遼寧省危害生態環境犯罪防治問題研究

李 勁（渤海大學法學院，遼寧錦州 121013）

一、遼寧省危害生態環境犯罪現狀審視

危害生態環境犯罪是指自然人或非自然人主體故意、過失或無過失實施的污染環境或破壞生態資源，具有現實危害性或實際危害結果的行為[1]。涉及污染環境類犯罪、破壞資源類犯罪及環境監管類犯罪，主要規定在《刑法》分則第六章第六節“破壞環境資源保護罪”中，在第三章“破壞社會主義市場經濟秩序罪”、第九章“瀆職罪”中也有部分條款對此做了規定。新通過的《刑法修正案（十一）》“一方面將環境影響評價、環境監測機構‘弄虛作假’首次納入刑法定罪量刑，另一方面對刑法原有的‘污染環境罪’的適用情形提高了處罰檔次，同時補充了在自然保護區非法建設、非法引入外來物種兩類新的犯罪。”[2]為進一步懲治生態環境犯罪提供了刑事法律支撐。

（一）遼寧省危害生態環境犯罪的現狀

作為一種新型的犯罪類型，危害生態環境犯罪與經濟發展與環境問題的嚴重化相伴而生，進而對生態環境以及人類的生命、健康和財產權益造成嚴重損害，影響經濟社會的可持續發展，成為社會發展進程中必須面對和及時解決的一個重要問題。通過在中國裁判文書網進行查詢以及其他途徑獲得的數據資料，對遼寧省危害生態環境犯罪的發案數量及相關情況歸納如下：

首先，危害生態環境犯罪的年度數量。在中國裁判文書網對2015—2020年11月遼寧省危害生態環境犯罪案件數量進行檢索，從檢索數據可以看出，2015—2020年11月遼寧省危害生態環境犯罪一審案件數量總計為3990 件，其中2015年530 件，2016年460 件，2017年551 件，2018年842 件，2019年988 件，2020年1—11月619 件。

從上述數據可以看出：2015—2020年11月，年度犯罪數量基本呈現逐年上升趨勢，犯罪數量較多的年份集中在2018年和2019年，明顯超過其余年份。從2015—2019年全國法院受理一審環境資源刑事案件收案量和結案量的統計數據來看，分別為2015年17587 件、17194件，2016年19361 件、19356 件，2017年22729件、22637 件，2018年26481 件、25623 件，2019年32088 件、31750 件[3]。可以看出，遼寧省危害生態環境犯罪案件數量與同期全國法院受理一審環境資源刑事案件的數量走向基本一致。

其次，危害生態環境犯罪案件的種類數量。在《刑法修正案（十一）》實施以前，依據《刑法》規定，危害生態環境犯罪的種類有20 種，從檢索情況可以看出，除非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪，非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物及其制品罪，非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物及其制品罪，違法發放林木采伐許可證罪以及非法批準征收、征用、占用土地罪沒有找到相關案件，其余種類危害生態環境犯罪的案件均有體現。具體如下：污染環境罪330 件，占比8.27%；走私廢物罪1 件，占比0.03%；非法捕撈水產品罪50件，占比1.25%；非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪25 件，占比0.63%；非法狩獵罪247 件，占比6.19%；非法占用農用地罪727 件，占比18.22%；非法采礦罪305 件，占比7.64%；破壞性采礦罪7 件，占比0.17%；非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪19 件，占比0.48%；盜伐林木罪830 件，占比20.8%；濫伐林木罪1419 件，占比35.56%；非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪27 件，占比0.68%；環境監管失職罪1 件，占比0.03%；非法低價出讓國有土地使用權罪2件，占比0.05%。

從上述數據可以看出，危害生態環境犯罪案件的種類數量差別較大。犯罪案件數量最多的是濫伐林木罪，高達1419 件，占比為35.56%；犯罪案件數量最少的是走私廢物罪和環境監管失職罪，均為1 件，占比僅為0.03%。其余犯罪案件數量在10 件以下的有破壞性采礦罪和非法低價出讓國有土地使用權罪，占比低于0.2%；在100 件以下的有非法捕撈水產品罪，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪和非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪，占比不超過1.25%。數量較多的案件種類占比分別為污染環境罪8.27%，非法狩獵罪6.19%，非法占用農用地罪18.22%，非法采礦罪7.64%，盜伐林木罪20.8%。

