開發銀行業務。例如，早在1985年，中國就加入了非洲開發銀行(AfDB)，2008年國開行和進出口銀行分別與其簽署了諒解備忘錄。1986年，中國正式加入亞洲開發銀行(ADB)，目前中國是該行開發性融資和“知識共享計劃”(Knowledge-sharing Initiatives)的主要貢獻者。(17)Asia Development Bank, “Asian Development Bank and the People’s Republic of China: Fact Sheet”, May 2020,https://www.adb.org/publications/peoples-republic-china-fact-sheet.1993年中國向泛美開發銀行(IDB)提出加入申請，2008年10月泛美集團以99%的贊成票接納中國為其新成員國。2009年1月中國正式加入泛美開發銀行，成為該行第48個成員國。(18)溫源：《中國加入泛美開發銀行集團》，《光明日報》2009年1月14日。泛美開發銀行成立于1959年，是世界上歷史最久、規模最大的地區性金融組織，加入泛美開發銀行為中國利用多邊融資手段拓展西半球市場開啟新機遇。

從地域上看，中國開發性融資主要集中在拉丁美洲、非洲等發展中地區。據美國波士頓大學全球發展政策研究中心和美洲對話組織(IAD)聯合開發的中拉金融數據庫(China-Latin America Finance Database)數據顯示，2005—2019年間國開行和進出口銀行已向拉美地區提供了1 370億美元的貸款承諾，獲得貸款排名前五的國家分別是委內瑞拉(622億美元)、巴西(289億美元)、厄瓜多爾(184億美元)、阿根廷(171億美元)和特立尼達和多巴哥(27億美元)。(19)Kevin P.Gallagher, Margaret Myers, “China-Latin America Finance Database”, Inter-American Dialogue,March 21,2021,https://www.thedialogue.org/map_list/.約翰·霍普金斯大學中非研究中心(China-Africa Research Initiative)披露的數據表明，2000—2019年間中國共計向非洲貸款1 530億美元，其中交通運輸、能源和開采行業是重點領域，分別獲得466億美元、380億美元和184億美元融資。(20)China Africa Research Initiative and Boston University Global Development Policy Center, “Chinese Loans to Africa Database, Version 2.0”,March 21,2021,https://chinaafricaloandata.bu.edu/.

從領域上看，中國開發性金融主要流向能源和基礎設施。據波士頓大學全球發展政策研究中心中國全球能源貸款數據庫(China’s Global Energy Finance)的數據顯示，2000—2020年間國開行和進出口銀行向全球能源領域提供了逾2 500億美元的開發性融資(21)Kevin P.Gallagher, “China’s Global Energy Finance”, Global Development Policy Center,April 15,2021,http://www.bu.edu/cgef/?lang=en#/all/Country.，使得全球開發性融資的總額增加一倍，中國向發展中國家提供的能源融資金額已超過西方國家主導的多邊開發銀行的總和。(22)Kevin P.Gallagher, Rohini Kamal, Junda Jin, Yanning Chen, Xinyue Ma, “Energizing Development Finance? The Benefits and Risks of China’s Development Finance in the Global Energy Sector”, Energy Policy，2018, 122: 314.國開行是中國最大的開發性金融機構，基礎設施是其對外融資的首要領域。波士頓大學全球發展政策研究中心報告顯示，截至2014年底，國開行的未償還貸款余額中基礎設施占53.3%，主要集中于電力、高速公路、鐵路等公共基礎設施等領域。(23)Yongzhong Wang, “The Sustainable Infrastructure Finance of China Development Bank: Composition, Experience and Policy Implications”, Boston University: Global Economic Governance Initiative Global Economic Governance Initiative, 2016, 5: 14.

