黨建引領內蒙古鄉村基層治理研究
——以烏海市為例

王莉

（中共烏海市委黨校，內蒙古 烏海 016000）

一、關于確定此調研課題的背景考慮

（一）推進農村基層黨建引領農村基層治理是加強黨在農村的執政基礎的形勢需要

國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統，這個系統的核心是中國共產黨。農村基層治理作為國家治理體系的重要組成部分，理所當然要加強黨的領導。村委會是黨在農村工作的基礎。隨著農村新型社會組織、經濟組織的大量涌現，造成黨組織設置在一定程度上不能適應形勢和任務的需要，使黨的組織和工作覆蓋出現了空白，對黨組織領導各類社會組織參與社會治理產生很大挑戰。我們只有不斷強化黨在基層的群眾基礎，才能筑牢黨的執政根基。這就需要我們充分展示黨的強大組織能力，加強黨組織對社會各類資源的統籌利用和全面整合，構建適應新的社會形態的基層治理體系。當前結合烏海實際，就是要保持基層黨組織的全覆蓋和強大的組織能力，充分發揮基層黨組織統一思想、凝聚力量、聯系群眾的優勢，通過黨的資源來撬動社會資源，用體制內組織帶動體制外組織，避免黨組織單打獨斗和包辦代替，體現治理的本意，體現黨建引領治理的要求，體現黨的組織能力。

（二）以農村基層黨建引領農村基層治理是回應人民群眾對農村美好生活新期待的現實需要

烏海市作為年輕的新興工業城市，城鎮化率居于全區之首，但是烏海在建設美好農村時感受到了農村治理的各種難題。從發展維度看，烏海因煤而建、依煤而興，先有礦區后有城區，作為欠發達地區，尤其村民對美好生活的期待更加強烈；從實踐路徑看，烏海是典型的資源型移民城市，人口構成多元，在工礦城市向現代城市轉型中，始終伴隨著大量工礦棚戶區村民搬遷進城和不同階段的農村人口流動。從基層治理實踐看，先有煤后有城的發展歷程，讓農村始終面對治理問題的倒逼。大量“單位人”成為“社會人”后，基層治理體系和治理能力與村民對美好生活需要之間的矛盾相互交織。從黨建面臨的形勢看，如何發揮黨建在基層治理中的引領作用，擴大黨組織在農村新興領域覆蓋，把農村基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用充分發揮出來，整合各方面力量資源，有效組織、宣傳、凝聚和服務群眾，實現烏海轉型發展與農村善治雙贏是我們必須直面的課題。

二、當前烏海農村基層治理的現狀調查

在烏海現行的兩級政府、三級管理、四級網絡的治理體系下，鄉鎮農村承擔著農村基層治理的主要任務。從我們實際調研的情況看，鄉鎮作為政府派出機關、村委會作為村民自治組織，其作用發揮情況與我們面臨的基層治理任務相比，與我們所期待的基層治理成效相比還有相當的差距。

（一）是村委會在組織宣傳動員群眾方面的作用弱化趨勢明顯，組織力亟待提升

在調研中發現，盡管近年來村兩委在經過兩輪換屆后，村委工作人員在年齡結構、知識結構不斷進行優化，但是由于職責不清、村委承擔了大量的條線下派的屬地工作任務，削弱了主責主業，村委會工作人員走訪入戶和體察民情的次數在逐步減少。一些群眾反映，村委會作為基層政權組織不能很好地聽取民聲、了解民意、排除民憂、解決民困，在一些行政村，黨群、干群依存度不高。

（二）是面對各類矛盾問題基層治理方式方法簡單粗放，村委會基層治理效率低下

調研中普遍反映，近年來歷次迎接檢查、節慶活動以及“兩城創建”，基層工作方式方法粗放簡單，迎合服務過頭，一方面太過于大包大攬，另一方面沒有給村民充分參與的空間，等靠要的思維慣性嚴重，本應屬于群眾自我管理、自我服務的事項卻由政府埋單。

（三）是村委會責權不相匹配的矛盾日益突出，“看得見的管不了、管得了的看不見”

由于強調屬地責任，職能部門通過“漏斗效應”將大量的行政事務“漏”到村一級，導致村一級越來越忙。從調研看，各級普遍存在把村委會當成一級政府或者職能部門的腿，使村委會的職責不斷疊加。

（四）是村干部工作積極性不高，基層治理的理念意識落后

從調研看，受編制影響，村委會工作人員短缺、年齡偏大，結構總體不合理，有的村鎮部分關鍵崗位使用臨時聘用人員的現象。受工資福利待遇等影響，村委會工作崗位缺乏吸引力，工作人員流動性大。村委會工作人員威信不高與自身工作積極性之間，以及村委會工作難有作為與不被群眾認可之間惡性循環。

（五）是村民作為農村主人的主體地位沒有得到充分體現，主人翁意識欠缺

從調研看，村民參與基層民主決策機會少、渠道不暢，一些基層黨組織做村民工作不走心，聯系村民程式化、走過場，方法老套簡單，影響了村民的積極性、主動性和創造性。一些本屬于群策群力或村民參與決策的事項，村民知曉度不夠，導致村民參與不足，歸屬感認同感和家園意識不強。

