論公共行政與政府管理的關(guān)系

李萍

（銀川能源學(xué)院，寧夏 銀川 750000）

一、公共行政與政府管理的淵源與含義

（一）產(chǎn)生的背景與淵源

公共行政（Public Administration)和政府管理（Government management)在一般意義上可以從以下兩種緯度進(jìn)行解釋?zhuān)旱谝环N是關(guān)于知識(shí)領(lǐng)域的探索與討論；第二種強(qiáng)調(diào)的是一種受外部環(huán)境影響的動(dòng)態(tài)分析、決策與執(zhí)行的過(guò)程或采取的不同行為方式。二者強(qiáng)調(diào)的都具有“公共性”這一特點(diǎn)。

公共行政的含義最早來(lái)源于威爾遜的解釋?zhuān)J(rèn)為，“行政與政治不同，行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。”[1]即政治與行政二分理論原則。威爾遜的二分理論原則在古德諾那里得到了系統(tǒng)的闡述，以其《政治與行政》的出版為標(biāo)志，其中有觀點(diǎn)認(rèn)為，政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，而行政是這種國(guó)家意志的具體執(zhí)行。因此，公共行政一開(kāi)始強(qiáng)調(diào)政治中的決策與執(zhí)行分離。也就是說(shuō)，政治是負(fù)責(zé)制定政策的過(guò)程，行政是執(zhí)行政策的過(guò)程，行政行為要依靠政治來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，而政治則依靠行政手段實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

從公共行政的具體發(fā)展淵源來(lái)看，其經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)換：第一次是傳統(tǒng)的公正行政。即威爾遜的政治-行政二分法與韋伯的科層制、泰勒的科學(xué)管理革命與原理相結(jié)合，形成了著名的威爾遜-韋伯范式，由此奠定了傳統(tǒng)公共行政的基本模式；第二次即新公共行政。結(jié)束了20 世紀(jì)20 年代前后至70 年代早期傳統(tǒng)公共行政發(fā)展的黃金階段之后，從20 世紀(jì)70、80 年代開(kāi)始，當(dāng)時(shí)的西方國(guó)家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及“滯脹”現(xiàn)象，傳統(tǒng)公共行政開(kāi)始面臨巨大的危機(jī)與挑戰(zhàn)，各個(gè)國(guó)家紛紛意識(shí)到行政改革的必要性和緊迫性，為了謀求解決問(wèn)題之道，公共政策學(xué)派崛起、新公共管理運(yùn)動(dòng)悄然興起，自此，“公共管理”一詞開(kāi)始正式進(jìn)入大眾的視野。第三次是當(dāng)今政府所談的公共管理與政府管理。現(xiàn)代政府管理更多的關(guān)注的是在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)能否實(shí)現(xiàn)公平性問(wèn)題。

（二）公共行政與政府管理的含義

公共行政（Public administration）是指國(guó)家各行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)而采取的一系列有效活動(dòng)。具體而言：第一，公共行政是一種“活動(dòng)”。這一活動(dòng)的主體是國(guó)家、政府及其各行政機(jī)構(gòu)。第二，這一活動(dòng)面向的客體和對(duì)象是社會(huì)當(dāng)中的各種能夠產(chǎn)生公共利益且具有公共性的社會(huì)事務(wù)。與此相對(duì)應(yīng)的，對(duì)此類(lèi)公共社會(huì)事務(wù)承擔(dān)主體責(zé)任的必然是具有社會(huì)公共權(quán)威的政府機(jī)關(guān)及其行政機(jī)構(gòu)。

政府管理（Government management）屬于公共管理的一個(gè)分支，是指以政府作為國(guó)家行政的主體機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的管理時(shí)承擔(dān)的職責(zé)及具備的功能和作用。

二、公共行政與政府管理的內(nèi)容與特征

（一）公共行政的內(nèi)容與特征

1.公共行政的內(nèi)容

第一，公共行政的主體包括：政府（中央政府和地方政府）；政府各行政機(jī)關(guān)；獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)；授權(quán)和委托型行政主體。

第二，公共行政的客體也就是公共行政的對(duì)象，及公共事務(wù)。公共事務(wù)以范圍緯度出發(fā)，又可以分為國(guó)家事務(wù)、地方事務(wù)、公民事務(wù)和共同事務(wù)四種。

2.公共行政的特點(diǎn)

