供給側結構性改革視域下鄉村土地綜合整治研究

楊 喜

（安徽工業大學公共管理與法學院，安徽馬鞍山，243032）

土地作為一項重要的生產要素，是一切人類活動的空間載體，是一切人類財富的源泉。土地整治是土地資源優化配置和有效利用的重要手段，隨著時代的發展，土地整治的內涵得到了深化，外延得到了拓展，但我國土地整治長期停留在土地整治的戰術（治標）層面，而對土地整治戰略（治本）層面重視不夠，無法發揮土地整治在促進城鄉要素資源有效配置中的抓手和平臺作用，造成土地整治供給側與土地整治需求側的矛盾突出，急需尋找土地整治改革新的突破口。供給側結構性改革是新常態下供需結構再平衡的內在要求，是我國經濟轉型發展、提質增效的必然選擇。［1］但現有的關于供給側結構性改革的研究多偏重宏觀經濟供給側論證，對土地領域供給側結構性改革的研究相對較少，針對鄉村土地綜合整治供給側結構改革的研究尚未引起學術界的足夠重視。土地要素是我國供給側結構性改革中的核心要素［2］，在全面深化供給側結構性改革的基調下，土地整治在促進鄉村振興發展中需承擔更多的調結構、穩增長、促改革和惠民生的時代責任。［3］在城鄉融合發展的背景下，要求土地整治不斷深化其內涵、拓寬其外延以服務于鄉村振興戰略的需要。因此，需要加強研究利用鄉村土地綜合整治為平臺來整合城鄉要素資源，破解城鄉發展中土地、勞動、資本、管理、技術和制度等要素配置的結構性矛盾，為鄉村振興和城鄉融合發展創造新供給和培育新動能。

一、供給側結構性改革下鄉村土地綜合整治的內涵和關鍵作用

（一）供給側結構性改革下鄉村土地綜合整治的內涵

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出培育發展新動力，優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置。土地要素作為一切社會經濟發展的空間載體和基礎要素，是宏觀供給側結構性改革的核心內容和關鍵著力點［4］，其在整個國家社會經濟運行中具有牽一發而動全身的效應。《國土資源“十三五”規劃綱要》提出，加快供給側結構性改革要求優化國土資源利用結構，增強國土資源有效供給，提高國土資源利用質量和效益。在供給側視角下，土地整治對象是從“以地為本”拓展到“人地物融合為本”多元要素的統籌整治；土地整治本質是以城鄉要素優化配置有效利用為落腳點，通過制度創新、人地關系轉型，滿足城鄉協調發展的多層次需求。

由此，供給側結構性改革視域下鄉村土地綜合整治的內涵是以城鄉融合發展為價值目標，以“山水林田湖村城”生命共同體為理念，針對鄉村土地資源供給與社會經濟發展對鄉村土地資源需求之間所存在的結構性矛盾，通過以鄉村土地綜合整治為抓手和平臺撬動土地供給側結構性改革，打破城鄉要素流動的梗阻，重組城鄉土地、勞動、資本、管理、技術和制度等要素優化配置，激活鄉村沉睡資源，優化鄉村“三生”（生產、生活、生態）空間，為實現鄉村振興戰略所服務的系統性活動。

（二）實施鄉村土地綜合整治供給側結構性改革的關鍵作用

1.推進農業供給側結構性改革，提升鄉村土地綜合整治效能。2017年中央一號文件提出深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能，其重要的著力點是要落實在土地領域供給側結構性改革上。［5］農村土地要素是農業發展的根基和命脈，是解決我國農業農村農民問題的關鍵閥口。《全國土地整治規劃（2016—2020年）》提出土地整治應堅持五大發展理念，以提升糧食產能為目標，以促進城鄉統籌發展為導向，加快土地利用轉型。通過以鄉村土地綜合整治為抓手，從土地資源供給端發力，立足鄉村土地自然供給的基礎上，最大化鄉村土地的經濟供給和生態供給，化解土地要素在地區之間、城鄉之間、產業之間供給配置的結構性矛盾，發揮鄉村土地整治在耕地保護、糧食安全、生態安全、土地節約集約利用、精準扶貧和鄉村振興發展等多元功能，釋放鄉村資源要素紅利，彌補鄉村“三生”（生產、生活和生態）空間短板，提升鄉村土地綜合整治效能。

