國內(nèi)科研院所被列入美國軍事最終用戶清單（MEU）的影響和對策淺析

（自然資源部第二海洋研究所，浙江杭州 310012）

1.背景

美國當?shù)貢r間2020年12月23日，美國商務(wù)部工業(yè)局在美國聯(lián)邦公報上正式發(fā)布文件修訂《出口管制條例》，增設(shè)“軍事最終用戶清單（MEU）”，103個實體被列入第一批MEU清單，包括58家中國機構(gòu)和45家俄羅斯機構(gòu)，于2020年12月23日生效[1]。美國政府認為這些被列入MEU清單的實體進口美國特定物項存在被利用于軍事目的的危險，即通過民用進口方式獲取可用于發(fā)展武器、軍事飛機等目的的美國商品和技術(shù)，規(guī)避美國出口管制，危及到美國國家安全利益[2]。鑒于此，美國通過采取增設(shè)MEU清單的方式以加強對美國特定物項出口中國和俄羅斯的限制，旨在通知美國出口商、再出口商和轉(zhuǎn)讓人，將《出口管制條例》中所限定的物項出口、再出口或轉(zhuǎn)讓（在國內(nèi)）到所列實體之前，需向美國商務(wù)部申請許可證，可見美國動用國家力量利用出口管制等措施對我國及俄羅斯的機構(gòu)進行打壓、遏制，嚴重破壞自由貿(mào)易規(guī)則[3]。美國商務(wù)部公布首份MEU清單后，中國商務(wù)部第一時間就此事答記者問中表明，中方對美方此舉堅決反對，將采取必要措施，堅決維護中國企業(yè)的合法權(quán)益[4]。2021年1月9日，中國商務(wù)部即公布了2021年第1號商務(wù)部令—《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱《阻斷辦法》），便是針對美國上述對中國機構(gòu)制裁不當行為的直接反制，表明了中國堅決維護國家主權(quán)、國家安全和人民利益的決心[5]。

被列入MEU的中國58個實體中，除主要包括航天航空、電子儀器公司等多家機構(gòu)外，還包括了國家衛(wèi)星氣象中心、自然資源部第二海洋研究所、軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院毒理藥理物研究所（毒物分析實驗室）3家科研院所。這3家科研院所是我國分別從事氣象、海洋和藥物領(lǐng)域研究的國家級重要科研單位，因被美國認為其所從事活動有軍事目而被列入MEU清單。考慮到美國是首次公布MEU清單，不同于此前華為等機構(gòu)被列入的實體清單，因此有必要對科研院所被列入MEU清單所帶來的潛在影響進行評估，探討可能的應(yīng)對方法，為后續(xù)突破美國技術(shù)封鎖提供參考。

2.列入MEU清單對科研院所的潛在影響分析

2.1 直接影響進口美國商品和技術(shù)

MEU清單相關(guān)規(guī)定主要受《出口管制條例》第744.21條限制，而受限產(chǎn)品是第744部分附錄2中所列9類物項，包括材料、化學(xué)品、微生物和毒素、材料加工、電子器件涉及研制和生產(chǎn)、計算機、通訊與信息安全、傳感器與激光、導(dǎo)航與航空電子學(xué)、海事、推進系統(tǒng)、航天器及相關(guān)設(shè)備。任何公司向MEU清單中的機構(gòu)出口、再出口及轉(zhuǎn)讓（在國內(nèi)）上述9類中的任何物項需向美國商務(wù)部申請許可證。該限制條款包含出口、再出口或國內(nèi)轉(zhuǎn)讓等渠道采購方式，即科研院所無法直接進口美國商品和技術(shù)，也無法通過從第三國或國內(nèi)第三方轉(zhuǎn)讓的方式進口，即基本切斷了科研院所進口美國特定商品和技術(shù)的所有供應(yīng)鏈。雖然美國出口商可以向美國商務(wù)部申請?zhí)囟ㄔS可證，但這操作流程存在無法預(yù)計的供應(yīng)鏈周期障礙，且該申請在一般情況下大概率會被拒絕，因此從短期來看科研院所已無法采購受限的美國商品和技術(shù)。此外，對于不屬于MEU的管控物項，科研院所雖依然可以進口交易，但出口商在與科研院所交易時必定會更加謹慎，以避免自身因違反相關(guān)規(guī)定而被美國商務(wù)部工業(yè)局處罰，此種謹慎勢必也會對科研院所進口美國其他非受限商品和技術(shù)時造成較大影響。

2.2 間接影響項目執(zhí)行和國際合作

國家級科研院所作為國家科技力量的重要支撐，往往承擔較多的國家科技重大專項，同時也是國家對外開展國際合作交流的重要窗口。一旦被列入美國MEU清單，美國設(shè)備和技術(shù)等進口受限，必然會對一些依賴美國技術(shù)的項目帶來一定挑戰(zhàn)。特別是有些項目所需的設(shè)備和軟件等嚴重依賴于美國技術(shù)，雖部分產(chǎn)品可以從國內(nèi)或其他國家尋找替代產(chǎn)品，但總體性能并沒有美國產(chǎn)品成熟穩(wěn)定，且短時間內(nèi)又難以實現(xiàn)技術(shù)突破滿足需求，所受影響會更大。此外，中國科研機構(gòu)被列入MEU意味著“廣而告之”，其存在與軍事活動有關(guān)的不可靠風險。其他國家在選擇與我國機構(gòu)開展合作時，對這些列入MEU清單的科研院所肯定會有所顧慮，為防范風險，有意避開與其合作，由此可以預(yù)見列入MEU清單也會對科研院所的國際合作帶來潛在的負面影響。

