河南打造法治化營商環(huán)境的思路和對策研究

文/馬永平（中共中牟縣委黨校）

根據(jù)國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，營商環(huán)境是指企業(yè)等市場主體在經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。法治是優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的保障，法治具有穩(wěn)定性、可預(yù)見性，市場主體可據(jù)此調(diào)整自己的行為以獲取最大利益；執(zhí)法人員要依法行政，不得侵害市場主體的合法權(quán)益；市場主體要依法交易，不得擾亂市場秩序；對于違法的市場主體和執(zhí)法人員要依法追究責任，通過法律的教育性和懲罰性，維護市場有序發(fā)展。

一、河南法治化營商環(huán)境建設(shè)概況

河南近年來加強制度建設(shè)和落實，逐步推進營商環(huán)境軟轉(zhuǎn)型，推動法治化營商環(huán)境建設(shè)。

（一）加強制度建設(shè)打基礎(chǔ)

在河南域內(nèi)，優(yōu)化營商環(huán)境已經(jīng)成為各地行政工作的主要抓手，省市各地均出臺了一批結(jié)合當?shù)貙嶋H優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。

2020年11月，河南省印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政商交往行為構(gòu)建親清政商關(guān)系的若干意見》，明確規(guī)定，黨政機關(guān)及其工作人員在政商交往中，做到“九個要”，嚴守“九不得”，并配套了監(jiān)督保障措施，明確了省級相關(guān)部門的責任分工。

2021年1月起《河南省優(yōu)化營商環(huán)境條例》施行，從優(yōu)化市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境、宜居宜業(yè)環(huán)境四方面明確了河南優(yōu)化營商環(huán)境工作的著力點，并從強化工作監(jiān)督和明確法律責任兩方面為營商環(huán)境優(yōu)化提供保障。

2021年9月，河南省出臺《關(guān)于建立輕微違法行為免予處罰清單優(yōu)化法治營商環(huán)境的實施意見》。《意見》明確：一是全面梳理現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及的免予處罰規(guī)定，擬定免予處罰清單。二是清單制定后，要及時公示、備案。三是適用清單時要嚴格按照規(guī)定，結(jié)合違法事實等進行綜合判定，不得擅自放寬或者變更。

為規(guī)范營商環(huán)境違法案件調(diào)查處理工作的開展，2021年10月，河南省印發(fā)了《營商環(huán)境違法案件調(diào)查處理暫行辦法》，針對河南省各級政府及有關(guān)部門、監(jiān)察委員會、法院、檢察院及其工作人員損害營商環(huán)境行為的調(diào)查處理，提供了明確依據(jù)。

鄭州市《進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體實施方案》2021年出臺，提出40項措施優(yōu)化營商環(huán)境，包括降低市場準入門檻、簡化流程、加大并落實獎勵和優(yōu)惠、完善投訴工作機制、完善數(shù)據(jù)共享管理機制等。

2020年至今，鄭州市中級人民法院印發(fā)《全市法院2021年優(yōu)化法治化營商環(huán)境行動方案》等多個文件。《方案》共計100條具體措施，包括進一步提升辦理破產(chǎn)指標；降低破產(chǎn)成本，提高債權(quán)清償；加強隊伍建設(shè)，打造專業(yè)化破產(chǎn)審判團隊；深化府院聯(lián)動，總結(jié)宣傳推廣破產(chǎn)工作經(jīng)驗；壓縮合同糾紛案件平均時長；落實司法便民措施，全面推行網(wǎng)上辦案等。

安陽市2020年發(fā)布《企業(yè)破產(chǎn)府院聯(lián)動機制的意見》，《意見》指出，安陽市中級人民法院協(xié)調(diào)安陽市政府相關(guān)部門，共同研究解決破產(chǎn)審判涉及的資產(chǎn)處置、信用修復(fù)、職工安置、企業(yè)注銷等問題。

平頂山市2020年出臺《優(yōu)化法治化營商環(huán)境實施方案》，對行政許可、行政審批中介服務(wù)項目、行政事業(yè)性收費等實行清單制度，建立健全舉報投訴查處機制。