2.增強鄉村發展內生動力，實現城鄉融合發展。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而城鄉發展不平衡的矛盾是我國社會主要矛盾的主要方面。制約鄉村發展的矛盾焦點是城鄉分治的二元土地制度和城鄉分割的二元戶籍制度雙重束縛。城鄉二元分治的土地制度造成鄉村土地要素無法實現其資產價值，城鄉二元分割的戶籍制度造成農村人被排斥在城市之外難以市民化，城鄉要素資源無法公平、有效結合，造成城鄉要素資源錯配狀態長期存在。遏制城鄉差距擴大化、解決城鄉發展不平衡矛盾的關鍵就在于實現城鄉要素有序、等值流動。通過鄉村土地綜合整治為城鄉土地、勞動、資本、管理、技術和制度等要素流動提供平臺，化解城鄉要素自由流動的梗阻和壁壘以及要素流動中的不公平，促進城鄉等值化發展，推進城鄉資源要素配置由帕累托改進向帕累托最優邁進，縮小城鄉要素流動的“剪刀差”，逐步實現城鄉融合發展和城鄉基本公共服務均等化，增強鄉村發展的內生動力。

3.倒逼政府改善公共治理，提升政府空間治理能力。我國政府是土地要素使用權供給的初始分配者，政府土地資源管理能力將直接決定著城鄉土地資源配置的效率性和公平性以及影響整個國民經濟結構運行狀態。在經濟發展新常態下，政府需要主動改善公共治理、轉變政府職能，提升政府以土地整治為抓手和平臺的空間治理能力，以適應土地供給側結構性改革的需要。落實好土地資源管理領域簡政放權、放管結合、優化服務，為土地資源在城鄉之間有效供給和公平配置營造良好的環境。政府在鄉村土地綜合整治活動中需要主動增強自身內部縱向上下聯動、橫向部門合作，并處理好外部與市場、農村集體和農戶的多元關系，在鄉村土地綜合治理中構建政府、企業、農村集體經濟組織和農戶等多主體參與的多元共治局面，從而使市場在城鄉要素流動和優化配置中的決定性作用和更好地發揮政府的作用相結合。

二、鄉村土地綜合整治供給側結構的主要矛盾與關鍵問題

（一）土地綜合整治理念前置與實踐后置的矛盾

現階段，我國土地整治整體站位偏低，仍囿于土地本身，多關注“戰術層面”而非“戰略層面”，未能“跳出土地談土地，跳出整治談整治”。［6］2017年《中國土地整治發展研究報告No.4》［7］將土地整治的發展劃分為四個階段：土地整治1.0時期，重點任務是增加耕地數量；土地整治2.0時期，將耕地質量的提升納入到土地整治的任務范疇之內；土地整治3.0時期，突破了農地領域的土地整治，將建設用地整理和未利用地開發共同納入到土地整治的范疇，并開始注重土地生態保護；土地整治4.0時期，借鑒了“互聯網+”的理念將土地整治拓展到“土地整治+”的高級形態［8］，突出土地綜合整治的平臺作用，注重人與自然和諧共生，著重打造“山水林田湖村城”生命共同體，重構城鄉“三生”（生產、生活和生態）空間。雖然土地整治的內涵得到了深化，外延得到了拓展，但由于缺乏頂層制度的高位統籌，土地整治供給實踐更多地滯留在土地整治的1.0和2.0到3.0的過渡時期。在土地整治供給的實踐中存在著重外在型土地整治而輕內涵型土地整治，重土地整治項目推進而輕土地整治收益分配，重局部土地整治項目運作而輕全域土地整治規劃統籌，重政府主導而輕社會主體參與等現象。這些“厚此薄彼”的土地整治形態，造成土地綜合整治統籌平臺和抓手作用未能突顯，土地整治供給錯位配置、效能過低，未達到土地資源優化配置和有效利用目標，導致鄉村生產空間發展動力不足，生活空間無序蔓延，生態空間割裂萎縮的錯亂狀態長期存在。