2017年以來，中國在全球開發性融資中所占的比重有所下降。2017—2019年間國開行和進出口銀行向拉美地區貸款總額為95億美元，而僅在2016年中國就向拉美地區提供了126億美元貸款。(24)Kevin P.Gallagher, Margaret Myers, “China-Latin America Finance Database”, Inter-American Dialogue,March 21,2021,https://www.thedialogue.org/map_list/.2017—2019年，中國全球能源開發性融資也呈現出下降趨勢，三年共計融資497億美元，其中2018年和2019年分別僅為103億美元和82億美元，低于往年。(25)Kevin P.Gallagher, “China’s Global Energy Finance”, Global Development Policy Center,April 15,2021,http://www.bu.edu/cgef/?lang=en#/all/Country.究其原因，主要是由于近幾年海外投融資風險持續增長促使中國政府采取趨于謹慎的風險防范態度。盡管融資規模有所下降，中國仍是全球開發性金融領域最重要的融資來源國。以拉美地區為例，中國在該地區的融資額度削減主要集中在委內瑞拉一國，但在較長一段時間內，中國仍將會是拉美地區最主要的資金提供者之一。(26)Margaret Myers, Kevin P.Gallagher, “Chinese Development Finance ‘Down but Not Out’ in Latin America”, Global Americans, March 30, 2018,https://theglobalamericans.org/2018/03/chinese-development-finance-not-latin-america/.

總的來說，2008年后中國開發性金融的國際化發展備受矚目。據測算，中國的開發性金融機構——包括國開行和進出口銀行已成為全球規模最大、投融資最活躍的開發性金融機構。(27)Global Development Policy Center, “China Development Finance”,April 25,2021,http://www.bu.edu/gdp/research/global-economic-governance/development-finance/chinese-development-finance/.日本外交學者(TheDiplomat)網站刊文稱，在過去十年中，中國與其他金磚國家一起向全球基礎設施、能源等領域提供大量開發性融資，這彰顯出新興國家在全球開發性金融領域謀求更大話語權的戰略默契。(28)Mercy A.Kuo, “The US International Development Finance Corporation and China”, The Diplomat, October 25, 2018,https://thediplomat.com/2018/10/the-us-international-development-finance-corporation-and-china/.

三、中國開發性金融國際化的南南合作本質

“一帶一路”倡議是新時期中國對外開放戰略，旨在改善全球經濟治理體系、促進全球共同發展繁榮(29)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年,第486頁。，而廣大發展中國家是“一帶一路”建設的主要伙伴國，加強與南方國家之間的團結合作是中國對外關系不可動搖的根基。可以說，南南合作與“一帶一路”倡議之間關系密切，一方面南南合作為“一帶一路”倡議的實施奠定了基礎，另一方面“一帶一路”倡議的推進又為南南合作提供了新的發展機遇。“一帶一路”是以推動參與國經濟社會發展為目標的框架性倡議，通過加強互聯互通滿足南方國家的經濟社會發展需求是“一帶一路”實施的優先方向，因此“一帶一路”已被聯合國認可為“21世紀南南合作”的重要組成部分。(30)聯合國大會第七十二屆會議:《南南合作情況報告》，2017年8月7日，第2頁。通過推動基礎設施的互聯互通來推動國際發展合作、改善國際發展治理是“一帶一路”的固有屬性，因而有學者認為“一帶一路”倡議是一種發展中求合作、合作中謀發展的“南南合作新模式”。(31)張貴洪：《中國、聯合國合作與“一帶一路”的多邊推進》，《復旦學報(社會科學版)》2020年第5期。

