影響農村土地測繪質量的原因及控制對策

文/劉興龍（寧鄉市自然資源局國土規劃技術服務中心）

土地資源作為國有資源中不可再生資源之一，精準測繪土地資源面積有助于國家對土地資源的合理利用以及戰略發展規劃。我國國土面積960萬平方公里，其中截至2019年年底，全國共包含農村土地面積65.5億畝，共擁有農村集體資產5695個鄉鎮、60.2萬個村、238.5萬個組，共計299.2萬個單位，占全國總面積的45%。近年來，隨著城市化進程的不斷加快，城市面積不斷擴張，大量侵蝕著農村土地資源面積，使得原有的農村土地測繪數據需要不斷更新和調整，給土地測繪工作帶來很大的困難，我國農村土地測繪工作任重而道遠。農村土地資源是國有土地資源中的重要組成部分，承擔著自然生態環境和農業經濟的社會重任。作為人口大國，糧食供給一直是國家社會發展的一大重擔，保留必要的農村土地、維持足夠的農業經濟是促進社會主義可持續發展的必要途徑。隨著近些年國家經濟發展的不斷進步，農村土地資源不斷縮減已經成為不可忽視的事實，需要給予重視。為了明確農村土地資源面積，便于國家制定發展戰略，對農村土地資源測繪已經成為社會經濟發展的常態。農村土地資源管理意義重大，但由于我國地大物博，農村土地相對分散，部分農村土地資源劃分有些模糊，部分農村土地資源地處偏遠荒涼，給土地測繪工作帶來很大的困難，一方面，受到農村地區復雜的地理和自然環境影響，另一方面，也受到城市發展變動和人員力量不足等多方面因素影響，導致農村土地測繪質量控制上存在很大的難度，已經嚴重影響了國家對土地資源規范管理的需求。鑒于此，本文就影響農村土地資源測繪質量的原因進行分析，并提出了一定的控制對策，以期能夠幫助土地測繪工作人員提高土地測繪質量和測繪效率。

一、影響農村土地測繪質量的原因分析

（一）社會經濟發展因素

社會經濟不斷發展，城市化建設進程不斷加快，農村土地資源行政管理區域也在不斷發生著變化，給農村土地測繪帶來一定的難度。近年來，國家經濟發展不斷突飛猛進，人民生活質量不斷提高，農村人口不斷向城市人口轉變，使得城市化發展不得不加快提速，城鎮發展建設面積不斷擴大，這無形中給農村土地測繪增加了一定的難度。主要原因在于，城市化發展提速，城市土地不斷擴張，勢必縮減了農村土地，一方面，農村土地不斷縮減，呈現出一種隨著社會經濟發展不斷變化的狀態，也就意味著部分地區的農村土地測繪工作必須要一直保持更新，這部分地區土地測繪工作任務大，工作壓力大，土地測繪工作質量難免受到影響。另一方面，部分地區處于農村和城市接合處，或者農村和城市重疊區域，受到城市規劃和土地劃分行政審批相對滯后的影響，土地行政管理權屬存在一定的模糊時期，這類土地是否納入農村土地測繪范圍沒有確定的說法，需要政策落地后才能明確，這就使得土地測繪人員相對為難，如果不去測繪，明確為農村土地以后就造成了數據缺失，如果提前測繪，一旦被納入城市土地，則白白增加了工作量。因此，社會經濟發展導致部分地區土地行政劃分界定模糊成為影響土地測繪質量的一大不利因素。