（二）政府供給主體與農民需求主體的錯位矛盾

鄉村土地綜合整治不單是一個工程項目的問題，更是一個社會民主治理的問題。在現行的土地整治供需邏輯中，政府是土地整治供給投入的主動實施者，農民是土地整治需求的被動接受者，二者之間存在供給投入角色和需求獲取角色的錯位矛盾。

當前鄉村土地整治的運作機制從土地整治目標設定、項目選址、規劃設計到項目實施、項目驗收和增值收益分配等環節，通常都是政府主導的“自上而下”的運作機制。地方政府也會基于“土地財政”的獲取和城市化、工業化用地的需要，衡量土地整治的“成本-效用”，來推進鄉村土地整治活動。由于缺乏有效的農民參與制度保障，農民參與土地整治積極性低、組織化程度弱，農民主體需求話語也難以通過“自下而上”的途徑進入政府的土地整治政策議程之中。農民在鄉村土地整治中的訴求表達權、過程參與權、收益分配權等方面都處于弱勢地位，導致鄉村土地整治中農民主體地位不完整，土地整治供給與農民實際需求難以有效對接。此外，在鄉村土地綜合整治中，由于農民主體作用無法顯示也造成項目選址不科學、收益分配不公和土地權屬沖突等系列問題，導致鄉村土地綜合整治偏離了增進公共利益的本質目標，弱化了土地整治改善農村公共福利的效用，這又會進一步造成鄉村發展被邊緣化。

（三）土地綜合整治中資金供給的碎片化

當前鄉村土地綜合整治的資金投入，既存在縱向政府自上而下的中央、省、市、縣等各層級安排的資金投入，也存在橫向政府內部的國土、農業、水利、林業、環保等多部門安排的各類別資金投入。鄉村土地綜合整治資金投入中缺乏資金統籌投入與利用機制，造成資金多頭管理、交叉重復、使用分散等問題突出，導致資金供給層分塊分條碎片化的孤島格局，資金在投入和使用上無法形成聚合效應。此外，在鄉村土地整治活動中，存在著政府主導資金投入有余、社會參與資金投入不足的局面。一方面，從鄉村土地整治投資具體項目回報來看，土地整治存在投資大、收益慢、時間長等客觀原因；另一方面，存在政府公共政策缺失原因，缺乏有效的鄉村土地整治收益分配激勵機制，造成其他社會主體參與鄉村土地整治的主動性和積極性不高，社會資金難以在鄉村土地整治中發揮應有的功能效應。

（四）鄉村土地資源價值難以喚醒的制度性障礙

1.城鄉分治的二元土地制度。我國實行城鄉分治的二元土地制度，即國有土地所有制和集體土地所有制并行，兩種土地所有制在運行過程中存在土地權利不平等、市場不統一、增值收益無法公平共享的制度性缺陷［9］，造成農民在土地權益博弈過程中處于弱勢地位。當前我國城鄉統一的建設用地市場尚未形成，農村集體建設用地存在產權不明晰、權能不完整、市場存在封閉性等弊端，無法享受與國有土地在市場中“同地、同權、同價”自由流轉的待遇，阻礙了城鄉土地要素平等交換，農村土地要素市場價值難以呈現。農村建設用地發展性功能被限制，農村建設用地資源難以盤活，資產屬性難以發揮，造成農村建設用地使用效率低、收益低。

城市化、工業化進程引發對農村集體土地的需求迅速膨脹，在土地征收過程中由于公共利益內涵范圍界定不清和補償過低，存在著以公共利益為名對征地權的濫用?，F行農村土地征收補償標準是按照土地原用途進行補償，補償標準過低，難以體現其市場經濟價值，農地被征收后土地增值收益就徹底被斬斷，被征地農民喪失了分享土地級差增值收益的權利，城鄉差距在農地轉用的城市化進程中進一步被拉大。