南南合作發軔于1955年的萬隆會議，是發展中國家發展自覺和自醒的產物，至今已走過60多年的不平凡歷程。所謂南南合作，即發展中國家之間在經濟、社會、文化、環境和技術等領域展開的合作，通過共同努力共享知識、技能、專長和資源，實現經濟和社會發展目標。(32)United Nations Office for South-South Cooperation, “About South-South and Triangular Cooperation”,April 25,2021,https://www.unsouthsouth.org/about/about-sstc/.在實踐中，南南合作的核心內容圍繞全球經濟治理和技術合作兩個維度并行展開。在全球經濟治理層面，南南合作秉承萬隆會議精神，倡導發展中國家在貿易、投資、金融和科技創新等方面開展經濟合作，其根本導向是建構更加公平包容的全球經濟治理體系，以改善發展中國家經濟發展的外部環境。(33)王大為：《從全球治理的層面認識和加強南南合作——展望第三屆南方首腦會議》，光明網，2020年2月13日，https://theory.gmw.cn/2020-02/13/content_33552217.htm.以七十七國集團和金磚合作組織為代表的多邊合作機制是發展中國家推動全球經濟治理體系完善的兩大核心平臺，而2013年聯合國南南合作辦公室(UNOSSC)的創立意味著推動廣大發展中國家的共同發展已成為聯合國的優先議題。2000年聯合國首腦會議通過“千年發展目標”(MDG)，就消除貧困、促進兩性平等、全球發展合作等八個領域設定可量化、可評估約束的約束性指標體系，并在2015年“千年發展目標”到期后推出“可持續發展目標”(SDG)，以在發展領域持續推動和改善全球治理。在技術合作層面，南南合作聚焦南方國家間的自力更生和“集體互助”，即通過利用官方資金相互開展技術援助項目，其根本導向是提升發展中國家的自主發展能力。1974年聯合國發展署(UNDP)設立了推動發展中國家技術合作職能，1978年第一屆聯合國發展中國家間技術合作大會在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開并通過《布宜諾斯艾利斯行動計劃》(Buenos Aires Plan of Action)，這份里程碑式文件強調技術合作是發展中國家間建立溝通、拓寬合作領域、提高合作效率的重要方式(34)United Nations Conference on South-South Cooperation, “Buenos Aires Plan of Action (1978)”,June 6,2021,https://www.unsouthsouth.org/bapa40/documents/buenos-aires-plan-of-action/.，為發展中國家開展相互技術合作提供行動指南。

近年來，伴隨金磚銀行和亞投行等多邊開發性金融機制的創立，南南合作的重心開始從全球經濟治理和技術合作逐步向全球發展治理轉移。聚焦“發展赤字”，變革全球發展治理體系，全面落實聯合國《2030年可持續發展議程》成為發展中國家的共識。長期以來，全球發展治理被經合組織發展援助委員會(OECD-DAC)所主導(35)李小云：《發展援助的未來：西方模式的困境與中國的新角色》，中信出版集團，2019年，第3頁。，全球發展治理結構呈現“金字塔形”垂直等級結構，位于金字塔頂端的發達國家掌握規范的制定權，而位于中端的新興國家和底端的傳統發展中國家話語權嚴重不足。2008年國際金融危機之后，世界經濟增長的重心加速向東和向南轉移，從經合組織向新興經濟體轉移。發展中國家整體經濟實力顯著增強，占全球GDP的比重從40年前的25%上升到超過50%，對全球經濟增長的貢獻率已超過80%，2008年以來中國對全球經濟增長的貢獻率已超過30%。(36)United Nations, “2020 Handbook of Statistics”,December 9,2020,p.45,https://unctad.org/system/files/official-document/tdstat45_en.pdf.在全球發展實踐中，以金磚國家為代表的新興經濟體發揮的作用突出，已成為國際發展合作的重要資金提供方，它們將自身的發展經驗、先進技術和專業知識分享給其他發展中國家，在為南南合作注入強勁動力的同時，推動全球發展治理向“橄欖形”結構變遷。