第一，公共行政的第一個(gè)特點(diǎn)是它的“公共性”。公共行政面向的對(duì)，實(shí)現(xiàn)公共利益。

第二，公共行政的政治性。政治性強(qiáng)調(diào)作為國(guó)家政府及其行政機(jī)構(gòu)在行使公共權(quán)力的時(shí)候具有權(quán)威性、層次性、穩(wěn)定性。

第三，公共行政的法制性。一切公共行政的活動(dòng)都應(yīng)在法律法規(guī)的前提之下，不能越過(guò)法律的底線行使公共行政權(quán)力。

第四，公共行政的民主性。強(qiáng)調(diào)政府及其行政機(jī)構(gòu)在進(jìn)行公共行政活動(dòng)的時(shí)候要讓民眾參與進(jìn)來(lái)，聽(tīng)取多方意見(jiàn)，綜合施策綜合治理。

（二）政府管理的內(nèi)容及特征

1.政府管理的內(nèi)容

第一，政府管理的主體是政府及其行政機(jī)構(gòu)，以及為公共利益的社會(huì)團(tuán)體。

第二，政府管理的客體和對(duì)象是一切社會(huì)公共事務(wù)。社會(huì)公共事務(wù)的內(nèi)容又具體包括公共資源和公共項(xiàng)目、各種社會(huì)問(wèn)題（突發(fā)問(wèn)題）等。

第三，政府管理的目的是增進(jìn)社會(huì)公共利益、推動(dòng)整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)向前發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

2.政府管理的特征

第一，政府作為管理主體的正當(dāng)性。政府作為行政主體在具體實(shí)踐中，是否具有正當(dāng)性。首先，觀察是否符合歷史和時(shí)代發(fā)展的一般趨勢(shì)；其次，觀察其管理的效果和解決問(wèn)題的方式能否說(shuō)服公眾，產(chǎn)生政府公信力；最后，觀察其能否獲得公眾的認(rèn)同和支持。

第二，政府管理強(qiáng)調(diào)主體多元化。社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，政府不可能做到包打天下，政府的職能和精力有限，因此強(qiáng)調(diào)多元化的治理主體。

第三，政府管理強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性。政府績(jī)效貫穿于政府管理的全部過(guò)程之中，強(qiáng)調(diào)政府管理職能必須建立在對(duì)自身職能的準(zhǔn)確定位上。

三、公共行政與政府管理的關(guān)系

學(xué)術(shù)界和理論界對(duì)公共行政和政府管理的關(guān)系，一直以來(lái)都是爭(zhēng)論和熱議的焦點(diǎn)。總體而言，公共行政與政府管理之間的關(guān)系是相互對(duì)立又相互統(tǒng)一，既有所差別又相互聯(lián)系的。具體從以下幾個(gè)方面進(jìn)行論述：

（一）政府管理是對(duì)公共行政的繼承與從屬

首先，政府管理作為公共管理范圍之下的一個(gè)分支，其產(chǎn)生與發(fā)展離不開(kāi)公共管理的產(chǎn)生與興起。“公共管理”是在20 世紀(jì)70、80 年代傳統(tǒng)公共行政面臨危機(jī)，各個(gè)國(guó)家開(kāi)始紛紛思考行政轉(zhuǎn)型與改革，建立起將公共政策學(xué)與公共行政學(xué)相結(jié)合起來(lái)，不同于過(guò)去的傳統(tǒng)公共行政顯得更為迫切。在這樣的一種時(shí)代大背景之下，公共管理的概念被正式提出。其次，這里所說(shuō)的政府管理是作為后來(lái)公共管理概念當(dāng)中的一個(gè)分支內(nèi)容，公共管理中的管理者和主體包括既包括政府，也包括非盈利部門(mén)、私部分和一些非政府組織。從這個(gè)角度來(lái)講，政府管理屬于公共管理的一部分，它與公共行政之間的關(guān)系是一種繼承，同時(shí)也是一種從屬。

（二）從定義和范圍來(lái)看，公共行政與政府管理隸屬于同一個(gè)框架

公共行政與政府管理是公共管理當(dāng)中的兩個(gè)模式，一個(gè)強(qiáng)調(diào)采取手段與方式，一個(gè)強(qiáng)調(diào)管理中的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的過(guò)程。但是二者都突出了一個(gè)共性特點(diǎn)，即“公共性”的目的。

