預(yù)算績效管理在事業(yè)單位中應(yīng)用的意義及策略

文/吳娟娟（呼和浩特市勞動人事爭議仲裁院）

2018年7月，政府在全面深化改革的第三次會議中對《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》審議并通過，提出事業(yè)單位要對自身的預(yù)算績效管理體系進(jìn)行逐步完善，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了以績效為導(dǎo)向的預(yù)算體系的全過程性、全方位性和全覆蓋性，將全面預(yù)算管理與績效管理進(jìn)行充分的對接，從而保證事業(yè)單位資金使用的效率和質(zhì)量。面對更復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和宏觀環(huán)境，如何通過預(yù)算績效管理避免國有資產(chǎn)的流失，提高事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)和社會效益是事業(yè)單位有待解決的關(guān)鍵問題。

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理的概念和意義

預(yù)算績效管理是以單位戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為指導(dǎo)，將成本和價(jià)值作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一方面分析事業(yè)單位在一定時間內(nèi)投資項(xiàng)目和成本支出事項(xiàng)的效益性，另一方面將資源配置與績效考核掛鉤，通過對業(yè)績的考核發(fā)揮預(yù)算管理對資金收支活動的約束作用。實(shí)際上，預(yù)算績效管理就是對預(yù)算資金的使用和產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行比較，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金運(yùn)行過程的監(jiān)管[1]。事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理主要包括績效目標(biāo)的設(shè)置、績效管理流程的規(guī)范、績效考核與評估等環(huán)節(jié)，以提高單位資金使用效益為目標(biāo)，以評價(jià)結(jié)果聯(lián)動績效為管理模式。

事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的意義主要體現(xiàn)在下面幾個方面：首先，預(yù)算績效管理能夠促進(jìn)全面預(yù)算管理的科學(xué)性和合理性。作為全面預(yù)算管理體系的重要構(gòu)成部分，預(yù)算績效管理能夠?qū)︻A(yù)算管理落實(shí)中存在的不足進(jìn)行及時的識別，推動單位預(yù)算管理效率和質(zhì)量的提高。其次，預(yù)算績效管理能夠保證預(yù)算管理規(guī)范開展。預(yù)算管理主要包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個方面，在具體落實(shí)過程中需要通過一系列的規(guī)章制度對具體效果進(jìn)行控制，預(yù)算績效管理就是其中最為重要的保障手段，通過對預(yù)算管理的指導(dǎo)、控制和考核評價(jià)等工作保證預(yù)算管理體系的正常運(yùn)行。再次，預(yù)算績效管理能夠促進(jìn)單位資金使用效率的提高。事業(yè)單位每年都要進(jìn)行預(yù)算編制，上報(bào)到上級部門進(jìn)行審核批準(zhǔn)，并依據(jù)預(yù)算對財(cái)政資金進(jìn)行全面的分配和統(tǒng)籌。但是許多事業(yè)單位并沒有嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金的配置，存在占用專項(xiàng)資金的情況，不利于資金的合理使用。而預(yù)算績效管理就是以預(yù)算管理為基礎(chǔ)，對資金使用情況進(jìn)行調(diào)整，選擇合理的資源配置方案，從而促進(jìn)資金使用質(zhì)量的提高。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）缺乏對預(yù)算績效管理的重視

我國事業(yè)單位預(yù)算績效管理起步較晚，部分管理者缺乏先進(jìn)的預(yù)算績效管理理念，且對預(yù)算績效管理重視度不足，也沒有確定預(yù)算績效考核的主導(dǎo)部門以及預(yù)算績效管理的基本流程與考核范圍。

部分單位雖然落實(shí)了預(yù)算績效管理責(zé)任，但是由于部分執(zhí)行層人員對預(yù)算績效管理考核缺乏認(rèn)同，沒有樹立財(cái)政資金績效管理理念，在實(shí)際工作過程中缺乏配合，造成預(yù)算績效管理工作在事業(yè)單位中推進(jìn)難度較大[2]。