然而，與全球發展合作的實踐相悖，有關全球發展治理規范和南南合作議題的討論卻越來越向“官方發展援助”偏離。在西方的話語霸權下，國際發展合作被“窄化”為與西方“官方發展援助”相提并論的一個概念，這是對南方國家間卓有成效合作實踐的一種漠視和背離。(37)鄭宇：《援助有效性與新型發展合作模式構想》，《世界經濟與政治》2017年第8期。“官方發展援助”源于西方的理念與經驗，經合組織將其定義為北方國家政府對南方國家提供的贈款或贈與成分不低于25%的優惠貸款。(38)OECD, “Official Development Assistance-Definition and Coverage”,May 28,2021,https://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm.“援助”是西方國際發展觀中的核心內容，西方學者基于南北合作框架將“援助等同于發展”，其概念界定過于狹窄，不利于國際發展合作的實際開展。事實上，在南南合作實踐中，除了傳統的發展援助外，由新興國家提供的開發性融資在國際發展合作中的地位日益突出。在南南合作框架下，中國、巴西和印度等新興國家向南方國家提供了數額巨大的開發性融資，但卻被西方國家排除在國際發展合作范疇之外，這無疑“矮化”了新興國家對南南合作的貢獻和影響。因此，學界呼吁重塑國際發展合作的理念。林毅夫和王燕就認為，傳統南北合作框架下的發展合作以“官方發展援助”為主導，在很大程度上排除了南南合作框架內的資金來源，大大降低了諸如開發性貸款、投資、貿易等對國際發展合作的貢獻，因此倡導用更具有包容性的發展理念來促進更為多元的國際發展合作。(39)林毅夫、王燕：《超越發展援助，在一個多極世界中重構發展合作新理念》，北京大學出版社，2016年，第5-6頁。

“一帶一路”將中國發展治理與全球發展治理有機結合起來，堅持“發展才是硬道理”，始終從發展視角看問題，聚焦互聯互通，謀求變革和完善國際發展治理體系。(40)孫敬鑫、于米：《“一帶一路”助力全球發展治理》，中國網，2021年3月2日，http://www.china.com.cn/opinion2020/2021-03/02/content_77263936.shtml.從本質上看，依托“一帶一路”治理平臺，中國對外開發性金融合作的實質是在南南合作框架下開展的“新發展合作”，既是對西方發展援助體系的超越和發展，也是新時期推動南南合作向更高水平、更深層次發展的重要牽引力。首先，從認知上看，中國開發性金融國際化始終是在南南合作的整體框架下展開。中國開發性金融機構以構建“新型發展合作”為出發點，謀求國際發展治理體系變革，推動從“援助有效性”向“發展有效性”的轉變。(41)鄭宇：《援助有效性與新型發展合作模式構想》，《世界經濟與政治》2017年第8期。其次，從合作對象上看，中國開發性金融“走出去”的絕大部分地區是發展中國家。基于自身的發展路徑和成果，中國不僅能夠為東道國提供必要的基礎設施和能源融資，更樂于分享自身的工業化和城市化經驗，以滿足發展中國家的經濟社會發展需求。(42)南南合作金融中心：《邁向2030:南南合作在全球發展體系中的角色變化》，社會科學文獻出版社，2017年，第31頁。再次，從實施條件上看，中國對外提供的開發性融資不附加任何政治條件。西方融資以東道國是否符合西方民主價值觀念下的“善治”作為前提條件，而中國則在相互尊重主權的基礎上，以東道國的“需求導向”為融資指引。最后，從結果導向上看，中國開發性金融以提升東道國的自主發展能力為目標。在南北合作中，西方國家提供的融資以自身獲益為最終目標，廣大發展中國家往往扮演利益缺失方的角色，而中國開發性融資始終關切東道國的自主發展能力建設，強調“授人以漁”，以實現利益“最大公約數”為己任。

中國倡導的開發性金融合作是根植于南南合作理念上的范式創新，不是簡單、刻板地沿襲西方所推行的國際發展援助規范，而是對西方發展合作模式的超越和發展。(43)程誠：《中國特色的官方開發金融——中非發展合作的新模式》，《復旦國際關系評論》2016年第2期。具體而言，在南南合作框架指導下，中國開發性金融國際化具有如下特征：