公共行政與政府管理又被用來(lái)承擔(dān)公共部門(mén)管理活動(dòng)當(dāng)中的兩種不同的模式。首先，由于公共管理活動(dòng)所處的外部生存環(huán)境的不斷變化，導(dǎo)致了公共行政開(kāi)始向公共管理的轉(zhuǎn)變。其次，從公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變，又體現(xiàn)了公共管理部門(mén)的管理與執(zhí)政過(guò)程中理念的轉(zhuǎn)變。比如，隨著時(shí)代的發(fā)展，政府職能與管理念也在發(fā)生著改變，由過(guò)去的傳統(tǒng)型政府開(kāi)始向服務(wù)型政府、效能型政府和數(shù)字化政府轉(zhuǎn)變。開(kāi)始關(guān)注公共利益獲得者以及管理主體對(duì)政府辦事效率的滿意度，政府行政理念開(kāi)始借鑒市場(chǎng)發(fā)展和企業(yè)服務(wù)的理念、將群眾和作用對(duì)象的獲得感作為政府管理和公共行政的新的關(guān)注點(diǎn)。

（三）公共行政與政府管理的對(duì)立關(guān)系

公共行政作為一種國(guó)家政府和公共機(jī)關(guān)、部門(mén)向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)活動(dòng)，重點(diǎn)關(guān)注的焦點(diǎn)在于政府和機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)行力上。公務(wù)員在執(zhí)行工作的過(guò)程中，更多的是一種被動(dòng)執(zhí)行的地位，被動(dòng)地聽(tīng)從、服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示和命令，強(qiáng)調(diào)的是一種辦事的程序以及如何能夠?qū)⑸霞?jí)的政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的過(guò)程。

而政府管理更多地強(qiáng)調(diào)的是政府在執(zhí)行這種程序和命令時(shí)所采用的方式方法，或者說(shuō)技術(shù)性的手段，并最終指向任務(wù)執(zhí)行所產(chǎn)生的效能如何，以及任務(wù)沒(méi)有達(dá)成所需要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任是什么。

（四）公共行政與政府管理的理念與方式均須適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展

作為十四五規(guī)劃的開(kāi)局之年，我們國(guó)家未來(lái)發(fā)展目標(biāo)已由全面建成小康社會(huì)向2035 年建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家邁進(jìn)。新的時(shí)代孕育新的思想，新的價(jià)值觀和新的執(zhí)政理念。總體而言，新時(shí)代的行政價(jià)值和執(zhí)政理念始終要堅(jiān)持適應(yīng)中國(guó)政府治國(guó)理政之道變革的切實(shí)需要，始終將人民群眾對(duì)美好生活的向往作為追求的目標(biāo)，以更加高效、更加公平地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化作為堅(jiān)持的原則。這對(duì)我國(guó)政府公共行政體制改革提出了緊迫的要求。同時(shí)，政府管理方面也暴露出了一些新的情況和新的問(wèn)題，也急需面對(duì)和解決。

因此，不論是公共行政或是政府管理，都應(yīng)以時(shí)代的發(fā)展作為背景，都應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，不斷解決新的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變新的思路，變革新的方式，政府改革與行政需要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)發(fā)展的執(zhí)政理念，從這個(gè)意義上而言，公共行政和政府管理成為了政府發(fā)展改革過(guò)程中的兩個(gè)相互統(tǒng)一的命題，相輔相成。

四、反思與總結(jié)

關(guān)于公共行政與公共管理的關(guān)系，學(xué)界的討論一直都存在。公共行政和政府管理作為不同歷史時(shí)期所提出的概念，其擁有不同的管理內(nèi)涵。一般而言，政府管理作為公共管理的一個(gè)分支內(nèi)容，其較公共行政之后而興起，政府管理是公共行政的一種順勢(shì)承接。在本文中，筆者認(rèn)為二者之間的關(guān)系體現(xiàn)在繼承與從屬、對(duì)立與統(tǒng)一以及相輔相成幾個(gè)方面。二者在追求“公共性”、“社會(huì)性”、“公平性”、“效能性”的方面也在彼此影響與推動(dòng)。公共行政需要借鑒政府管理與管理過(guò)程中的一些方法和概念，同樣，政府管理也要從公共行政當(dāng)中學(xué)習(xí)某些思想、理論和方法。并且隨著時(shí)代的發(fā)展，不論是公共行政或是政府管理，面對(duì)的生態(tài)環(huán)境也在發(fā)生著變化，所采用的公共行政方式和手段以及政府管理的理念方式也都要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)垏?guó)慶.《公共行政學(xué)》.北京大學(xué)出版社.2017.