最后，危害生態環境犯罪的類型數量。根據危害生態環境犯罪產生的原因以及造成損害的對象等因素，可以將生態環境犯罪分成三種類型：一是污染環境類犯罪，包括污染環境罪，非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪，走私廢物罪；二是破壞資源類犯罪，包括非法捕撈水產品罪，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物及其制品罪，非法狩獵罪，非法占用農用地罪，非法采礦罪，破壞性采礦罪，非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪，非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物及其制品罪，盜伐林木罪，濫伐林木罪，非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪；三是環境監管類犯罪，包括違法發放林木采伐許可證罪，環境監管失職罪，非法批準征收、征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權罪。從檢索數據可以看出，污染環境類犯罪331 件，占比為8.3%；破壞資源類犯罪3656 件，占比為91.62%；環境監管類犯罪3 件，占比為0.08%。

（二）遼寧省危害生態環境犯罪現狀分析

第一，危害生態環境犯罪的數量逐年增加，形勢依然嚴峻。我國對生態環境犯罪的規定主要體現在《刑法》及司法解釋中，《刑法修正案（八）》將“重大環境污染事故罪”修改為“污染環境罪”，降低了該罪的認定條件，最高人民法院發布了相關的司法解釋，經過修改，進一步細化了入罪標準。同時，遼寧省高級人民法院出臺了《關于依法審理環境污染刑事案件若干問題的意見（試行）》，對法律適用、證據審查認定、寬嚴相濟刑事政策的貫徹及加強機制化建設等方面做出了具體規定。與此相對應，為強化對危害生態環境犯罪行為的認定及責任追究，最高人民法院發布了關于審理破壞森林、野生動物、礦產資源刑事案件的司法解釋。因此，從2018年開始，危害生態環境犯罪案件的數量增加，顯示出制度化因素對犯罪行為治理的效果。但同時也應當看到，據統計，2015—2019年遼寧省環境資源刑事案件在全國位列第12 位[3](27-28)。根據遼寧省生態環境廳統計資料顯示，遼寧省2019年環境污染犯罪案件70 件[4]，2020年1—8月環境污染犯罪案件65 件[5]，均超過2015—2020年污染環境罪的年平均案件數。同時，據統計，2012—2019年遼寧省污染環境罪一審判決案件的數量為254 件，在全國排名第8 位[6]，說明污染環境罪具有上升趨勢，危害生態環境犯罪形勢依然嚴峻。

第二，危害生態環境犯罪案件的種類數量差別較大，類型數量分布不均衡。從檢索數據可以看出，在我國刑法規定的危害生態環境犯罪種類中，發案數量呈現從0～35.56%的變化趨勢。近年來，為配合環境法律的有效實施，在一些具體領域開展了專項治理，取得了顯著成效，在一定程度上減少甚至消除了犯罪行為的發生。為遏制非法排放、傾倒、處置危險廢物案件頻發，生態環境部、公安部、最高人民檢察院聯合印發了《關于嚴厲打擊危險廢物環境違法犯罪行為的通知》。對此，遼寧省公檢環三部門集中開展打擊危險廢物環境違法犯罪行為專項行動，將化學原料和化學制品制造業、醫藥制造業等行業作為重點整治對象，確定了具體的整治范圍。同時，遼寧省人民檢察院主動助力打好“三大攻堅戰”，2018年“嚴厲打擊破壞環境資源犯罪，起訴污染環境、盜伐濫伐林木等犯罪978件1505 人”[7]。2019年“批捕破壞環境資源犯罪512 人，起訴1662 人”[8]。2020年打擊破壞環境資源犯罪，批捕476 人，起訴1385 人[9]。顯示出環境治理能力的進一步提升。同時，還應當看到，破壞資源類犯罪在危害生態環境犯罪中占比高達91.62%，主要涉及森林、土地、礦產以及野生動植物資源的破壞，是防治危害生態環境犯罪的重點。環境監管類犯罪案件數量雖然較少，但此類犯罪關系到行政管理職權的行使，與危害生態環境犯罪防治具有密切關系，需要引起廣泛重視。

二、危害生態環境犯罪防治的模式分析

不同于其他犯罪行為，危害生態環境犯罪行為具有特殊性：一是主體特殊性。危害生態環境犯罪的主體既包括自然人，還包括非自然人主體，“許多高污染行業，比如能源、鋼鐵、化工、醫藥等，自然人無法獲取經營資質，只有單位才能作為經營主體。從實踐運行來看，有不少污染環境的違法犯罪活動是由單位所為”[10]。一定程度上增加了犯罪主體認定取證及證明的難度。二是侵害法益的特殊性。危害生態環境犯罪不僅造成公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康，而且造成生態環境的損害，此種損害包括生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及其他必要合理的費用。三是損害后果的特殊性。消除危害生態環境犯罪造成的損害后果需要的時間很長，有些損害后果難以消除，或者根本無法消除，對生產和生活造成嚴重的損失。