（六）是村委會干部工作積極性不高，基層治理的理念意識落后

從調研看，受編制影響，村委會工作人員短缺、年齡偏大，結構總體不合理，有的村委會出現部分關鍵崗位使用臨時聘用人員的現象。受工資福利待遇等影響，村委會崗位缺乏吸引力，工作人員流動性大。村委會工作人員威信不高與自身工作積極性之間，以及村委會工作難有作為與不被村民認可之間惡性循環，沒能起到村委會與村民之間的橋梁紐帶及延伸政府基層治理觸角的作用。

三、進一步深入推動黨建引領鄉村基層治理的形勢政策研究

（一）強化街道社區黨組織的核心領導地位，推進街道社區管理體制改革

黨的力量來自組織。推進農村基層治理必須堅持黨的領導，充分發揮基層黨組織領導核心作用。要圍繞基層黨建引領基層治理，全面推進鄉鎮農村管理體制改革。鄉鎮農村管理體制改革涉及動體制、動權力、動資金、動利益，需要黨政一把手必須負總責，親自抓。要明確鄉鎮農村職能職責。要聚焦鄉鎮黨組織抓黨建、抓治理、抓服務的主責主業，全面梳理匯總形成鄉鎮黨組織的職責清單。賦予鄉鎮更多自主權。要圍繞創新鄉鎮服務管理方式和提供精準化的服務能力，要賦予鄉鎮指揮調度權、考核監督權、選拔任用的征得同意權；轄區內事關農民利益重大決策和重大項目的建議權；多部門協同解決綜合性事項統籌協調和考核督辦權；下沉資金、人員的統籌管理和自主支配權。推動執法力量下沉。將涉及農村管理的公安、消防執法力量全面下放街道，實行所屬部門和街道的雙重管理、雙重考核。對不配合、不支持的執法力量，鄉鎮應享有申請調換或者撤換建議權，切實增強鄉鎮協調和調動執法力量的能力。科學核定街道人員編制。綜合考慮轄區常駐人口、管轄面積等因素基礎上，按照配齊配強的要求，制定鄉鎮行政、事業等各類編制總量配備標準，對鄉鎮編制不足部分采取區內調劑、市級補充的方式，盡快充實到位。

（二）推動社會力量共建共治，形成農村基層治理合力

1.加強基層黨建協調議事機制建設

建立區、鎮、村三級黨建協調委員會，吸納區域內新型經濟和社會組織黨組織負責人參加，定期研究解決共同關心的重要事項。區、鎮黨員領導干部擔任下一級黨建協調委員會主任，強化統籌權威和效能。

2.積極孵化培育社會組織

建立資源、需求、項目“三個清單”，實行屬地和駐區單位雙向需求征集、雙向提供服務、雙向溝通協調、雙向評價通報“四個雙向”機制，越來越多的職能部門能夠主動打開“院門”參與治理。

3.推動基層黨組織和在職黨員“雙報到”

結合村民需求、立足黨員專長進行分類設崗，搭建醫療教育、法律咨詢、矛盾化解等服務村民的平臺，組織在職黨員完成報到并常態化參與村委會活動，形成村委會建設靠“大家”的良好氛圍。

（三）深入開展基層減負行動，讓基層真正聚焦抓黨建抓治理抓服務

明確村委會的職責范圍，逐一清理全面排查并建立長效機制，逐步解決“上面千條線，下面一根針”的這一難題。

1.全面清理鄉鎮村委掛牌。規范村委會出具各類證明

全面清理和規范鄉鎮出具的相關證明。要聯合政府各行政審批機構對村委會需出具的各類證明材料進行重新梳理，形成鄉鎮出具各類證明清單，需要證明的有關部門還要加強指導，切實規范證明格式，增強證明的嚴肅性、規范性和真實性。加快村委會公共服務綜合信息平臺建設。

（四）重視人才隊伍建設，強化科學的考核激勵

構建有效農村治理體系，人是最關鍵的因素。建設好鄉鎮干部隊伍，需要解決鄉鎮干部工作壓力較大、對鄉鎮干部重使用輕培養等問題。

1.強化鄉鎮地位，讓基層干部有奔頭

要樹立在工作一線培養、考察和識別干部的理念，統籌全市編制資源，加大向基層傾斜力度，為街道充實編制資源。

2.加強培養鍛煉，讓基層干部勁頭足

建立完善基層干部能力素質模型，對基層急需的依法行政、組織協調、動員發動、化解糾紛等能力進行強化提高。制定市、區職能部門和鄉鎮之間的干部交流計劃。

3.完善激勵機制，讓基層干部敢想敢干不畏難

逐步提高鄉鎮村干部工資、福利待遇，對工作任務重、做出較大貢獻、表現突出的同志給予一定的績效獎勵。

4.樹立正確政績導向，讓基層干部樹立正確的政績觀

要切切實實地實現從以“領導注意”為目的到以“群眾滿意”為目標的轉變。牢固樹立以人民為中心的發展觀，把“群眾滿意”作為工作的出發點和落腳點。

（五）推出“紅色網格”網格化管理

“紅色網格”是浙江金華市近年來推進黨組織網格化管理、落實黨員網格責任制以及提高“基層黨建+社會治理”水平的一種實踐探索。具體來講就是在已有網格化管理的基礎上，把基層黨組織和黨員納入“網格化”管理的一種黨建模式，確保“每個網格都有黨組織、每名黨員都在網格中”，常態化開展基層的民生服務、矛盾調解、隱患排查等工作，形成以“小網格推動大黨建、帶動大治理”的工作格局。