新常態下地方財政國庫集中支付改革的問題與對策

文/姚卓（煙臺市福山區財政局）

財政國庫集中支付制度實施后，完全改變了以前在財務管理領域，賬戶多、類型復雜、流程復雜的情況，實現了財務管理的快速發展，管理模式清晰明了、合理規范。與傳統的財政支付方式相比，現在的國庫集中支付方式不但避免了財政資金在不同的部門和單位之間的流動，還實現了預算單位申請、財務部門審核、代理銀行支付、收款部門收款的流程線性操作，財政資金被有些人鉆空子謀取私利的隱患也徹底消除了。

在財政國庫集中支付這種管理模式下，財政資金能在單一的國庫賬戶中完全和迅速地歸集，從而實現財政資金在多個領域高效率的流通；財政國庫集中支付的運行過程不但規范而且透明度高，在資金使用過程中，各方面互相配合既避免了財政資金的分流，也最大限度地發揮了全民參與金融資金監管的作用。

一、意義

首先，財政國庫集中支付改革有效提高了我國財政的預算水平，對現有財政資金撥付渠道進行了規范，提高了撥付效率。

在傳統模式下，國庫撥出資金層層下放，中間環節眾多，容易出現問題，資金利用率較低，其中資金被挪用、截留是最為常見的違規違法行為。新常態下，隨著國庫集中支付改革的落實，我國構建了單一國庫支付賬戶，并由單一賬戶進行公共財政資金的統籌分配，對資金整個支付、使用環境進行了有效監管，確保了財政資金使用效率的有效提升。其次，實現了監督管理水平的全面提升。在傳統國庫集中支付模式中，一旦資金下放到地方，財政部門就難以準確掌控資金的流向以及使用情況，資金監管效率相對較低，而且一些單位還會利用信息透明度低來偽造財務數據，使得財政監管作用無法發揮。通過國庫集中支付改革，財政使用單位需要提交預算，明確用款內容，預算指標下放后方可提交款項申請，財政資金不再經過中間環節，直接支付給收款人，有效提高了監管水平，實現了對財政預算資金的有效約束。再次，地方財政國庫記賬支付改革實現了財政支付能力的提升，提高財政資金使用效率，國家財政負擔有所減輕。改革后的支付模式有效實現了資金撥付與用款計劃之間的分離，將用款計劃指標與單位結余進行有效銜接，保障了財政資金預算與支付的對等性。最后，國庫集中支付制度是建立在互聯網信息技術基礎之上的，所有支付必須要符合法制規定，為國庫集中支付提供了法律依據，確保了依法行政的有效實現。

二、國庫集中支付的特點

(1)管理單一財務會計制度。國庫單一賬戶制度：財政部門在人民銀行設有國庫單一賬戶；財政部門在有關銀行開立一個零余額賬戶，用于直接付款和在國庫的單一賬戶中結清資金；預算單位在有關銀行開立一個零余額賬戶，用于核準付款和用于國庫單一賬戶結算資金。(2)資金的支付方式。直接付款是通過財政部門簽發的付款委托書，直接通過國庫單一賬戶系統支付給受益人。財政授權的支付由預算單位在財政授權的范圍內進行，財政授權甚至發出通過國庫單一賬戶系統向受益人賬戶支付資金的付款命令。財政授權的支付是通過轉賬、現金支付和官方卡結算進行的。(3)集中管理資金。資金從分配給各預算單位的實際資金賬戶轉到集中在金融部門的單一財務賬戶，各預算單位提供的資金在綜合財務管理信息系統中以指標表示。預算單位的零余額賬戶用于支付交易，如轉賬、現金等。以核定支付額為限，并于當日結束清算有關銀行和中國人民銀行后的零余額賬戶。每日終了代理銀行和人民銀行清算后賬戶余額為零。

三、新常態下地方財政國庫集中支付改革中存在的問題

（一）部門預算的編制和管理缺乏科學化以及精細化

部門預算在很大程度上影響著國庫集中支付，并且是國庫集中支付的重要基礎。對于地方財政國庫集中支付制度的改革來說，部門的預算編制十分重要，并且其管理效果也與地方財政國庫集中支付有著密不可分的關系。在我國實際的部門預算編制中，發展情況基本上還處于最初時期，并且編制內容比較粗糙，基本上都沒有詳細到各個項目，編制預算的內容缺乏規范性，甚至其內容如果存在不合理之處，也難以得到有效求證。還有部門預算的執行力度不夠，在資金的使用方面很容易出現混用的情況。此外，部門沒有根據實際情況對資金進行合理預算，并未形成科學的資金預算計劃，缺乏長遠的發展目光，沒有重視預算工作的重要性。在資金的使用方面，不僅缺乏科學的控制措施，并且預算缺乏科學性，因此嚴重地影響了資金的使用，很有可能會導致資金的使用出現困難，加大了資金使用的難度，不利于國庫集中支付制度的正常運行。

（二）財政資金支付機制的合理性欠佳

財政國庫集中支付的改革從本質上說，它是支付方式的改變。也就是說，傳統地從財政部門到預算單位、從預算單位到收款人的分散支付方式已經轉變為兩種形式：財務部門直接支付和代理銀行間接支付。但是，從目前財政國庫集中支付制度的運行過程來看，這兩種支付機制都不合理。