（二）測繪設備和方法因素

農村土地測繪中，測繪設備和測繪方法都是影響土地測繪質量的關鍵因素。一方面，針對測繪設備而言，測繪設備作為農村土地測繪中的重要測量工具，設備的可靠性以及對測繪設備正確使用與否都會直接影響到土地測繪質量，甚至導致測繪數據出現嚴重的偏差和錯誤。測繪設備可靠性與設備品牌、生產質量以及操作使用正確性息息相關，土地測繪人員應重點關注所選取的測繪設備是否滿足現場測繪的功能要求，測繪設備的性能是否穩定等相關問題。同時，也應重點關注操作人員是否嚴格按照測繪設備的使用要求和正確的操作步驟執行，否則很有可能導致測繪數據不準確，從而影響測繪質量。另一方面，針對測繪方法問題，土地測繪形式多種多樣，所選擇的測繪方法也不相同，現場測繪人員必須掌握正確的測繪方法，并對測繪數據進行正確的分析和計算，否則，也必然影響到測繪數據的準確性。測繪方法講究的問題有，是否根據實際測繪土地特點編制合理的測繪方案，是否選用合適的測繪技術和方法，測繪數據的分析和計算上，公式是否使用正確、土地面積計算以及圖形繪制等是否符合技術要求等，這些環節任何一處出現錯誤都會導致測繪數據出錯，不僅影響實際土地測繪質量，也會嚴重耽誤現場土地測繪進度，降低測繪效率。

（三）地理和自然環境因素

農村土地資源遼闊，地形地勢復雜，地理環境以及自然環境因素也是影響土地測繪質量的重要因素。首先，由于我國幅員遼闊，地勢跨度大，不同農村土地由于地理位置不同導致土地資源地形變化差異很大，給土地測繪帶來很大的影響。這類問題在不同區域農村土地測繪工作上各有差異，目前，全國各地都在有序推進清產核資，不同地區依據不同地理和自然環境影響，核資進度差異很大，以南方地區農村為例，如上海周邊、浙江等省市轄屬農村，由于地理環境優越、農村經濟發達，已經基本完成改革任務。但反觀地處偏遠的西北農村區域，由于多處于山林之間，且農村土地面積很大，包含山丘、溝壑、林地等多種形式，測繪涉足區域人跡罕至，開展土地測繪工作非常困難。一些農村地區包含特殊的自然環境，如濕地保護區、文物保護區以及自然景觀保護區域等，一方面，這類特殊區域的土地所屬問題需要明確，有些特別重要的區域雖然位置處于農村土地范疇，但是行政管轄直接歸國家土地資源管理，這就造成土地測繪時存在管理權限問題；另一方面，國家針對自然保護區相關法律條文規定，一些保護區域的核心位置嚴禁任何人進入，必須經過層層審批方可進入，如測繪工作涉及這些區域，也會嚴重影響測繪質量和測繪進度。

圖1 房屋分層平面圖

（四）人員分配和素質因素

土地測繪工作需要指派專業且數量相當的測繪工作人員，人員質量和數量不匹配，也是嚴重影響土地測繪工作質量的主要因素。一方面，針對人員分配上，需要不同行政區域根據當地農村地理地形條件、土地測繪難易程度等合理評估測繪工作量，否則人員分配不均，工作量太大，人員數量不夠，不僅影響到測繪質量，而且也會嚴重影響測繪進度。另一方面，測繪人員素質問題也很關鍵，要保證土地測繪質量，則必須選用敬業且專業的測繪人員，如果測繪人員職業素質不高，責任意識薄弱，測繪工作不認真，隨便應付了事，則將嚴重影響測繪工作質量。同時，測繪工作人員的專業素質同等重要，如果測繪人員不具備專業的測繪知識，未能掌握專業的測繪技巧，對測繪設備不熟悉，設備操作頻繁出錯，或者對測繪方法和數據分析計算方法等不能正確運用，也會導致測繪數據不準確的情況出現，這樣出來的數據存在很大的偏差，工作不僅白做，更容易引發后續的一系列問題，給測繪工作增加很大的困難。