3.科研院所應(yīng)對列入MEU清單的對策建議

3.1 利用國家政策法規(guī)，維護自身合法權(quán)益

針對美國利用《出口管制條例》對中國實施的一系列限制措施，中國政府積極采取強烈反制措施，堅定維護中國機構(gòu)的合法權(quán)益。2020年9月19日商務(wù)部公布的《不可靠實體清單規(guī)定》便是針對美國各種制裁“以彼之道，還施彼身”的活學(xué)活用[6]。之后商務(wù)部又在美國正式發(fā)布MEU清單后的1個月內(nèi)發(fā)布了《阻斷辦法》，足見國家堅決維護國家權(quán)益和機構(gòu)合法利益的決心。其中《阻斷辦法》給受制裁的中國機構(gòu)提供了一張清晰的權(quán)利救濟路線圖，指明了中國機構(gòu)如受到外國法律和措施的域外效力不當侵犯的時候，如何自保并請求行政和司法救濟，以盡可能維護自身權(quán)益[7]。

被列入MEU清單的科研院所，應(yīng)根據(jù)《阻斷辦法》及時向商務(wù)部主管部門如實報告情況，爭取獲得商務(wù)部主管部門發(fā)布的不得承認、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國法律與措施的禁令，并申請豁免遵守禁令。該辦法還明確了如因遵守禁令而受到重大損失的，政府有關(guān)部門可以給予必要的支持。由此可見，《阻斷辦法》為列入MEU清單的科研院所提供了強有力的法律保障，從國家層面給予幫助、指導(dǎo)和服務(wù)，必定可以有效維護其合法權(quán)益。

3.2 加強技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)自主可控

美國借MEU清單中的實體所從事活動有軍事目的威脅到美國安全利益為由，對其進行打壓制裁，限制其從美國進口特定的設(shè)備、技術(shù)和軟件。這種制裁說到底就是對中國技術(shù)的限制，就是因為我國科技發(fā)展水平特別是關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新能力同美國相比還有很大差距，美國才有信心自認為只需通過《出口管制條例》貿(mào)易出口限制便可達到打壓中國的目的。因此，我國只有加強科技創(chuàng)新，實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)自主，擺對對美國技術(shù)的依賴，才可能從根本上破除美國技術(shù)制裁的牢籠。黨的十九大報告中已明確提出，要突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家。黨的十九屆五中全會又做出了“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”的重大部署，可見國家已把科技創(chuàng)新放到了前所未有的高度。

科研院所作為國家科技創(chuàng)新的重要支撐，應(yīng)肩負起時代重任，積極面向國家重大科技需求，大力推動基礎(chǔ)研究戰(zhàn)略引擎作用，加強理論創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)水平，切實提高我國的科技自主創(chuàng)新能力。特別是對于已列入MEU清單的科研院所，應(yīng)化危為機，大力調(diào)整方向，借此契機積極爭取國家政策和經(jīng)費傾斜性支持，加強技術(shù)人才引進和科技資源投入，制定技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃，確定關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，聯(lián)合國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的重要機構(gòu)，集中力量共同攻關(guān)，切實提高關(guān)鍵技術(shù)的自主能力。唯有關(guān)鍵核心技術(shù)實現(xiàn)根本性突破，整個國家的核心競爭力日益提升，才能無懼美國的技術(shù)制裁，才能最終維護好國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

3.3 加強政策研究，做好長期應(yīng)對準備

中美在新興高科技領(lǐng)域的競爭日趨白熱化，且并不會因為未來四年美國政壇改為民主黨人執(zhí)政有所淡化，可以預(yù)見美國出口管制對中國機構(gòu)的打壓是長期性。雖然中國已實施了相應(yīng)的反制措施，且制定了《阻斷辦法》，但該辦法目前還只是一個總體綱要，還需要在具體執(zhí)行過程中進一步摸索實際操作細則，逐步完善，才能為各有關(guān)機構(gòu)提供切實有效的服務(wù)。

因此，被列入清單的科研機構(gòu)應(yīng)還需進一步加強政策研究，申請專業(yè)法律支持，摸索中積累經(jīng)驗，做好長期應(yīng)對準備。首先應(yīng)積極嘗試申請從MEU清單中移除。雖然移除MEU清單需要美國商務(wù)部提交由商務(wù)部、國防部、能源部和財政部等美國政府要害部門代表組成的最終用戶審查委員會（ERC）全票通過，難度很大，但也應(yīng)以此來強烈表達科研院所的不滿。同時，科研院所在進口美國不受限產(chǎn)品時，應(yīng)認真研究并嚴格遵守《出口管制條例》相關(guān)規(guī)定，避免被列入更為嚴重后果的實體清單。更重要的是，科研院所在選用歐洲或國內(nèi)產(chǎn)品進行替代以解決短期需求的同時，應(yīng)抓緊培養(yǎng)和尋找國產(chǎn)產(chǎn)品，主持或共同參與技術(shù)研發(fā)，解決“卡脖子”問題，實現(xiàn)產(chǎn)品自主，才能減少對美國產(chǎn)品的依賴，擺脫受制于人的被動局面，最終配合國家打贏這場無硝煙的中美科技戰(zhàn)。