（二）缺乏對公共財(cái)產(chǎn)支出的全面考量

預(yù)算績效指標(biāo)是以事業(yè)單位預(yù)算活動為基礎(chǔ)，以財(cái)政資金和公共資產(chǎn)使用情況為主要考核對象。預(yù)算績效考核指標(biāo)的設(shè)置必須要與事業(yè)單位的財(cái)政資金和國有資產(chǎn)關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)對各項(xiàng)資金與資源的合理配置。但是許多事業(yè)單位沒有建立完善的績效考核指標(biāo)體系，在進(jìn)行考核過程中忽視了對公共財(cái)產(chǎn)支出的全面考量，影響了考核結(jié)果的客觀性。

（三）缺乏對績效運(yùn)行的有效監(jiān)督

預(yù)算績效的動態(tài)跟蹤和全面監(jiān)督是預(yù)算績效管理效用發(fā)揮的重要保障，但是在實(shí)際情況中，許多事業(yè)單位忽視了對績效運(yùn)行的全方面監(jiān)督，缺乏對預(yù)算支出的有效控制，存在資金支出混亂的情況，甚至部分單位為了謀取不正當(dāng)利益改變了預(yù)算績效評價(jià)的初衷，績效評價(jià)流于形式，影響了全面預(yù)算管理的有序進(jìn)行。

（四）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范

當(dāng)前許多事業(yè)單位沒有建立科學(xué)有效的經(jīng)費(fèi)審核報(bào)銷制度，也沒有對經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行目標(biāo)的設(shè)定，造成專項(xiàng)資金存在占用的情況，使項(xiàng)目存在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。同時，事業(yè)單位在進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算和規(guī)劃過程中，缺乏對預(yù)算資金的合理分配，對項(xiàng)目關(guān)鍵點(diǎn)缺乏重視，影響了項(xiàng)目的后續(xù)進(jìn)行。

（五）績效評價(jià)方法和指標(biāo)有待優(yōu)化

一方面，事業(yè)單位尚未對預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)一步完善，僅依據(jù)《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》制定了基礎(chǔ)的評價(jià)指標(biāo)，但尚未針對績效評價(jià)工作配套保障措施；同時，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，在指標(biāo)權(quán)重體系設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)沒有結(jié)合實(shí)際情況，不利于績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性。另一方面，預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)以財(cái)務(wù)性、定量性指標(biāo)為主，但對于專項(xiàng)資金支出缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，包括城鄉(xiāng)醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、扶貧資金等；同時，預(yù)算績效評價(jià)僅體現(xiàn)出短期效益，評價(jià)結(jié)果無法全面反映單位社會效益。

（六）缺乏完善的評價(jià)反饋體系

首先，一些事業(yè)單位在編寫預(yù)算績效考核報(bào)告，無法對績效考核開展科學(xué)全面的評價(jià)，缺乏深入的調(diào)查研究，造成績效考核的結(jié)果準(zhǔn)確性和客觀性不足，考核報(bào)告無法應(yīng)用于預(yù)算管理當(dāng)中。其次，一些事業(yè)單位沒有對績效考核的結(jié)果進(jìn)行上報(bào)和應(yīng)用，對績效管理中存在的問題沒有制定獎懲措施，缺乏責(zé)任追究體系，沒有依據(jù)績效考核結(jié)果對以后的工作開展針對性地調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算績效管理無法充分發(fā)揮效用。

三、事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理應(yīng)用的策略

（一）對預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化

在開展預(yù)算績效管理的過程中，預(yù)算績效管理目標(biāo)的合理性可以有效地提高預(yù)算績效考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。一般情況下，事業(yè)單位績效管理目標(biāo)的設(shè)定是參考上一年度的績效評價(jià)報(bào)告，設(shè)置本年度的績效評價(jià)目標(biāo)。但是考核信息通常是由考核對象負(fù)責(zé)提供，考核數(shù)據(jù)在準(zhǔn)確性和完整性方面欠缺，影響了績效考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。所以，事業(yè)單位在開展預(yù)算績效考核過程中，要加強(qiáng)與外部會計(jì)事務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，充分參考其他單位的成熟經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)預(yù)算績效管理落實(shí)情況對預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善和調(diào)整，保證預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)的公正性和有效性[3]。