（二）扎實制度落實顯成效

河南省2021年設(shè)立省政府“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺，開通省政府“互聯(lián)網(wǎng)+督查”微信小程序，向社會征集問題線索和意見建議，暢通民情民意表達渠道，為政府督查工作提供數(shù)據(jù)支撐。

2021年河南省法院系統(tǒng)開展“法治化營商環(huán)境提升專項行動”，圍繞保護產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家合法權(quán)益，發(fā)布多個典型案例；嚴格控制民商事案件延期開庭次數(shù)和間隔時間，簡單的案件快速審理、復(fù)雜的案件精確審理，盡量減少訴訟對企業(yè)精力、財力的牽絆，讓企業(yè)擺脫訴訟之累。

鄭州市中級人民法院主動入企了解其生產(chǎn)經(jīng)營中急難愁盼的法律問題，根據(jù)企業(yè)需求為其提供“個性化法律服務(wù)”，提升企業(yè)的守法意識和運用法律維護自身合法權(quán)益的能力。

安陽市采取切實措施提升企業(yè)訴訟便利。一是安陽市中級人民法院和各區(qū)縣法院均在訴訟服務(wù)中心設(shè)立涉及企業(yè)糾紛的立案窗口，集中受理和營商環(huán)境相關(guān)案件的立案。二是充分利用互聯(lián)網(wǎng)，打造“一站通辦、一網(wǎng)通辦、一號通辦、一次通辦”的工作模式，為當事人提供便捷高效的法治服務(wù)。

濮陽市近年來持續(xù)深入推進掃黑除惡，凈化市場環(huán)境、保護市場主體；加大產(chǎn)權(quán)保護力度；高效處理涉及疫情的案件；加強法官和企業(yè)的聯(lián)系，組織法官擔任駐企指導(dǎo)員，及時了解企業(yè)涉法需求，并予以解答、解決，幫助企業(yè)預(yù)防風險、紓困解難，由事后處理糾紛轉(zhuǎn)向提前預(yù)防。

總之，近年來，河南各地政府、相關(guān)部門在本領(lǐng)域之內(nèi)，針對優(yōu)化營商環(huán)境，查找問題、對癥立策、采取措施，不斷清除打造本地法治營商環(huán)境的障礙。

二、河南法治營商環(huán)境優(yōu)化的障礙

雖然成績不斷顯現(xiàn)，但是在法規(guī)、規(guī)章的制定和落實中，也不斷暴露出新問題，一些老舊難題也是頑疾，難以杜絕。

一是隊伍建設(shè)有難點。各部門的工作人員，特別是一線執(zhí)法、司法人員，直接面對企業(yè)，他們的專業(yè)素養(yǎng)和工作理念，代表的是河南法治營商環(huán)境的水平，很大程度上會影響企業(yè)對河南法治營商環(huán)境的評價。

個別執(zhí)法人員執(zhí)法司法理念不科學(xué)，辦理涉企案件罪名、量刑等生搬硬套法律條文，在自由裁量權(quán)下對涉事企業(yè)簡單頂格處罰，引發(fā)企業(yè)負面情緒。一些黨員干部公職人員執(zhí)法司法不規(guī)范、工作作風不細不實。這些行為，有些沒有明顯的違法違規(guī)甚至合乎規(guī)定，但卻影響了政策的落實效果、效率，拖延了企業(yè)的項目進度。雖然相關(guān)部門拓寬了投訴渠道，持續(xù)加大對涉事工作人員的處理，但是仍屢禁不止。

法治化營商環(huán)境的構(gòu)建非常專業(yè)，個別單位對新形勢下搞好法治服務(wù)的新要求、新動向思路不清、把握不準，外向型法律服務(wù)、精準化法律服務(wù)等方面專業(yè)程度低，無法對標市場化、智能化的要求。

二是清單制度落實有堵點。有效監(jiān)督是制度落實的強力保障。政府雖然實行行政權(quán)力事項清單制度，但是上級部門監(jiān)督的重心是清單的公布，不是落實，導(dǎo)致市場主體不能充分感受政策的友好，不能切實獲得政策紅利。同時，由于宣傳不足，新聞媒體和市場主體對政策內(nèi)容了解有限，無法從各自角度展開監(jiān)督。

