新形勢下基層市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的問題與對策研究
——以山東省淄博市10區(qū)縣級市場監(jiān)管部門為例

劉述韜

（周村區(qū)市場監(jiān)督管理局，山東淄博 256199）

1 當前市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革后存在的主要問題

改革開放至今，我國共進行了6次較大規(guī)模的行政機構改革，基層市場監(jiān)管部門雖然處于市場秩序監(jiān)管最末端，卻一直走在機構改革的最前端[1]。市場監(jiān)管部門的成立是老部門優(yōu)化組合的結果，是監(jiān)管市場活動主體、監(jiān)管與跟蹤產品質量、維護市場秩序平穩(wěn)運行、優(yōu)化營商環(huán)境監(jiān)管服務的綜合部門。其成立時間短，在運行中存在部分問題。

1.1 綜合執(zhí)法查處案件數量顯著下降

目前這10個區(qū)縣的基層市場監(jiān)管所的人員數多為4～6人，監(jiān)管的業(yè)戶由幾千至幾萬戶不等，綜合執(zhí)法大隊人員數量由幾人至十幾人不等，衡量執(zhí)法成效的指標是多方面的，但是根據改革開放40多年實踐經驗的總結[2]。衡量執(zhí)法成效最直接、最有效的指標還是立案查處違法行為，嚴格執(zhí)行罰沒標準，做到應罰盡罰，這是執(zhí)法成效最直觀的體現。近些年來，涉及食品、藥品、化妝品以及醫(yī)療器械特種設備的罰沒案件及罰沒款數額逐年驟降，這反映出執(zhí)法的專業(yè)水準、力度、執(zhí)法成效下降，監(jiān)管執(zhí)法水準不高，專業(yè)性不強，出現了缺位、失位和不到位的現象時有發(fā)生。工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等多部門合并后，藥品監(jiān)管、流通生產領域食品監(jiān)管、餐飲監(jiān)管、特種設備監(jiān)管、網絡監(jiān)管等專業(yè)性強的業(yè)務集合在一塊，絕大多數人員還是原工商、食藥監(jiān)人員，而沒有質檢人員。由于食品安全等工作責任重大，職責范圍大、監(jiān)管服務對象多，急需食品、藥品、特設等專業(yè)人才；國家級、省、地市級和區(qū)縣級的監(jiān)管執(zhí)法任務的制定存在下達不及時，臨時性的監(jiān)管任務經常出現，通過層層下達任務方式，最終落實到基層市場管理所，形成了“上面千言萬語，下面只能一個所匯出”的工作局面。基層所“麻雀雖小，五臟俱全”，加上地方政府衛(wèi)生城市、文明城市創(chuàng)建、新冠疫情防控、特種設備專項檢查、危化品檢查、企業(yè)年報、雙隨機檢查、投訴舉報處理、食品藥品化妝品醫(yī)療器檢查、案件查處等任務，上級布置的專項整治和綜合執(zhí)法任務，基層所只能疲于應付大量的數據上報工作（智慧市場監(jiān)管系統(tǒng)、基層一體化服務平臺系統(tǒng)、綜合業(yè)務系統(tǒng)、聯合雙隨機監(jiān)管平臺系統(tǒng)、不合格食品錄入系統(tǒng)、案件公示系統(tǒng)、產品質量監(jiān)督管理系統(tǒng)、冷鏈食品疫情防控系統(tǒng)等），還有臨時的各種報表作。

1.2 有效綜合執(zhí)法力量薄弱

區(qū)縣級執(zhí)法主要依靠綜合執(zhí)法大隊和基層市場管理所來完成。①由于“條管”歷史及體制調整、機構改革拖了多年才完成等原因，干部隊伍“老齡化”嚴重，大部分干部、職工年齡偏大，平均年齡超50歲的占總體的70%以上[3]。②由于文化知識跟不上數字監(jiān)管新形勢，工作理念、思維方式固化，接受新生事物的主動性、實效性較弱，干勁不足，情緒燥化，很多干部不熟悉電腦等現代化信息工作手段、媒介，且對學習數字媒介意愿較低；③整個隊伍的年齡結構、知識結構、業(yè)務技能、履職意識與改革發(fā)展的整體要求有較大距離，業(yè)務工作上存在青黃不接乃至嚴重斷檔的現實問題，這在很大程度上影響了監(jiān)管等各項工作的質量。此外，工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等多部門合并后，藥品監(jiān)管、流通生產領域食品監(jiān)管、餐飲監(jiān)管、特種設備監(jiān)管、網絡監(jiān)管等專業(yè)性強的業(yè)務集合在一塊，絕大多數人員還是原工商、食藥監(jiān)人員，而質監(jiān)的人員極少。由于食品安全等工作責任重大，職責范圍大、監(jiān)管服務對象多，急需食品、藥品、特設等專業(yè)人才予以填補。