第一，具有“耐心資本”的超長期性。中國開發性金融“走出去”以基礎設施和能源為主軸，以亞投行、絲路基金、金磚銀行、國開行、進出口銀行等為平臺，通過與他國金融的有機銜接，推動發展中國家的經濟發展和民生福祉。(44)中國開發性金融促進會：《開發性金融治理與發展創新:全球開發性金融發展報告(2016)》，中信出版社，2017年，第156-178頁；Kevin P.Gallagher, Margaret Myers, “China-Latin America Finance Database”, Inter-American Dialogue,March 21,2021,https://www.thedialogue.org/map_list/.一般而言，投資金額大、回報周期長的基礎設施和能源資源類投資離不開國家資本的支持。以綜合國力為后盾，以國家信用為背書，中國國家資本為對外開發性金融合作提供了超長期、可持續的資金來源。中國開發性金融作為一種“超長期資本”，也被稱為“耐心資本”(Patient Capital)。“耐心資本”是相對于“不耐心資本”而言的，一般是指融資周期在10年以上，以謀求長期回報而不是短期收益為導向的長期資本。(45)林毅夫、王燕：《重新審視發展融資及開發銀行：耐心資本作為比較優勢》，《中國金融學》2018年第1期。中國開發性金融國際化取得的重大進展是中國“耐心資本”充足的表現，這種“超長期資本”不附加任何政治條件，能夠緩解發展中國家政府對西方金融資本的依賴，有效增大東道國政府的回旋余地，減低短期資本退出導致的信貸緊縮風險。

第二，具有參與主體、實踐方式和目標導向的多重協同性。首先是參與主體的協同性。中國開發性金融國際化最主要的主體——國開行和進出口銀行本身就是一種復合載體，其依托國家信用、通過市場化運作，政府與市場(銀行)都是融資的不可或缺方。除了開發性金融機構本身外，中國中央和各地方政府、企業甚至個人也都是開發性金融國際化的重要參與方。例如，在中國與委內瑞拉的“貸款換石油”(Loans for Oil)模式中，國開行、中國政府、委內瑞拉政府、中方項目公司、中方石油公司以及委方石油公司都參與其中。其次是實踐方式的協同性。目前，中國開發性金融國際化堅持雙邊與多邊相結合,貸款與投資、貿易相結合,重大項目與民生項目相結合，堅持國際結算、貿易融資、財務顧問、離岸資產證券化等業務相融合(46)《以開發性金融服務“一帶一路”建設》，新華網，2017年5月8日，http://www.xinhuanet.com/money/2017-05/08/c_129594753.htm.，形成了全方位、多產品的融合發展模式。最后是目標導向的協同性。從結果上看，在南北合作框架下，西方官方援助往往流向接受“附加條件”的國家，以實現援助國的政治和經濟利益為導向，而并非真心實意地促進受援國的發展。(47)張傳紅、李小云：《西方發展援助評價的意義建構》，《現代國際關系》2020年第5期。中國開發性融資在南南合作指導下不附加任何政治條件，在合作中謀求政治性、商業性和發展性的相互融合，相較于南北合作更重視對東道國產生的“正外部效應”。

第三，具有基于南南合作定位下的互利共贏性。作為世界上最大的新興國家和發展中國家，中國是南南合作的堅定支持者、積極參與者和重要貢獻者。中國開發性金融在“走出去”的進程中，始終秉承“平等互利、注重實效、長期合作、共同發展”的南南合作原則，在實現自身發展的同時，堅持把自身利益同廣大發展中國家的共同利益結合起來，為全球范圍的南南合作樹立了良好典范。正如習近平主席所言，新興市場國家和發展中國家面臨相似的發展任務，深化務實合作，發揮互補優勢，能產生“一加一大于二”的積極效應。(48)《習近平在出席金磚國家領導人廈門會晤時的講話》，人民出版社，2017年，第25頁。實現中國與東道國之間的互利共贏，是中國開發性金融國際化發展的首要目標。對于東道國而言，中國開發性金融能夠彌補可持續發展所需的資金缺口。“一帶一路”沿線發展中國家眾多，覆蓋了世界三分之二的人口、四分之三的能源資源，涉及公路、鐵路、港口、能源、通訊設施多個領域，面臨資金匱乏的難題。中國開發性金融國際化致力于服務“一帶一路”建設，截至2019年底，國開行為“一帶一路”沿線國累計提供專項貸款的合同資金達近4 000億等值人民幣，累計發放貸款金額逾2 400億等值人民幣。(49)國家開發銀行：《2019年度報告》，第51頁，http://www.cdb.com.cn/bgxz/ndbg/ndbg2019/.