（二）建立完善的預(yù)算績效管理體系

預(yù)算績效管理的順利進(jìn)行需要配套的制度作為保障，因此，在制度建設(shè)方面，事業(yè)單位要依據(jù)預(yù)算績效管理的需求進(jìn)行制度的完善，對預(yù)算績效管理的各個流程和環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的分析和規(guī)范，將責(zé)任分配到各個崗位和員工身上。事業(yè)單位的預(yù)算績效管理體系的基礎(chǔ)框架是全面預(yù)算管理體系，首先，要根據(jù)財(cái)政部門提出的要求和單位實(shí)際的業(yè)務(wù)特點(diǎn)對各個部門所需的資金開展準(zhǔn)確的預(yù)測，進(jìn)行績效管理目標(biāo)的設(shè)置。其次，在明確績效目標(biāo)以后，要對預(yù)算績效管理的落實(shí)情況開展動態(tài)的監(jiān)督和管理，對落實(shí)進(jìn)度進(jìn)行實(shí)時跟蹤，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督管理機(jī)制，對資金的使用情況和獲得的效益進(jìn)行分析和比較。最后，要依據(jù)預(yù)算績效考核結(jié)果對預(yù)算管理制度進(jìn)行完善，并作用于下一年度的預(yù)算資金撥付計(jì)劃編制，促進(jìn)財(cái)政資金使用效率的提高。

（三）明確崗位職責(zé)，建立問責(zé)機(jī)制

在預(yù)算績效管理中，對崗位責(zé)任進(jìn)行明確，建立問責(zé)機(jī)制是非常重要的內(nèi)容。當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績效管理的預(yù)算編制、落實(shí)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)還未結(jié)合成統(tǒng)一的整體，預(yù)算績效管理涉及的內(nèi)容不夠全面，無法對預(yù)算管理構(gòu)成全面客觀的考核與評估。為了解決預(yù)算績效管理在落實(shí)中存在的問題，事業(yè)單位要將預(yù)算編制和落實(shí)結(jié)果進(jìn)行有效的對接，實(shí)現(xiàn)資源分配的合理性和科學(xué)性。同時，事業(yè)單位要加強(qiáng)對人力資源的管理，對各個部門和崗位的責(zé)任和權(quán)利進(jìn)行明確，對不相容崗位進(jìn)行分離，使各個部門嚴(yán)格地依據(jù)預(yù)算績效管理的規(guī)章制度落實(shí)工作，從而更好地實(shí)現(xiàn)單位的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

（四）保證預(yù)算項(xiàng)目編制的合理性

在進(jìn)行預(yù)算管理過程中，事業(yè)單位要設(shè)立預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對預(yù)算編制、落實(shí)和考核進(jìn)行全面的監(jiān)督，以統(tǒng)籌兼顧、收入和支出有效平衡為基礎(chǔ)原則。一般情況下，財(cái)政部門會要求事業(yè)單位每年度對至少兩個項(xiàng)目開展預(yù)算績效評估，但是由于缺乏資金支持，許多預(yù)算管理部門可以進(jìn)行評價(jià)的項(xiàng)目較少[4]。針對這一狀況，可以將預(yù)算編制分為兩類，也就是針對基礎(chǔ)支出和項(xiàng)目支出開展預(yù)算的編制，基礎(chǔ)支出主要針對沒有項(xiàng)目支出可以評價(jià)的情況。項(xiàng)目支出的預(yù)算編制采用動態(tài)和靜態(tài)結(jié)合的方法進(jìn)行績效管理目標(biāo)的設(shè)置，主要從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、對象滿意度、環(huán)境因素等不同的角度進(jìn)行考量，從而保證項(xiàng)目的可操作性，為預(yù)算的編制提供數(shù)據(jù)支撐。

