成渝一體化政策協同研究

文/張宏琳（中共四川省委員會黨校）

成渝地區（四川省和重慶市兩地全域）具有承東啟西、連接南北的區位優勢。推動成渝地區的一體化發展不僅有利于加快西部地區的發展，也有利于提升全國的發展質量。中央財經委員會第六次會議明確要求，成渝地區雙城經濟圈建設要牢固樹立一體化發展理念。在這一緣起和背景之下，成渝地區建立并完善政策協同創新機制具有重要意義。

一、政策協同概說

關于政策協同的問題，國內的研究起步較晚，大致從2004年開始才陸續有相關成果出現。既有文獻主要圍繞如下主題展開討論：一是圍繞環境保護、電子商務、文化遺產保護、交通法制、利用外資與循環經濟等事項展開政策制定協同。大多數研究者認為，政策協同契合了依法治國、全面深化改革與創新等需求，并從法制統一標準等方面提出了見解（張顯春，2007；安文靖，2016；吳長軍，2017）。二是京津冀、長三角、東三省等省際區域和湖北區域的政策制定協同實踐。這些地方已經試行了政策協同的實踐，針對共同關心的政策制定事項展開合作，取得了一定的成績和積極效果，研究者分別從體制、機制、保障、合作、建設等內容展開討論（周英、蔣玉良，2017；馮志廣，2017；田文利，2017；杜鵑，2017）。三是國外政策協同的經驗借鑒與實踐啟示。有的學者列舉歐盟的政策制定協同經驗，有的學者則提議參考美國政策制定協同經驗等。（黃德林、王國飛，2010；王誠，2017）。

結合對國內論文、著作、課題的文獻梳理，現有關于政策協同（創新機制）的研究成果主要呈現出兩類問題。一是理論實踐的斷裂割裂性。或許由于政策制定的專業性和技術性，關于政策制定包括政策制定協同在內的理論與實踐還處于“兩張皮”的現象。針對政策制定協同，還存在著會議程序、組織架構、運行機理、矛盾調處等方面的困境，亟須理論對實踐的指導以及實踐對理論的指引。二是經驗借鑒的水土不服性。多數學者關注的是國家與國家之間、省與省之間的政策制定協同，而較少關注市（州）與市（州）之間的政策制定協同。同時，國外的政策制定體制不同于我國的政策制定體制，導致同一稱謂的事務嫁接、移植與借鑒存在著一定程度的不適應性。

二、成渝一體化政策協同的戰略意義

首先，高度契合中央成渝城市群建設的要求和成渝兩地的發展需求。2019年6月6日，四川省委書記彭清華在四川省委第十一屆委員會第五次全體會議上指出要“推動區域協同發展”。之前，時任省委書記王東明在四川省第十一次黨代會上的報告中亦提出：“強化首位城市帶頭帶動引領示范輻射作用，支持成都市建設全面體現新發展理念的國家中心城市，以全面創新改革試驗為契機，統籌推進‘成德綿’創新帶建設和攀西協同發展;以建設天府新區、天府國際機場和國際空港新城為紐帶，帶動成眉、成資、成遂協同發展。”2019年7月19日召開的成都市委十三屆五次全會決議要求“助推‘一干多支、五區協同’加快成形成勢，加快推進區域差異協同發展”。早先，成都市委十三屆二次全會上亦強調“要聚焦提升國際分工協作和區域協同發展能力……加快成都平原經濟區一體化進程。”這些要求和精神都以成都市為中心,圍繞成都市與四川省其他相關成渝市州針對共同關心的事項建立政策協同與合作的必要性。

其次，積極探索跨成渝政策協同與合作的創新實踐。針對跨成渝市州的政策建議項目，各有關提案單位與個人均表示，跨成渝市州事項單單靠一市、一州是難以勝任治理工作的，認為由省上統一政策為宜且此類項目也屬于省上的政策權限，以切實實現城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護的區域協同。

然而，較好的方案可以考慮由成都市在內的相關成渝市州通過政策協同的方式自行制定出臺政策，而非省上統一為幾個成渝市州制定數部內容大致相同的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護政策。這樣既不占用省上政策規劃項目的數量總額，而且各相關成渝市州對協同政策項目明顯要比省上更熟悉具體情況與問題所在，由其自主制定更具有針對性。由成都市和各相關成渝市州制定協同政策，明顯具有一定的優勢和價值。

最后，有效提供成都市首位城市定位的創新工具支撐。截至目前，尚不存在成渝政策協同的實踐，這就為成都市將政策協同作為支撐成都市首位城市定位的創新工具提供了平臺與空間。成都平原經濟區（包括成都、德陽、綿陽、眉山、資陽5市）所涵蓋的成渝市州具有較強的趨同性，完全可以在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面進行政策協同嘗試。成渝市州政策協同并不違反我國《憲法》和《政策法》所確立的政策體制，不妨做出大膽的嘗試與創新，既能節約省上的政策資源，又能夠較為便利地解決成渝市州亟待解決的跨界事項，最為關鍵的是能夠有效支撐成都市作為首位城市的定位。