四、中國開發性金融國際化的正外部效應

與西方國家相比，中國開發性金融國際合作具有獨特優勢。其一，充沛的外匯儲備是中國開發性金融“走出去”的戰略保障。中國是全球最大的外匯儲備國，外匯儲備高達3.1萬億美元(50)中國外匯儲備數據參見國家外匯管理局官網,https://www.safe.gov.cn/safe/tjsj1/index.html.，其中絕大部分為美元資產，出于盤活外匯資產和實現資產增值的考量，推動資本“走出去”加快了中國開發性金融的國際化發展進程。其二，巨額國家儲蓄是支撐中國開發性金融國際化的基石。中國是世界儲蓄率最高的國家，當前總儲蓄額高達6.2萬億美元，是排名第二美國的1.6倍。(51)The World Bank, “Gross Savings (current US$)”,March 10,2021,https://data.worldbank.org/indicator/NY.GNS.ICTR.CD?most_recent_value_desc=true&view=chart.中國國家儲蓄的資源稟賦為中國開發性金融的國際化發展夯實了基礎。其三，中國城市化和工業化發展中積累的經驗優勢是中國開發性金融“走出去”的助推劑。迄今為止，中國城市化和工業化的規模、難度、影響力都堪稱世界之最，而國開行是重要的推動者之一。(52)陳元：《政府與市場之間：開發性金融的中國探索》，中信出版社，2012年，第62、68頁。當前，絕大多數“一帶一路”中國家正處于城市化、工業化進程之中，中國在提供開發性融資的同時，更注重分享自身的發展經驗。

從本質上看，中國對外開發性金融合作是新時期中國為實現與發展中國家共同發展而形成的“中國方案”，對促進全球可持續發展而言具有顯著的正外部效應。對發展中國家而言，中國開發性融資有助于填補基礎設施缺口，緩解能源供給瓶頸；對全球而言，中國開發性金融推動了全球發展治理體系的變革完善，夯實了人類命運共同體的建構根基。

第一，填補了發展中國家的基礎設施鴻溝。基礎設施投融資不足是制約發展中國家經濟發展的頭號障礙。亞洲開發銀行認為，2016—2030年期間亞洲各國每年亟需1.7萬億美元的基礎設施資金用以保障自身經濟發展和消除貧困。(53)Asian Development Bank, “Meeting Asia’s Infrastructure Needs”, February 2017,https://www.adb.org/publications/asia-infrastructure-needs.非洲開發銀行的數據顯示，非洲大陸每年至少需要1 300億—1 700億美元的基礎設施資金用以維持國家經濟發展，但目前存在一半以上的資金缺口。(54)African Development Bank, “African Economic Outlook 2018”, 2018, p.63,https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/African_Economic_Outlook_2018_-_EN.pdf.實現全球性的基礎設施互連互通是“一帶一路”倡議的關鍵領域和核心內容，旨在解決發展中國家在國內和全球之間的連通性缺口，進而推動供應鏈和貿易融通的便利化發展。(55)Rafiq Dossani, Jennifer Bouey, Keren Zhu, Demystifying the Belt and Road Initiative: A Clarification of its Key Features, Objectives and Impacts, The RAND Corporation, 2020, p.1.自“一帶一路”倡議提出以來，中國為亞非國家提供了大量基礎設施融資。數據顯示，截至2019年上半年，中國累計向東南亞基礎設施領域投資2 250億美元，是僅次于日本的第二大資金來源國。(56)Michelle Jamrisko, “China No Match for Japan in Southeast Asia Infrastructure Race”, Bloomberg, June 23, 2019,https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-06-23/china-no-match-for-japan-in-southeast-asia-infrastructure-race.2000—2019年間，中國向非洲各國提供了價值1 530億美元的貸款，其中絕大部分流向基礎設施領域。(57)關于中國向非洲貸款的詳細數據參見China Africa Research Initiative and Boston University Global Development Policy Center, “Chinese Loans to Africa Database, Version 2.0”,May 28,2021,https://chinaafricaloandata.bu.edu/.在中國開發性融資的支持下,“一帶一路”國家已經建成了一大批標志性的基礎設施項目，有效地緩解了當地的發展瓶頸。澳大利亞智庫洛伊國際政策研究所的研究稱，在南亞，中國建設了大量比其他國家成本更低、耗時更短的基礎設施項目，例如斯里蘭卡的賈夫納項目、中巴經濟走廊相關項目等，增進了民生福祉。(58)Roshni Kapur, “Why Governments Criticise China and Then Sign Deals with Beijing”, Lowy Institute, January 14, 2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/why-governments-criticise-china-and-then-sign-deals-beijing.在非洲，由進出口銀行提供融資支持的亞的斯亞貝巴—吉布提鐵路極大提升了埃塞俄比亞和吉布提兩國的交通物流水平，貨運時間由三天縮短到約12小時，為區域協同發展增添新活力。(59)BBC News, “Ethiopia-Djibouti Electric Railway Line Opens”, October 5, 2016,https://www.bbc.com/news/world-africa-37562177.非洲開發銀行行長阿金烏米·阿德西納 (Akinwumi Adesina)認為，中國在促進非洲基礎設施建設方面發揮了重要作用。(60)Tetsushi Kajimoto, Tim Kelly，“African lender says China not trying to lead region into debt trap”, Reuters,August 30, 2019, https://www.reuters.com/article/us-japan-ticad-china/african-lender-says-china-not-trying-to-lead-region-into-debt-trap-idUKKCN1VK0AR.在新冠疫情爆發后，“一帶一路”的許多民生基礎設施都為抗疫發揮了重要作用。例如，中巴經濟走廊能源項目一直正常運行，為巴基斯坦提供了三分之一的電力供給。(61)王毅：《中國與各國攜手推進“一帶一路”的信心不減，決心未變》，新華網，2020年5月24日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/24/c_1210631791.htm.