國庫集中支付的直接支付將受制于預算單位無法界定資金使用真實性的事實，因此財政資金不能發揮應有的作用；引入代理銀行間接支付，銀行直接支付給收款人，也讓財政部門無法有效監管財政資金的流動。

四、新常態下地方財政國庫集中支付改革的完善措施

（一）提高預算編制的科學性以及精細性

在現階段，發揮地方財政國庫集中支付改革的有效性，需要將資金預算與管理的精細性、科學性充分發揮出來。具體來說，在地方單位進行審核資金預算時，要重視國家相關的制度，并將其作為主要的審核依據和重要的審核標準，不僅能夠在很大程度上提高審核的全面性，并且能夠更好地規避資金方面出現的問題。在進行預算資金的使用時，還需要嚴格按照相關程序。要保證在資金審核的每一個環節都能夠做到科學性和精細性，從而保證預算編制的高效、順利開展，有效提高預算編制的運行效果。

（二）建立健全資金管理制度

隨著國庫集中支付制度的實施，對提高財政預算資金使用效率和使用效益具有重要的促進作用，也是提高我國財政資金管理水平的重要舉措。對此，為切實提升國庫集中支付制度的有效性，確保制度落實到位從而提升財政資金的效率、效益，就需要構建完善的財政資金管理制度體系。首先，應著力解決當前資金管理中存在的問題，深入分析問題的原因，并結合資金管理的要求，采取有效的措施解決，不斷完善直接支付和授權支付制度，明確支付范圍及內容，確保在國庫集中支付環境下資金支付的安全性。其次，應不斷完善財政資金預算管理制度體系，積極推行國庫電子化支付，完善銀行結算的相關規章，對國庫資金管理流程予以規范。同時為確保制度有效執行，還需要建立完善合理的考核評價機制和審計監督制度，切實做好制度執行過程的監督考核工作，從而提升制度的執行力。

（三）建立健全的監督管理體系

國庫集中支付制度的主要監督管理由財政部門負責。因此，財政部門應該對財政資金支付清算過程進行實時監控。對財政國庫動態監控發現的疑點或線索，采取電話核查、調閱材料、約談走訪、實地核查等多種核查方式進行核實，避免違規支付行為的發生。此外，財政部門應對財政國庫動態監控發現的重大違規疑點或普遍性、趨勢性疑點問題，進行實地核查。根據情況，財政部門可委托社會中介機構、預算單位主管部門、代理銀行等受托機構開展實地核查。

（四）提高財政國庫集中支付服務的質量

在國庫集中支付運行過程中，預算單位對財政國庫集中支付的計劃申報和業務流程的意見和建議及時向財政部門反饋，盡可能簡化和優化國庫集中支付業務流程，確定規范的審批時效性，制定完善的資金結算操作流程，整體提高資金支付處理工作效率。預算單位在國庫支付工作中發現的問題、日常工作中收集的意見和建議，也需定期向代理銀行反饋，代理銀行需增強支付業務的力度，提高資金支付的效率，減少資金支付過程中的失誤，及時讓預算單位打印出入賬通知書等，讓各預算單位感受到便捷、高效和優質的服務質量。

（五）提升管理人員綜合素質

在國庫集中支付下，為確保資金管理水平提升，也需要不斷提升相關管理人員的綜合素質。一方面，注重人才的引進，以高標準進行人才的引進，確保引進的人才符合國庫集中支付環境下資金管理的要求，能實現對國庫資金動態變化趨勢的專業分析、預測和管理；另一方面，做好現有人員的培訓工作，不斷加強財政財務的學習，以完善的知識體系和學習平臺，使其能夠在充分了解國家有關政策規定的基礎上，發揮自身的專業優勢，實現對財政資金的動態化管理。

（六）加強軟件的開發和使用

作為現代化信息強國，國庫集中支付制度的電子化進程早已開始實施，通過電子化的信息管理平臺，可以更為直觀地查看資金流動情況，大大提高了資金流動透明度。這需要地方政府與相關軟件開發公司溝通協商，通過招標等方式尋找合適的軟件開發公司，制定符合當地財政資金流動方式的軟件開發需求，財政部門需要在軟件需求說明書中詳細提出需求規格，監督并完善軟件開發過程。在得到軟件使用權后還要大力推廣軟件應用到下級單位，為國庫集中支付制度的完善作出貢獻。

五、結束語

財政國庫集中支付是一項涉及多個部門的流線性工程，這就不可避免地產生了預算單位對財政國庫集中支付的認識不足、財政資金支付工作效率低下、行政成本高、財政資金支付機制不合理等問題。為簡化支付流程，提高財政部門效率，可以通過加大國庫集中支付制度改革的宣傳力度，加強預算單位的財務管理，加強預算單位與財政部門的溝通，加快國庫集中支付電子化工作，強化資金支付和國庫集中支付內控管理體系的有效約束機制，進一步完善縣級財政國庫集中支付制度。