基于危害生態環境犯罪行為的特殊性，其防治模式不應單純強調事后的刑事制裁，而應當注重預防，堅持預防與治理相結合，阻卻一般違法行為向犯罪行為的轉化，使危害生態環境犯罪得到有效防治。

（一）預防危害生態環境犯罪是生態環境保護基本原則的客觀要求

作為生態環境保護的一項基本原則，預防原則是指“對開發和利用環境行為所產生的環境質量下降或者環境破壞等應當事前采取預測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環境損害”[11]。事實上，2014年《環境保護法》修改將預防原則確立為環境資源保護的基本原則之一，凸顯出預防在生態環境領域的重要性。與此相對應，我國建立的環境影響評價制度、環境行政許可制度以及“三同時”制度等環境資源保護基本制度均具體體現了預防原則。

從我國現行環境刑法的體系來看，它具有明顯的行政從屬性，即認定環境犯罪行為應以環境行政法律關系的確認為準，在具體量刑上依據刑事立法及司法解釋[12]。也就是采用空白刑法規范的形式。從刑法的具體規定看，表述為“違反國家規定”或者是違反環境資源單行法的規定，如《刑法》第三百三十八條對“污染環境罪”規定為“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質”，同時，《刑法》對“違反國家規定”的含義及范圍做出了限定②。因此，“違反國家規定”在于違反生態環境保護的單行立法、行政法規及相關規定，如《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相關法律以及相應的環境標準。對于行為是否構成犯罪的嚴重程度及情節包括“嚴重污染環境”以及“情節嚴重”“情節特別嚴重”的確定標準，依據司法解釋的具體規定。近年來，為加大生態環境保護力度，我國生態環境法治建設取得了快速發展，法律、行政法規的頒布實施在一定程度上為個人、組織的行為發揮了指引作用，同時也為污染環境及破壞資源犯罪行為的認定提供了法律支撐。

（二）強化行政治理等非刑事治理，提升環境行政治理能力是防治危害生態環境犯罪的關鍵

生態環境犯罪治理是一項復雜的系統工程，包括刑事治理和非刑事治理[13]，而行政治理在非刑事治理中發揮著重要作用。危害生態環境犯罪的行為與環境行政違法行為具有密切的關系，可以說，環境違法行為的嚴重化使得行為的性質發生變化，產生了危害生態環境犯罪。因此，加強行政監管，提升環境行政治理能力，實現源頭控制，對防治生態環境犯罪至關重要。

我國對環境資源的管理主要采用行政管理模式，環境資源行政機關通過行使相應的行政管理職權以實現環境資源領域的穩定，保障社會的永續發展。在環境管理實踐中，環境資源行政機關通過行使行政許可等相應職權，對行政相對人從事可能造成環境資源不良影響的開發、建設或經營活動進行事前監督，使其行為符合相關法律的要求。通過行政檢查、行政指導等方式監督行政相對人，對違法行為及時予以告誡、掛牌督辦、責令改正。對已經發生的違法行為采取行政處罰、行政強制等行政管理方式，及時懲治環境行政違法行為，保證環境資源管理目標的有效實現。

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，生態環境行政治理在國家治理現代化進程中的地位日益凸顯。環境行政治理能力就是運用國家法律和政策對環境資源領域實施管理的執行力。提升環境行政治理能力要求樹立綠色發展理念，運用法治思維和法治方式實施管理，嚴格依法行政和依法執政。同時，強化風險意識，提高風險化解能力，防患于未然，能夠在很大程度上遏制和減少生態環境犯罪行為的發生。

（三）堅持刑事治理，嚴厲懲治犯罪，是防治生態環境犯罪的保障

對生態環境犯罪行為進行懲治是我國刑法擔負的主要任務之一，隨著生態環境污染和破壞的加劇，我國刑法關于生態環境犯罪的規定經歷了逐步完善的發展過程。20世紀70年代末期，由于經濟發展水平和工業化程度較低，生態環境犯罪的危害性沒有明顯凸顯。因此，1979年《刑法》對生態環境犯罪的規定散見于個別條款中，主要涉及危險物品管理以及森林采伐、野生動物資源破壞等方面。隨著經濟的快速發展，因環境污染和資源破壞而導致的生態環境問題愈演愈烈，已經嚴重影響到人們的生活環境和生態環境，社會發展需求和立法落后之間的矛盾日益顯露。1997年《刑法》在“妨害社會管理秩序罪”一章中以“專節”的形式對危害生態環境犯罪做出了明確規定。之后，又通過了一系列的《刑法修正案》，對危害生態環境犯罪中的部分罪名、量刑等進行了修改和補充[14]。