第二，緩解了發展中國家的能源供給瓶頸。2000—2020年，國開行和進出口銀行向全球提供能源融資共計2 513億美元，其中主要流向拉丁美洲、東南亞、南亞、非洲等地區。以非洲為例，在電力方面，中非發展基金報告稱非洲電力資源匱乏，預計到2030年撒哈拉以南的非洲仍會有約6億人用不上電，能源電力基礎設施缺乏嚴重制約了當地經濟發展。(62)中非發展基金：《基礎設施》，2021年3月10日，http://www.cadfund.com/Column/12/0.htm.為此，中國幫助非洲國家建設了大量水電基礎設施，例如埃塞俄比亞—肯尼亞聯合輸變電線路，安哥拉、科特迪瓦、烏干達等國的水電站等，緩解了這些國家的電力供應瓶頸。在石油領域，中國通過提供開發性融資助力非洲產油國建立起完善的石油工業體系。例如，在中國支持下，蘇丹建立了貫通上中下游的石油全產業鏈，“貸款換石油”模式成功助力安哥拉從一個石油進口國轉變為非洲最大的石油凈出口國之一。此外，中國還向巴西、俄羅斯、委內瑞拉和部分非洲、中亞國家提供了大量石油貸款。例如，截至2020年，中國累計向巴西石油行業提供貸款266億美元用于債務償還，減輕了巴西石油產業的壓力。(63)Kevin P.Gallagher, “China’s Global Energy Finance” , Global Development Policy Center,March 25,2021,http://www.bu.edu/cgef/#/all/Country/Brazil.