三是“放管服”改革有欠缺。“放管服”改革不深入，部分做法未能給市場主體創(chuàng)造安全的市場環(huán)境，如在政府服務(wù)項目的購買、補貼等方面，市場主體有所顧慮，擔心出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)變動等情況，導(dǎo)致預(yù)期落空。有些服務(wù)流于形式，一些部門到企業(yè)調(diào)研拍照、走過場，宣傳報道很完美，但是對企業(yè)提出的問題沒有回饋。并且，部分政務(wù)服務(wù)未能充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的便利，市場主體還是要多跑路，甚至跨市辦理業(yè)務(wù)，時間主要浪費在來回的路途上。這些情況一方面是某些政府部門沒有及時獲取新技術(shù)，另一方面，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”雖然便利了市場主體，但是某些工作轉(zhuǎn)嫁到了政府工作人員身上，所以工作人員欠缺改革動力。

三、河南法治化營商環(huán)境的再優(yōu)化

鑒于現(xiàn)階段河南法治營商環(huán)境現(xiàn)存的一些短板，建議從強化隊伍建設(shè)、深化政務(wù)公開和依法行政、細化并嚴格落實相關(guān)規(guī)定著手，持續(xù)優(yōu)化河南營商環(huán)境。

（一）打造專業(yè)隊伍

制度的制定和落實都需要人來完成，所以優(yōu)質(zhì)的人力資源是優(yōu)化法治化營商環(huán)境的關(guān)鍵。優(yōu)質(zhì)的人力資源來自良好的選人、育人、留人機制。

擇優(yōu)選人。招考綜合素質(zhì)高的大中專畢業(yè)生，充實到與營商環(huán)境有關(guān)的各行業(yè)、各部門，特別是與市場直接打交道的窗口工作、一線崗位。其工資待遇與學(xué)歷掛鉤，不受所在地區(qū)行政級別限制。組織針對他們的交流會、培訓(xùn)，聽取他們的工作感悟、意見建議，切實解答解決其在工作中的困惑、困難。

強化培訓(xùn)。工作作風的轉(zhuǎn)變和專業(yè)能力的提升需要強化培訓(xùn)。培訓(xùn)形式要多種多樣：線上、線下的講授，同行之間定期非定期的交流分享，定期到外地法治化營商環(huán)境優(yōu)越的地區(qū)參觀學(xué)習(xí)，及時總結(jié)本地及外地營商環(huán)境的負面案例、教訓(xùn)等。現(xiàn)在，各地區(qū)對培訓(xùn)都非常重視，也投入了大量人財物，但是效果不一。有些流于形式，勞民傷財；有些能訓(xùn)有所得，培訓(xùn)效果最終轉(zhuǎn)化為了生產(chǎn)力。如此差別的根源在于培訓(xùn)專業(yè)性強，其組織者應(yīng)該熟知如何對培訓(xùn)需求和培訓(xùn)效果進行調(diào)研、熟知各行業(yè)各專業(yè)優(yōu)秀的培訓(xùn)師，發(fā)掘各領(lǐng)域的行家里手、先進典型，邀請他們走上講臺。總之，要讓專業(yè)的人做培訓(xùn)工作，才能做實做細做出成效，避免為培訓(xùn)而培訓(xùn)，結(jié)果職工認為培訓(xùn)影響了工作，不愿意參加，單位也浪費了培訓(xùn)資金。

嚴格監(jiān)督。信任不能替代監(jiān)督。監(jiān)督應(yīng)該來自多方面：紀委監(jiān)察委的專門監(jiān)督，社會公眾、媒體的廣泛監(jiān)督，行業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)督。其中，社會公眾、媒體的監(jiān)督是重要一環(huán)。要發(fā)揮好社會監(jiān)督，關(guān)鍵是切實暢通并簡化投訴渠道。另外，投訴要有反饋，將處理結(jié)果和申訴途徑告知投訴人，否則就會挫傷公眾的監(jiān)督積極性。現(xiàn)實中，有些部門或者地區(qū)有一定的部門保護或者地區(qū)保護傾向，本著家丑不外揚的立場，對內(nèi)部的一些問題，大事化小、小事化了，遮掩、包庇，鑒于這種情況，可以嘗試異地監(jiān)督、處理。