1.3 區(qū)縣市場監(jiān)管局難以承接國家、省、地市三級下放的綜合執(zhí)法任務

工作任務層層下達，最終需由綜合執(zhí)法大隊和基層市場管理所限時具體落實，在“多線任務匯流合一”的局面下，基層隊、所往往難以完成上級部署的各項任務，而且由于大部分基層執(zhí)法人員在監(jiān)管中擔責較大、存在責任追究風險，基層也面臨著年輕人想辦法走、年紀大的想辦法退休的困局，數字化監(jiān)管的任務大量增加，對于基層年齡偏大的監(jiān)管人員是亟待解決的“數字鴻溝”。

1.4 行政編制大幅度減少，在崗人員少

由于近年來，地方行政編制的縮減，區(qū)從事綜合執(zhí)法的隊、所等執(zhí)法辦案人員減少，當前，基層市場監(jiān)管部門人員流出速度加快，基層市場監(jiān)管所的人員整合之后，不僅人員沒有增加，反而有減少，整體素質不高，人才隊伍存在年齡老化，專業(yè)人才匱乏等問題。多數基層市場所全所只有4～7個工作人員，甚至僅能保證2人長期在崗，導致從事執(zhí)法辦案崗位的人員產生畏難、疲于辦案的局面。

1.5 基層專業(yè)技術執(zhí)法人才匱乏，綜合性監(jiān)管人才不足

市場主體數量與監(jiān)管人員數量比例嚴重失調。受扶養(yǎng)老人、子女教育、住房等環(huán)境的影響，越到基層人才越少，專業(yè)技術執(zhí)法人才也是一樣，人才流動的趨向是由基層向機關或者中心城區(qū)，能夠全面掌握藥品監(jiān)管、流通生產領域食品監(jiān)管、餐飲監(jiān)管、特種設備監(jiān)管以及網絡監(jiān)管的骨干人才匱乏，優(yōu)秀的年輕監(jiān)管人員到不了基層監(jiān)管所。

1.6 監(jiān)管手段便利化、合理化亟待加強

基層的市場監(jiān)管人員需要全面接觸到市場業(yè)戶，執(zhí)法文書書寫煩瑣，證據索取艱難，移動執(zhí)法終端的系統(tǒng)等數字監(jiān)管設備啟用后及時錄入不夠合理便捷，特別是不能夠開具法律權威的簡易處罰決定書、罰沒款的電子上繳手段，這些執(zhí)法手段的瑕疵制約著我國基層市場監(jiān)管人員監(jiān)管效率，優(yōu)秀的移動執(zhí)法終端錄入系統(tǒng)開發(fā)及應用方面還需要亟待改進。