事業(yè)單位要加強(qiáng)對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理。首先，針對項(xiàng)目的不同進(jìn)行預(yù)算使用標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，對預(yù)算支出的內(nèi)容進(jìn)行分解和細(xì)化，在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算的申請時不僅要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，還要對預(yù)算的依據(jù)進(jìn)行梳理，從而對項(xiàng)目開展中的資金使用情況進(jìn)行合理的預(yù)測，保證經(jīng)費(fèi)配置的合理性。其次，要針對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，通過定性和定量標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，依據(jù)項(xiàng)目的不同采取針對性的考核策略。最后，要加強(qiáng)信息化技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)管理模式的精細(xì)化，保證財(cái)務(wù)信息的完整性和準(zhǔn)確性，使預(yù)算配置更加有效和科學(xué)。

（五）建立評價(jià)指標(biāo)體系，開展多元化評價(jià)工作

從預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建層面，一方面，事業(yè)單位要以自身的服務(wù)領(lǐng)域和行業(yè)業(yè)務(wù)為依據(jù)，結(jié)合政策要求分別編制項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)，兼顧定性與定量、財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合的原則，對不同支出項(xiàng)目進(jìn)行分級評價(jià)，保證評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能夠符合單位的實(shí)際情況；另一方面，事業(yè)單位要注意對重點(diǎn)項(xiàng)目開展專項(xiàng)評估，選擇國家政府和社會公眾高度關(guān)注的、投資規(guī)模較大的民生項(xiàng)目等進(jìn)行重點(diǎn)考察，了解項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，建立更加完善的預(yù)算績效考核體系。

從預(yù)算績效評價(jià)方式層面來說，在預(yù)算績效評價(jià)工作開展過程中，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)引入部門自我評價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)、第三方中介機(jī)構(gòu)評價(jià)等方法，依據(jù)預(yù)算公開機(jī)制的相關(guān)要求，對預(yù)算管理實(shí)施情況進(jìn)行全方位評估，彌補(bǔ)財(cái)政部門監(jiān)督方式存在的不足之處[5]。具體來說，一方面，以成本效益原則為基礎(chǔ)，制定完善的預(yù)算績效評價(jià)流程，巧妙運(yùn)用重點(diǎn)人員訪談、內(nèi)部問卷調(diào)查等方式，保證預(yù)算績效考核評價(jià)主體的多元化；另一方面，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理。在嚴(yán)格第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)定資格與選用程序的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化社會輿論的監(jiān)督作用，保證預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的客觀性和專業(yè)性，為事業(yè)單位財(cái)政資金管理提供外部保障。此外，引入信息技術(shù)作為支撐，建立預(yù)算績效評價(jià)系統(tǒng)，基于預(yù)算編制模塊、預(yù)算執(zhí)行模塊、預(yù)算撥付模塊、決算管理模塊、政府采購模塊等與各部門的云平臺對接，可以對預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行采集和管理，促進(jìn)預(yù)算績效管理信息化發(fā)展。

（六）加強(qiáng)對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和反饋

事業(yè)單位要積極開展預(yù)算績效自評工作，提高單位管理水平，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，通過與預(yù)算績效預(yù)設(shè)的目標(biāo)進(jìn)行對比，認(rèn)真檢驗(yàn)各項(xiàng)指標(biāo)的完成情況。要將績效評價(jià)和應(yīng)用兼顧，構(gòu)建配套的獎勵懲罰措施，對有關(guān)部門和人員進(jìn)行獎勵或懲罰。把績效評估結(jié)果與事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算結(jié)合起來，將績效考核的結(jié)果及時匯報(bào)給上級部門，保證各個部門可以全面積極地落實(shí)預(yù)算[6]。對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，調(diào)整單位的工作計(jì)劃，通過相關(guān)規(guī)章制度的完善，促進(jìn)單位內(nèi)部管理水平的提高，保證單位健康可持續(xù)發(fā)展。此外，單位要加強(qiáng)廉政建設(shè)，對貪腐、挪用資金行為進(jìn)行嚴(yán)格的稽查，從而避免國有資產(chǎn)的流失，促進(jìn)單位管理水平的提高。

四、總結(jié)語

事業(yè)單位要積極響應(yīng)政府體制改革，加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的重視，設(shè)置科學(xué)的管理標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的預(yù)算績效管理體系，加強(qiáng)對日常支出和項(xiàng)目支出的預(yù)算管理與評價(jià)，加強(qiáng)對預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用，推動事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高，為事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展提供保障。