行為人實施了污染環境和破壞生態的行為，一般情況下首先應當承擔行政責任。2019年“全國實施行政處罰案件16.28 萬件，罰款金額118.78 億元”[15]。然而，基于生態環境違法行為主觀目的的特殊性，對于經濟利益的追求使得危害生態環境犯罪具有不可避免性和客觀必然性，在有些情況下發展得更加嚴重。因此，需要發揮刑法的懲治功能。環境保護理念的進步促使環境刑法對法益的保護具有從人類法益向自然法益的拓展，是人類法益和自然法益的集合法益，侵害環境行為通過直接作用于自然法益，進而間接作用于人類法益并產生損害[16]。《刑法修正案（八）》將“重大環境污染事故罪”修改為“污染環境罪”，依據“兩高”做出的司法解釋，“嚴重污染環境”的行為包括“造成生態環境嚴重損害的”情形，明確“造成生態環境嚴重損害的”是污染環境罪的入罪條件，在入罪標準上將結果犯調整為行為犯和情節犯。這種立法模式擴大了環境犯罪的懲罰范圍，有利于發揮刑法對危害生態環境犯罪及時懲治的功能，加強環境刑法法益的保護。同時需要明確，刑法對環境侵害行為介入的前提是該行為具有相當程度的利益侵害性和社會危害性，刑事檢控限定于嚴重的環境罪行必須得到堅守，這樣才能有效發揮刑法手段保護生態環境的作用[17]。

三、遼寧省危害生態環境犯罪防治的路徑設計

中共遼寧省委《關于制定遼寧省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，“十四五”時期是遼寧實現全面振興全方位振興極為關鍵的五年，綠色成為遼寧高質量發展的鮮明底色，二〇三五年實現生態環境根本好轉，基本建成人與自然和諧共生的美麗遼寧。實現遼寧十四五規劃和二〇三五年遠景目標，面臨著嚴峻的生態環境形勢，防治危害生態環境犯罪的任務艱巨。結合遼寧省危害生態環境犯罪的具體實際，按照“預防+治理”模式的內在要求，筆者對遼寧省防治危害生態環境犯罪的路徑做如下設計：

（一）強化行政監管職能，有效預防生態環境犯罪

第一，進一步明確生態環境行政監管職責。依據憲法及法律、法規的規定，生態環境行政機關享有相應的行政管理職權，依法履行行政監管職責，以維護穩定的生態環境管理秩序。因此，依法行使行政監管職權是依法行政、依法執政的客觀要求。2021年2月，遼寧省人民政府發布了《關于實施“三線一單”生態環境分區管控的意見》，對實施“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單”做出了具體規定，確立了建成完善的生態環境分區管控體系，基本實現環境治理體系和治理能力現代化的目標，這同時也是對行政監管提出的更高要求。

第二，加大生態環境監管力度。加強監管，嚴格執法是解決生態環境領域行政違法行為發生的主要途徑，尤其是針對遼寧省破壞資源類犯罪比例高的實際，在森林、土地、野生動植物資源方面加強管理尤為必要。同時，生態環境監管的方式具有多樣性，其中，運用較為普遍的是行政處罰。通過對生態環境行政違法行為進行行政處罰，在很大程度上減少了違法行為造成的損害，有利于制止生態環境犯罪行為的發生。新修訂的《行政處罰法》增加了行政處罰的種類，其中通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業等與生態環境行政管理關系密切，應當在管理過程中有效實施。

（二）進一步發揮環境公益訴訟的監督作用

環境公益訴訟保護的對象是環境公共利益，生態環境犯罪行為侵害的客體不僅是個人、組織的人身權、財產權，還包括環境公共利益，因此，通過環境公益訴訟能夠及時發現生態環境違法行為，有效防治生態環境犯罪。

第一，通過環境民事公益訴訟，進一步發揮公眾參與職能。建立環境民事公益訴訟制度是生態環境保護公眾參與原則的客觀要求，其目的是調動多方主體參與生態環境保護的積極性，能夠及時發現破壞生態環境的違法犯罪行為，提供涉嫌犯罪的有關線索。目前，環保組織提起環境民事公益訴訟在能力、資金等方面還存在很多不足，影響其作用的有效發揮。因此，應當采取相應措施，鼓勵、支持環保組織提起環境民事公益訴訟。