三、成渝一體化政策協同創新的路徑探討

成渝一體化政策協同創新的落腳點在于其方式方法，既然成都市目前尚未與其他市（州）展開政策協同，那么不妨可以考慮這種創新機制在未來的適用。可考慮通過聯合工作組或者成立聯席會議的平臺充分溝通，統一政策時間表、協商政策草案、商定政策內容，并最終形成協同政策文本，分別提交各地審議、批準，分別出臺規范性文件或地方政府規章。既不會突破現行政策體制框架，也降低了政策成本，是較為實用的合作方式。問題在于政策協同的工作機制和程序設計值得進一步研究。

當前，具體方式方法中最為關鍵的問題是成渝一體化政策協同創新機制的建立路徑。根據構想并借鑒國內外政策協同的經驗，在具體做法上，根據協商和合作的深入程度，至少可以探索建立成渝市州政策協同機制的三條路徑，供成都市在政策實踐中選擇使用：一是緊密型政策協同機制；二是半緊密型政策協同機制；三是松散型政策協同機制。但還涉及成立聯合工作組或者成立聯席會議的啟動條件與工作方案、聯合政策規劃或政策計劃的制定與征求相關成渝市州意見、會議紀要的行動指引和遵守、政策合作中在協商政策草案環節中協商程序建構、政策協同中的民眾參與、政策協同的監督等具體實務操作問題，需要予以進一步的研究明確。

隨著經濟社會的發展，成渝市州的區域協同化越加明顯。我省出現了四大城市群與五大經濟區多點多極支撐發展，形成了成都平原經濟區（包括成都、德陽、綿陽、眉山、資陽5市）、川東北經濟區（包括南充、遂寧、達州、廣安、巴中、廣元6市）、川南經濟區（包括宜賓、自貢、瀘州、內江、樂山5市）、攀西經濟區（包括攀枝花市、涼山州、雅安市3個成渝市州）和川西北生態經濟區（包括甘孜、阿壩2個州）。四大城市群與五大經濟區所涵蓋的成渝市州具有較強的趨同性，完全可以在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面進行政策協同。

行政區劃無法阻礙群眾共同關心事項的趨同性，這就要求治理由以往的“單兵作戰式”政策向“單兵作戰式”加“抱團合作式”政策轉變。成都市政策協同機制并不違反我國《憲法》和《政策法》所確立的政策體制，不妨進行大膽的嘗試與創新，既能節約省上的政策資源，又能夠較為便利地解決成渝市州亟待解決的跨界事項。在具體做法上，根據協商和合作的深入程度，至少可以探索建立成渝市州政策協同機制的三條路徑，供成都市在政策協同實踐中選擇使用。

一是緊密型政策協同機制。由相關成渝市州成立聯合工作組，針對共同關心的事項展開常態化與制度化的政策合作。緊密型政策協同機制要求高度的政策趨同性。不僅要求政策信息共享的合作，而且制定政策規劃或政策計劃時會征求成渝市州的意見，納入相關成渝市州的政策共同規劃或政策共同計劃中。在政策制定過程中，聯合工作組通過定期或不定期的溝通協商，開展聯合調研、聯合研討、聯合修改等，實現政策內容的趨同。最為關鍵的是對許可的條件和處罰的幅度以溝通的方式趨同，既可以避免同種情況不同處理的尷尬，又能夠預防危害程度和不同質疑聲音的產生，還能最大限度地減少制度競爭帶來的投機行為。

二是半緊密型政策協同機制。相關成渝市州根據實際，或者成立聯合工作組或者成立聯席會議，針對共同關心的事項由某一成渝市州牽頭組織起草政策，其余成渝市州予以配合。半緊密型政策協同機制的趨同性弱于緊密型政策協同機制，強于松散型政策協同機制。半緊密型政策協同機制較為適合于針對特定跨界事項，某一成渝市州亟待解決而其他成渝市州未必亟須解決的情況。如果相關成渝市州經過協商達成的共識程度比較高，不妨成立聯合工作組開展政策協同工作；如果相關成渝市州經過協商達成的共識程度一般或經由省上的協助協調，不妨成立聯席會議開展政策協同工作。

三是松散型政策協同機制。由相關成渝市州成立聯席會議，針對共同關心的事項分別展開成效共享的獨立政策。松散型政策協同機制的關鍵在于政策目的和政策精神的趨同。聯席會議這一溝通交流平臺的緊密程度明顯低于聯合工作組，僅僅是為了某項共同的特定政策所臨時搭建的會議平臺。松散型政策協同機制通過會議方式展開具體工作。在聯席會議上，互通政策信息的有無，相互討論政策規劃和政策計劃的銜接，交流各成渝市州的做法，學習借鑒各成渝市州的有效作法并進行溝通協調，針對政策疑難事項進行專題研討。在松散型政策協同機制中，會議紀要是重要的政策背景資料與工作指南，相關成渝市州在政策合作中需要以會議紀要作為行動指引。

無論是緊密型政策協同機制，還是半緊密型政策協同機制，抑或者是松散型政策協同機制，都離不開在黨委領導、人大主導的體制框架內運行，都離不開省人大法制委和省人大常委會法工委的監督、指導與幫助。由此，確保相關成渝市州政策協同工作展開的合法性、合理性與有效性。