2 問題分析

（1）打擊違法行為，凈化市場，維護公平競爭的市場秩序最為有力的“拳頭”就是執(zhí)法辦案。然而，執(zhí)法辦案是一項系統(tǒng)復雜的工程，影響執(zhí)法辦案環(huán)境的因素是多方面的，其中既有體制機制的因素、個人因素，也有規(guī)章制度方面的因素，這些因素構成整體的執(zhí)法環(huán)境[4]。就市場監(jiān)管系統(tǒng)來說，當前主要制約執(zhí)法辦案的因素有以下幾方面：①執(zhí)法人員少；②監(jiān)管執(zhí)法任務重；③監(jiān)管人員壓力大。隨著市場準入環(huán)境的改善，市場主體數量迅猛發(fā)展，市場監(jiān)管執(zhí)法人員在監(jiān)管執(zhí)法任務越來越重，執(zhí)法人員只減不增的態(tài)勢下，客觀上造成了監(jiān)管執(zhí)法壓力增大。對于頭頂藥品、食品、工業(yè)產品和特種設備安全監(jiān)管執(zhí)法任務的市場監(jiān)管執(zhí)法人員來說，相當于一顆“定時炸彈”，風險大。倘若執(zhí)法免責機制一直不建立，執(zhí)法人員責任追究則無邊無際。在現行制度下，為了規(guī)范執(zhí)法辦案，每一項制度均賦予執(zhí)法人員約束性義務，制度性的強硬要求，特別是對于辦案新人來說，更覺得無從下手，處罰額度的依據不好把握，面臨事后追究責任的風險。在免責制度不健全的今天，執(zhí)法人員只有承擔辦案責任的義務，沒有享受免責情形的權利。而且案件存檔是永久性的，在日后幾十年當中，隨時有執(zhí)法風險和責任的追究。然而，相對其他業(yè)務來說，風險相對小得多。

（2）基層人才流失問題產生的原因是多方面的。基層執(zhí)法隊、所工作壓力大，執(zhí)法責任重，安全監(jiān)管風險增加，基層隊、所工作人員容易產生負面情緒，這是造成基層人才流失的原因之一[5]。此外，基層人才工作付出與獲得不匹配，基層環(huán)境艱苦，嚴重影響子女教育和老人照顧，家庭負擔較大；工作強度大，責任風險高；工作地點離家遠等，這些問題都加重了基層人才流失的情況。

（3）數字監(jiān)管設備的便利化還未有效完成。移動執(zhí)法終端的系統(tǒng)錄入的不合理、不便捷是造成廣大基層監(jiān)管人員不愿應用的主因，如密碼煩瑣、多系統(tǒng)多密碼、移動執(zhí)法終端和辦公終端系統(tǒng)不匹配、移動執(zhí)法終端能錄入的辦公終端不能錄入、辦公與執(zhí)法效率雙重降低等，都是造成基層執(zhí)法人員使用移動執(zhí)法終端積極性低的原因。上級機關開發(fā)的錄入系統(tǒng)越來越多，基層一線執(zhí)法人員叫苦不迭。

3 問題改善對策

3.1 建立積極的容錯機制

應當積極探索并建立監(jiān)管人員勇于擔當作為的容錯糾錯機制，鼓勵監(jiān)管人員勇于擔當、有作為，充分調動積極性、主動性、創(chuàng)造性，為監(jiān)管人員提供“愿干事、敢干事、干成事”的制度保障。

3.2 保障基層執(zhí)法人員的物質待遇

①完善工資政策，建立疑難案件、大要案件獎勵制度，提升一線執(zhí)法人員干事創(chuàng)業(yè)積極性。②基于一線監(jiān)管工作量大、苦、累的情況，國家應從津貼、補貼等方面給予適當的政策傾斜和補貼。

3.3 完善基層人員晉升的天花板機制

①在提拔任用、職級晉升、職稱評定等方面更多從政策方面優(yōu)化基層一線執(zhí)法人員的保障機制；②建立辦理大要、疑難案件獎勵制度，調動執(zhí)法人員的工作熱情和積極主動性，全面提升監(jiān)管水平。

3.4 加大執(zhí)法人員專業(yè)技能培訓力度

有針對性的組織食品、藥品醫(yī)療器械、特種設備、工業(yè)產品、網絡監(jiān)管各個領域的監(jiān)管專業(yè)技能培訓，并將培訓資源全面向基層傾斜，從根本上緩解基層因能力不足導致的工作不力等問題，全面提升監(jiān)管人員素質。

3.5 積極探索移動執(zhí)法終端和電子文書的便利化應用

問題不難，關鍵在于對問題的鎖定及處理，特別是一些顯而易見的問題處理，需要相關部門積極探索一條科學有效的執(zhí)法路數，形成簡便的執(zhí)法定式，這是非常關鍵的節(jié)約執(zhí)法成本之路，該方面需要向其他部門學習，不斷開發(fā)移動執(zhí)法終端的錄入系統(tǒng)便利化。此外，基層市場監(jiān)管人員還要積極對上反映，學習其他部門在移動執(zhí)法便利化方面的經驗，特別需要向交警部門學習和借鑒。