生態文明下土地利用規劃與環境保護的銜接

吳 京

（生態環境部南京環境科學研究所，江蘇 南京 210018）

1 土地利用規劃和環境保護規劃空間銜接的內涵和外延

土地利用規劃指國家根據自身的實際情況出發，如國力大小、經濟發展、生態狀況等方面，針對這些情況對土地利用進行規劃。規劃的目的是通過土地利用來實現各方面的變化，如國力的提升、經濟的發展、生態環境的改善等。

環境保護規劃主要是通過協調關系，即經濟、社會和環境的關系，進而對我們所處的環境做出規劃。在空間上和時間上對人們做出指導，指導的內容包括優化生態保護和經濟發展的關系，最后實現可持續發展的目的。環境保護規劃的內容包括很多方面，從涉及能源到勞動力及發展等[1]。

土地利用規劃可以直接影響到環境保護，并對環境保護起到指導作用，土地利用與兩部分內容緊密聯系，即生態系統和環境，我們要重視土地利用對發展的作用，同時也對生態環境起到關鍵的作用。在當前，要充分討論這兩個方面規劃的內涵和外延。一直以來，在對土地規劃時沒有滿足生態環境保護的需求，導致規劃過程中產生了很多的生態問題。所以，在關注生態文明建設的今天，深度分析兩者規劃之間的銜接問題，對于我國是一項勢在必行的工作，也是新時期我國實現可持續發展的需要。

2 土地規劃整治過程中出現的問題

2.1 城鄉規劃不統一,導致土地開發利用出現很多弊端

（1）因兩者的所有權和流轉性不統一，前后兩者分別屬于國家和集體所有，城鎮與農村建設用地出現差異，城鎮用地可以在市場上流轉但農村用地卻恰恰相反。城鎮和農村土地無法統一，出現了低效粗放的經營問題，如空心村和閑置地等，在這種弊端的影響下，兩者間的土地利用收益有著天壤之別。

（2）經濟的快速發展是以資源的高消耗、生態環境的破壞為代價。所以在局部地區，土地和生態環境的惡化會影響到耕地和糧食安全。

2.2 環境保護意識淡薄,在實施過程中缺乏生態環保理念

土地規劃項目在實施過程中過于形式，出現了重量輕質的問題，耕地是我國土地管理的重點，而非農和生態用地管理不嚴，經常出現如用地轉用手續審批不嚴，或其流程不夠規范等問題，在前期工作中，對于土地適宜性和自然災害評價、水文地質和生物多樣性調查等內容缺乏一系列的研究，從而導致生態環境遭到嚴重破壞，如在山2水資源中存在保護的敏感區域[2]。

對于建設用地，由于布局管制比較理想化。在建設階段中，實施起來不確定因素增加，有可能出現基本農田被占用后不能實施的情況，這些矛盾給規劃調整帶來麻煩，使優勢項目不能落地。

3 在生態文明建設前提下兩部分空間銜接，即土地利用與生態環境規劃

3.1 確立生態引領的重要地位

目前是關鍵時期，我省正處于振興和崛起時期，推進中原經濟區建設和中原崛起十分重要。我們要以黨的十八大提出的推進生態文明建設為中心，推進我省全面的生態建設。在這種生態文明建設前提下，要想做好空間銜接工作需要做到：一、要確立生態引領地位，在利用各學科原有理論原理的基礎上進行不斷創新和開發，建立各學科可以實現相互協調的基礎和管理機制。二、要調整好土地和環境兩者規劃的空間銜接，對土地利用規劃的建立要有科學性，使其達到環保、生態穩定、資源安全、創新發展的目標，在我國現階段這個目標是生態文明建設的主要內容。

3.2 兼顧國土開發布局兩部分,不能占用生態用地

在進行生態文明建設的要求下，土地和環境兩部分的規劃銜接工作要滿足兩方面的需要，一方面是兼顧規劃國土開發布局，另一方面是嚴格控制生態用地的占用，并且生態文明理念要落實到位。做好規劃國土開發布局工作，最重要的是發揮主體功能協調好關系，使人口、資源和環境三者之間達到平衡。要把握好國土資源的開發，并對其結構進行調整，使每一種格局相互適應，如城市化和農業發展之間、生態安全之間等等。我省濮陽市在這方面成績顯著，把生態文明建設放在了首位，與其他縣市相比走在前面，主要是通過建設先行示范區，進行合理的規劃，國土開發形成布局，劃定了主體功能區，將全市國土劃分成三類功能區，即重點、限制和禁止開發區進行分類管理，對于主體功能區在范圍和功能上定位。同時要加大對生態用地的保護力度，保證基本農田和生態保護紅線的銜接工作順利進行，對處在生態保護紅線范圍內的用地要嚴格控制，不能占有。

3.3 土地利用規劃與聲環境質量功能分區的空間銜接

根據《環境空氣質量標準》和《地表水環境質量標準》的規定及大氣和地表水環境承載力評價結果，分別對一類區和二類區進行對接，一類區與禁建區和限建區進行對接，二類區與適建區和已建區進行對接。將地表水水域環境功能區的Ⅰ類區與禁建區對接，Ⅱ類區與限建區對接，Ⅲ類區與有條件建設區對接，Ⅳ類區和Ⅴ類區與允許建設區對接，按區域的使用功能特點和環境質量要求，將聲環境功能區分為5種類型。為防止噪聲對需要安靜區域的影響，將0類聲環境功能區與禁建區與進行對接，將1類、2類規劃居住區、3類、4類聲環境功能區與適建區、已建區進行對接。

3.4 全面落實和完善用途管制制度

對于土地利用和規劃方面要注意：一要對用途管理制度進行完善，二要對土地空間進行規劃，為大自然提供更多修復生態的空間。形成節約與環保相統一的格局，在區域內和諧發展，對于空間用法規則方面，要進一步加強探索力度，對不同的生態環境空間要進行完善，形成土地空間格局，使這種格局在疏密、優勢、高效等方面適度、互補和有序。

3.5 構建健全的土地利用管理體系

想要達到理想效果，在我們推動土地利用規劃時，需要對規劃與實施進行管理，這一點極其重要。規劃的前提是對土地利用規劃進行編制工作，規劃的意義是對規劃實施有幫助，這幾點是實現土地規劃利用的主要表現。因此，達到理想效果的主要途徑是建立實施保障體系。我們還要在對土地的監管與監察方面上下力氣，杜絕違法事件發生，對于管理部門的人員來說，其素質、教育程度和決策水平也很關鍵，這些方面強才能保證土地的監督與管理工作順利進行。

4 結論

在生態文明發展的要求下，通過探索土地利用在規劃上的改革，具有十分重要的意義。經過分析現有土地利用整治的規劃中的弊端，提出了解決對策。一方面要增強意識，突出生態文明建設的重要性和融入其理念的必然性。另一方面推動這種建設，為實現生態文明建筑提供新的方案。