2.城鄉分割的二元戶籍制度。城鄉分割的二元戶籍制度造成城鄉二元分割的社會保障體系。我國戶籍制度由人口管理功能逐漸演變為具有教育、醫療、就業、住房和養老等社會福利捆綁功能的制度。戶籍制度的分化帶來城鄉社會福利待遇的巨大差異，造成一個國家城鄉兩種戶籍人口在社會福利享受中公民權利不對等的格局長期存在，這也是農民不敢退出最后的保障之地，不會盲目放棄土地進城，并在征地糾紛中誓死保衛自己生存之地的主要原因。城鄉二元分治的土地制度抑制了鄉村土地資源價值的轉化，城鄉二元分割的戶籍制度又將農民圈定在資源沉睡的鄉村土地之上。二元分治的土地制度和二元分割的戶籍制度帶來城鄉社會階層分化擴大化，成為導致我國城鄉社會發展不充分不均衡主要矛盾難以消解的最大根源。

三、供給側結構性改革下鄉村土地綜合整治結構優化和制度重構

（一）構建鄉村“三生”融合發展的空間格局

鄉村是生產、生活、生態三位一體融合共生的空間場域，農村土地整治可助推鄉村“三生”空間重構。［10］在規劃設計上，秉持“山水林田湖村城”生命共同體理念，堅持“多規合一”在鄉村生產、生活、生態用地空間上的統籌規劃，將土地整治從“以地為本”拓展到“人地物融合為本”多元要素統籌整治上。在生產空間上，鄉村振興發展的基礎是產業興旺，根據地域功能差異，利用鄉村土地綜合整治平臺為農村產業結構調整和農村新產業新業態發展提供用地保障，促進農村一、二、三產業融合協調發展，用產業發展來促進農業增效、農民增收、農村繁榮。在生活空間上，因地制宜布局村莊格局，整治空心村和農村廢棄建設用地，提高農村土地集約利用效率。完善農村道路、水電、網絡、教育、醫療等公共基礎設施建設與公共服務配套設施建設，方便村民生活。保護和修繕具有文化特色的村莊建筑，保留特色鄉土風情，留住鄉愁。在生態空間上，生態是鄉村健康持續發展的關鍵，加強鄉村生態環境綜合治理［11］，堅持綠色發展，加快綠色基礎設施建設，實施綠色生態型土地整治，推進高標準農田建設，建立農業生態保護補償機制，構建人與自然和諧共生的鄉村綠色生態空間。通過重構鄉村“三生”空間場域來提升鄉村生產能力、改善鄉村生活風貌和保護鄉村生態環境，打造產業興旺、生活富裕、生態宜居的美麗鄉村。

（二）提高鄉村土地綜合整治需求精準識別機制

鄉村土地綜合整治是國家土地政策落地的最后一公里，落地成功與否取決于農村是否得到發展、農業是否得到提升、農民獲得感是否得到加強。在現行城鄉分割的社會保障體系中，土地是農民賴以生存的最后保障，鄉村土地綜合整治與農民的切身利益密切相關。因此，需要尊重農民在鄉村土地綜合整治中的主體地位，引導農民主動參與到土地整治的全部環節。［12］要提高鄉村土地綜合整治需求精準識別機制，提升鄉村土地綜合整治供給的精準度。建立多區域層次、多主體層次的土地整治需求評估制度，明確土地整治需求識別原則、標準、方法和程序，從需求的合法性、重要性、迫切性和影響性等維度，綜合統籌農戶、集體、企業和地方政府等多利益主體的多元需求，著重關注農民的核心利益訴求。要健全農民利益表達機制，充分尊重農民在鄉村土地綜合整治中的自主權和選擇權，發揮農民主人翁作用，提升農民在鄉村土地整治中的獲得感。此外，要推進鄉村基層治理民主化進程，引導農民以理性合法的方式有序參與到土地綜合整治中，化解土地綜合整治中的矛盾與糾紛，形成穩定有序的鄉村土地綜合治理格局。