（二）深化政務(wù)公開

法治的關(guān)鍵在于穩(wěn)定和可預(yù)期。政務(wù)不公開使市場主體對政府行為無法合理預(yù)判，而政府行為是市場主體決策的主要參考因素。政務(wù)公開就是以權(quán)力行使、運行、監(jiān)督的全過程公開，換取市場主體對地區(qū)投資的制度性信心、計劃和預(yù)期。深化政務(wù)公開，要堅持立體施治。首先，拓寬政務(wù)公開領(lǐng)域。堅持公開為常態(tài)，實現(xiàn)“應(yīng)公開盡公開”，不斷提高權(quán)力運行的透明度，保障市場主體的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其次，豐富政務(wù)公開形式。積極構(gòu)建市場主體“看得到、聽得懂、易獲取、能監(jiān)督、好參與”的政務(wù)公開生態(tài)，及時精準向市場主體送涉企的政策信息，提升政策的傳播、推廣和落地效應(yīng)，提升市場主體的獲得感，增進其政府的認同和支持。

著力提升政務(wù)信息發(fā)布的精準度與有效性。各地各部門要圍繞優(yōu)化營商環(huán)境中心工作，對已出臺的政策、措施及時跟進解讀。同時，要加強市場心理分析，做好政策出臺對市場影響的評估，善于引導(dǎo)預(yù)期，對市場主體關(guān)注的重點及時研究解決，回應(yīng)社會關(guān)切；對政策、措施實施中出現(xiàn)的質(zhì)疑，迅速澄清、解疑釋惑，建立網(wǎng)上輿情引導(dǎo)與網(wǎng)下實際工作同步協(xié)調(diào)工作機制。

（三）強化依法行政

打造法治政府要依法行政，即用法律約束公權(quán)力，保護私權(quán)利。河南省機關(guān)事業(yè)單位大部分配備了公職律師或者外聘了法律顧問，但是在具體工作中，公職律師、法律顧問對一些事項未進行內(nèi)部審核，公職律師、法律顧問沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。要有效發(fā)揮其作用，首先應(yīng)規(guī)范并落實公職律師、法律顧問的工作職責、工作流程。其次，公職律師、法律顧問對重要文件、決議的制定流程、運行風險進行詳細論證，認真審核并簽署法律意見。之后，再將文件、決議報送上級部門審核批準。上級部門的公職律師、法律顧問介入進行進一步法律論證和意見簽署，確保文件和決策制定、執(zhí)行的每一步都有法可依，減少甚至避免文件、決策的法律風險，規(guī)避行政行為的違法性。

法治政府必然是民本政府。科技是建設(shè)民本政府的重要保障。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的快速發(fā)展，政府可以在多方面為市場主體降低交易成本（如因為政府信息不公開或未及時公開導(dǎo)致企業(yè)不能有效應(yīng)對、行政部門之間對于企業(yè)資料不共享導(dǎo)致企業(yè)重復(fù)提交等），提升市場主體的獲得感和經(jīng)濟效益。河南必須依賴于建立全省一體化的在線政務(wù)服務(wù)平臺，利用科技手段，打破各行政部門之間、各地區(qū)之間的壁壘，讓“信息公開”擊潰“權(quán)力尋租”，讓“信息跑路”替代“辦事人跑路”，讓市場主體享受科技進步孕育的便捷、高效、低成本。

（四）細化并落實各項相關(guān)規(guī)定

河南省對于優(yōu)化營商環(huán)境出臺了多項規(guī)定：《河南省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《關(guān)于規(guī)范政商交往行為構(gòu)建親清政商關(guān)系的若干意見》等，這些規(guī)定為優(yōu)化營商環(huán)境指明了方向、提出了可操作規(guī)范，但是在具體執(zhí)行中，需要進一步細化并進行精細、嚴格落實。比如《意見》規(guī)定“執(zhí)行實施涉企政策和做出涉企重大利益決策前，注重加強與企業(yè)的溝通，聽取企業(yè)家的意見建議”，“開展企業(yè)評議政府部門工作，深化評議結(jié)果運用”，但是何為“涉企重大利益”，如何和企業(yè)溝通、有哪些企業(yè)家參與，對于未采納的企業(yè)家意見怎樣處理，如何開展企業(yè)對政府部門工作的評議……對于政策規(guī)定，只有細化并扎實落實，才能提高成效。