第二，通過環境行政公益訴訟，監督行政機關依法履行環境監管職責。依據《行政訴訟法》以及司法解釋的規定，檢察機關提起環境行政公益訴訟針對的是行政機關違法行使職權或者不作為，致使環境公共利益受到侵害。經過訴前程序，如果行政機關仍然沒有依法履行行政監管職責，檢察機關將提起環境行政公益訴訟。可以說，環境行政公益訴訟在督促行政機關依法履職方面發揮了重要作用。目前，檢察機關提起環境行政公益訴訟已全面展開，因此，進一步提高訴訟能力，加大監督力度是目前需要著重解決的問題。

（三）加強生態環境行政執法與刑事司法的有效銜接

行政執法與刑事司法的銜接是行政法律責任與刑事法律責任關系的突出體現，在生態環境行政管理過程中，對于違法行為涉嫌犯罪的，有關行政機關應當及時移送給司法機關以追究刑事責任。

第一，注重移送的及時性。新修改的《行政處罰法》對移送的時間性做出了明確規定，因此，行政機關對于涉嫌生態環境犯罪的案件，應當及時移送，以保證對犯罪行為進行依法懲治。依據環公檢聯合發布的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》的規定，行政機關負責人批準移送案件、行政機關移送案件、公安機關審查移送的案件并做出相應決定，均應當遵守規定的時間。

第二，注重移送的協作性。生態環境行政執法與刑事司法的銜接涉及三方主體，一是行政機關，在對生態環境違法行為進行處理過程中，如果發現涉嫌犯罪的，行政機關應當依法移送；二是公安機關，對行政機關移送的案件，公安機關應當依法受理，并根據不同情況做出立案、不予立案或者撤銷案件的決定；三是檢察機關，人民檢察院對行政機關的移送以及公安機關的受理依法行使監督權，行政機關的案件移送書與公安機關的處理決定書都應當抄送同級人民檢察院。因此，要求三方主體在線索通報、信息發布等方面完善協調機制。

第三，注重證據的共享性。無論是生態環境行政機關決定移送案件還是公安機關對移送的案件做出相應的處理決定，均涉及案件事實的認定，即要求有涉嫌犯罪的事實依據。行政機關收集的證據材料在刑事訴訟中可以作為證據使用，環公檢三部門依法收集的證據材料，經過法庭查證屬實，也可以作為定案的依據，有助于對生態環境犯罪案件進行及時審理。

（四）加強生態環境刑事案件的審判組織建設，提升審判能力

第一，加快設置生態環境審判專門機構。生態環境審判專門機構的設置在我國目前已經成為一種發展趨勢，總體上講，在我國普通人民法院中實現了環境審判專門機構的層級全覆蓋。遼寧省生態環境審判專門機構的設置進展很快，目前在遼寧省高級人民法院、沈陽市中級人民法院等6 個中級人民法院、沈陽市渾南區人民法院等16 個基層法院，以及大連海事法院設置環境資源審判機構，對涉及生態環境的刑事、民事、行政案件適用“三合一”的審理模式，跨區域集中管轄環境資源案件。可以說，遼寧省已經在中級人民法院層面建立起與“兩屏一帶兩廊”為主體的生態安全戰略格局相適應的環境資源審判庭，發展的進路應在司法實踐的基礎上逐漸增加中基層法院環境資源審判機構的數量，進一步實現生態環境資源審判專門化。

第二，提升生態環境犯罪案件的審判能力。我國《刑事訴訟法》確立了“排除合理懷疑”的證明標準，因此，認定生態環境犯罪行為應當具有充分確鑿的證據，生態環境犯罪的特殊性使得犯罪事實的認定具有復雜性。因此，提升審判能力具有現實必要性。具體來講，可以將具有環境與資源法律專業知識作為審判人員的錄用條件，或者是通過多種形式進行專業培訓，提高專業素質。2017年遼寧省建立了《環境污染違法犯罪案件咨詢專家庫》，對環境污染犯罪事實的認定提供技術支撐。應充分聽取專家學者的相關意見，進一步發揮專家學者在審判中的作用，使生態環境犯罪案件得到及時公正審判。

①以遼寧省、基層法院、刑事案由、危害生態環境犯罪罪名為關鍵詞，在中國裁判文書網對2015—2020年11月的案件數量進行檢索。檢索日期：2020年11月26日。

②《刑法》第九十六條規定：“本法所稱違反國家規定，是指違反全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規、規定的行政措施、發布的決定和命令”。