二、提升農村土地測繪質量的有效控制對策

（一）明確行政區域劃分，合理把握測繪任務

針對日益復雜多變的社會發展環境，相關單位在開展農村土地測繪工作時，應明確部分地區農村土地行政區域的劃分問題，合理把握需要測繪的土地內容和工作量清單，以便有針對性地開展測繪工作，提高土地測繪質量。首先，要明確測繪土地區域劃分問題，針對目前的城鎮化發展環境，在農村土地和城市土地劃分上應盡快出臺相關政策，擱置爭議，簡化程序，盡快明確落實到位，避免存在農村土地和城市土地地界邊緣模糊的問題；其次，要促進各部門的團結協作，要求當地農村干部幫助測繪工作人員完成土地測繪工作，當地農村干部對自己村屬土地了解比較清楚，通過與當地村干部合作，可以有效提升土地測繪質量。最后，要根據不同農村土地現狀，合理制定測繪方案，有助于合理分配測繪任務，保障土地測繪質量。

（二）認真分析測繪條件，正確選用測繪設備和方法

為提高農村土地測繪工作質量，測繪工作人員應認真分析當地農村測繪工作條件，合理選用測繪設備，正確使用測繪方法，不僅可以提高測繪質量，還能有效提高測繪效率，達到事半功倍的效果。為此，首先，選用測繪設備時，應根據當地農村地形條件選取，如在山區地形條件復雜時可以選用無人機、地形掃描儀等專業設備來提高測繪質量；其次，采購設備時應盡量選擇大品牌、質量可靠的設備，提高測繪設備的穩定性和測繪精度，以保障測繪質量；最后，操作設備時要嚴格按照使用要求和操作步驟執行，避免錯誤地使用設備導致測繪數據出現差錯。同樣，在選用測繪方法時，必須依據土地實際測繪條件，正確選取測繪方法和測繪技術，如遙感技術、3S測繪技術等，并選取正確的數據分析和處理方法，測繪圖形繪制、測繪面積計算等問題上做到正確合理，保證測繪質量的可靠性。

圖2 房屋分戶平面圖

（三）認真調研測繪環境，做好充足的準備工作

針對土地測繪中復雜的地理環境和自然環境，測繪工作開展前要認真做好調研工作，綜合分析當地土地測繪環境問題，做好充足的測繪準備工作。首先，不管是針對農村地理環境還是自然環境，測繪工作開始前一定要先深入農村土地區域進行實地調研，及時了解當地農村土地環境，了解待測繪區域的地理位置、地形條件和自然環境條件等，做到心中有數，方便準備工作；其次，可以了解相對區域的前期測繪數據，分析前期測繪工作中存在的問題，對比如今的地理條件、自然條件等工作環境，為明確下一步測繪方案提供一定的參考；最后，針對特殊區域的測繪環境，應在調研分析以后盡快處理測繪上的手續問題，如一些特殊區域不允許測繪人員隨便進入但又不得不測繪的情況，應提前提出申請，待審批通過后再執行測繪工作，提高測繪質量和測繪效率。

（四）合理分配測繪人員，提高人員綜合素質

針對測繪工作人員分配和人員素質問題，應根據測繪工作量大小合理分配人數，同時選用專業的測繪人員，并提高測繪人員的綜合素質。首先，農村土地測繪工作量大，任務繁重，必須根據測繪要求時間和測繪工作量合理分配相當數量的測繪人員，這樣不僅可以保障測繪質量，也能保障測繪進度；其次，土地測繪需要精確地測繪數據，因此，測繪工作人員必須認真負責，確保測繪數據真實可靠，不可弄虛作假，應付交差；最后，測繪人員必須具備過硬的測繪技能，不僅要求專業知識扎實，而且測繪經驗要豐富，對測繪方法、測繪設備等能夠靈活運用，既能保證測繪質量，又能提高測繪效率。

三、結束語

提高農村土地資源測繪質量和測繪效率，是促進國防建設、經濟發展和社會保障服務的重要基礎，土地資源測繪部門應重視土地測繪質量，認真分析調研土地測繪條件和測繪工作環境，合理選擇測繪設備和測繪方法，提高測繪人員綜合素質，確保測繪數據的準確可靠。