（三）增強政府鄉村土地綜合整治績效考核與問責力度

政府是鄉村土地綜合整治工作的責任主體。政府在鄉村土地綜合整治目標設定、項目區選擇、土地整治資金使用和收益分配中都擁有很大權力，如果對政府權力運行過程缺乏有效的問責機制，就會造成權力的濫用。要建立鄉村土地綜合整治績效考核評估機制，將鄉村土地綜合整治工作納入政府績效評估范圍，并建立第三方和村民參與的鄉村土地綜合整治評估體系，制定專項考核辦法；增強政府在鄉村土地綜合整治中的問責力度，實行權責掛鉤，加強土地整治執法監察和土地督察，對地方政府在鄉村土地綜合整治行為進行事前、事中和事后全流程監管；對土地整治項目未達到標準、挪用土地整治資金、侵占建設用地指標流轉資金的政府相關責任人予以追究問責；促進地方政府依法依規、有序有效推進鄉村土地綜合整治，落實好高標準農田建設、耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤指標流轉，提升土地整治供給績效；確保鄉村土地綜合整治效果達標、資金不被挪用、耕地保護紅線不被突破和收益不被侵占。

（四）完善鄉村土地綜合整治資金統籌利用機制

加強政府內部資金統籌整合利用，在中央、省、市、縣等縱向層級分類有序推進鄉村土地綜合整治資金的整合，在各部門之間建立土地綜合整治資金橫向統籌利用機制，打破土地整治資金供給的孤島格局狀態，解決鄉村土地整治資金多部門分散使用效率低下的問題。營造良好的鄉村土地綜合整治投資環境，構建鄉村土地整治公眾參與平臺，拓寬鄉村土地整治社會資本籌措渠道，利用市場來構建公平合理的“誰投資、誰受益”的土地整治收益分配機制，構建政府、企業、金融機構、集體、農民共同發力的多元主體參與和投資機制，達到共投、共建和共享的目的。通過規劃引導、上下聯動、部門統籌協調和公眾參與等來優化配置各層級、部門、社會各渠道的鄉村土地整治資金，對“分條”和“分塊”的土地整治資金進行整合優化，提高鄉村土地綜合整治資金使用效率，激發資金集聚效益。此外，以城鄉建設用地增減掛鉤為契機，提升鄉村土地綜合整治效益，顯化鄉村土地資產價值，為鄉村發展提供資金支持。

（五）改革鄉村土地資源價值難以活化的障礙性制度

1.改革權利不對等的二元土地制度。現階段，法律滯后限制了農村土地發展權實現，需要加快《憲法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》等法律相關條款的修訂，從法律層面為農村“三塊地”深化改革提供依據和支撐。建立城鄉統一的建設用地市場，完善市場交易規則和服務監管，實現農村集體土地與城市國有土地同等入市、同權同價交易。完善農村集體建設用地產權制度，賦予集體建設用地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權的權能。推進宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，完善宅基地權益保障、取得和退出方式，賦予農戶對宅基地完整用益物權，建立宅基地使用權流轉市場，放活農村宅基地使用權，顯化宅基地資源屬性和資產價值。

農村土地征收改革方面，明確界定土地征收的公共利益范圍，制定土地征收的正面清單制度和負面清單制度，規范土地征收程序，健全征地矛盾調解機制。完善并落實對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立并落實兼顧國家、集體和個人的多方土地增值收益分配機制，讓農民共享土地增值收益，扭轉因征地而產生的城鄉土地級差收益“剪刀差”局面，推進城鄉要素平等交換。

2.加大二元戶籍制度改革的內在深度。城鄉融合發展最大的制度性藩籬就是建立在城鄉二元戶籍體制之上的社會福利供給在城鄉戶籍人口之間分配的失衡。為加大戶籍制度改革的內在深度，中央加強戶籍制度改革的頂層設計，構建戶籍制度改革的成本分擔和利益共享激勵機制，激發地方政府加快推進戶籍制度改革落實的內在動力。［13］戶籍制度改革的重點應放在城鄉戶籍人口的社會福利保障制度的改革上，淡化戶籍的社會福利捆綁功能，加快實現城鄉教育、就業、住房、醫療和養老等基本公共服務一體化管理，建立以公民身份為基礎的社會福利“國民待遇”，變“戶籍福利”為“公民福利”，扭轉城鄉基本公共服務供給結構性失衡的格局，將農民從單純依靠土地提供社會保障的路徑轉向可以依靠多元社會保障路徑，將農民從土地的束縛中釋放開來，從而化解城鄉融合發展中內生動力不足的問題。