第三，變革和完善了全球發展治理體系。當前全球發展治理體系正處于關鍵轉型期，以西方國家為主體、以發展援助為主要內容的架構正轉向一種更趨平等、更具包容性和內容更全面的發展治理，而以中國為代表的新興經濟體的崛起是推動這種轉型的主要動力。(64)黃超：《全球發展治理轉型與中國的戰略選擇》，《國際展望》2018年第3期。這種轉型突出地體現在治理結構和籌資安排兩個方面。在治理結構上，新興經濟體的群體性崛起改變了國際發展治理體系被西方發達國家所壟斷的局面。2008年國際金融危機后，由于自身治理體系的弊病和經濟實力的衰退，西方國家向發展中國家提供發展援助的意愿和能力大幅下降；而以中國為代表的新興經濟體自身經濟實力逐步增強，對外提供發展融資的能力快速躍升，在全球發展治理中的影響力日益增大。秉承“共商、共建、共享”的新發展理念，中國倡導的“一帶一路”致力于推動國際發展合作深入開展，為全球發展治理提供新的合作平臺。在籌資安排上，中國開發性融資彌補了西方發展援助資金的不足。西方國家在發展籌資上的資金困境為中國開發性金融興起提供了機遇，中國開發性融資不但擴大了全球發展所需資金來源，而且積極引導各類社會資本協同合作，形成合力。美國學者杜大偉(David Dollar)認為，現存的、由西方主導的全球發展融資體系不能被假定為完美無缺的，中國開發性金融所倡導的范式能夠為廣大發展中國家提供更為有效的資金支持。(65)David Dollar, “Is China’s Development Finance a Challenge to the International Order?”， Brookings, November 9, 2017,https://www.brookings.edu/research/is-chinas-development-finance-a-challenge-to-the-international-order/.

第四，夯實了人類命運共同體的建構根基。“一帶一路”為中國開發性金融提供了新的發展動力和發展機遇，而推動構建人類命運共同體是中國開發性金融國際化發展的崇高使命。作為資金融通的重要舉措，開發性金融在“一帶一路”建設中發揮“架橋鋪路”的關鍵作用。從實施程序上看，合作伙伴國簽署“一帶一路”共建協議后，其相關負責部門就會與中國國家發展與改革委員會就具體項目進行磋商對接，進而達成項目落地的實施職責和融資協議，國開行作為中國最大的對外投融資開發性銀行在項目融資中發揮了中流砥柱的作用。2020年7月，美國智庫蘭德公司在《解密“一帶一路”：澄清其主要特征、目標和影響》的研究報告中稱，鑒于開發性金融在推動互聯互通中的關鍵作用，“一帶一路”倡議是世界上最大的“開發性金融倡議”。(66)Rafiq Dossani, Jennifer Bouey, Keren Zhu, Demystifying the Belt and Road Initiative: A Clarification of its Key Features, Objectives and Impacts, The RAND Corporation, 2020, p.1.正如《第二屆聯合國南南合作高級別會議報告》所指出的那樣，中國和絕大多數“一帶一路”伙伴國同為發展中國家，南方國家面對類似的發展挑戰時往往對本國發展戰略和優先事項持有共同看法，這種近似的經歷是促進南南區域、次區域和區域間融合的關鍵催化劑。(67)聯合國：《第二屆聯合國南南合作高級別會議報告》，2019年 3 月，第33 頁。在南南合作的框架下，中國開發性金融始終以“義利相兼、以義為先”的義利觀為核心價值導向，以增強發展中國家的自主發展能力為出發點和落腳點，不斷夯實人類命運共同體的建構基石。

結 論

在“一帶一路”建設中，融資瓶頸是實現基礎設施互聯互通的突出挑戰。依托中國巨額外匯儲備的資本優勢和基礎設施融資中積累的經驗優勢，中國開發性金融機構在服務“一帶一路”建設中發揮了極為重要的“鋪路架橋”作用。作為發展中國家的一員，中國倡導的開發性金融國際合作是根植于南南合作理念上的范式創新，是對南北合作框架下官方發展援助的超越與發展。作為一種“耐心資本”，中國開發性金融秉承南南合作的互利共贏理念，以推動中國與廣大發展中國家的共同發展和戰略對接為責任擔當，以推動人類命運共同體為崇高使命。中國作為全球開發性融資的最大提供國，為發展中國家的可持續發展帶來了實實在在的好處，中國開發性金融提供的“增量資金”不但有助于填補廣大發展中國家的基礎設施鴻溝、緩解能源供給瓶頸，還有利于完善全球治理體系、推動人類命運共同體建構。