《蒙特勒公約》與黑海地緣權勢轉移

任杰 董慶安

長期以來，黑海地區一直是相關國家角逐的“爭斗場”。冷戰期間，北約成員國和華約國家都曾對黑海水域的霸權展開激烈爭奪。冷戰后北約東擴過程中，歐美始終將該海域作為對抗俄羅斯的重點區域進行布局。烏克蘭危機以來，黑海地區安全形勢日趨緊張，甚至有時火藥味十足。相關國家在該地區的競爭、對峙及軍演輪番上演，大有你方唱罷我登場的意味。2021年4月，隨著烏東沖突持續升級，俄羅斯在克里米亞部分近海海域實施長達6個月的封鎖，禁止外國海軍艦艇通過。為回應和對沖俄羅斯在克里米亞周邊海域日益膨脹的影響力，西方采取了一系列反制措施。2021年6月初，英國“伊麗莎白女王”號航母編隊進入靠近黑海的地中海東部。23日，航母編隊中英國海軍“衛士”號驅逐艦和荷蘭海軍“埃弗森”號護衛艦進入黑海，隨后不僅發生了俄羅斯出動軍機對英艦開火警告驅離事件，而且俄軍在距離英國“伊麗莎白女王”號航母僅30公里的地方舉行了大規模反艦演習。6月28日至7月10日，以美國為首的北約召集32個國家在黑海進行了一場1997年以來該地區規模最大的“海上微風-2021”大型軍事演習。當前，這一區域不具備任何趨于穩定緩和的特征，大國在黑海地區的競爭和不斷升級的軍演不僅增加了地區的緊張局勢、惡化了地區安全環境，而且對黑海的地區秩序形成嚴重的挑戰和破壞，尤其是地區秩序基礎的《蒙特勒公約》面臨著冷戰結束以來最嚴峻的挑戰。

一、黑海地區秩序的基礎：《蒙特勒公約》

黑海海峽是連接黑海與地中海的唯一通道，它包括博斯普魯斯海峽、馬爾馬拉海和達達尼爾海峽三部分，全長361千米，是亞、歐兩洲的分界線，古往今來皆為兵家必爭之地，戰略地位十分重要。17世紀末以前，黑海是奧斯曼帝國的內海。1696年俄國沙皇彼得一世攫取亞速海，使俄國成為黑海國家之一，后來隨著西方列強的崛起和奧斯曼帝國的逐漸衰落，黑海海峽問題便成為國際列強競相爭奪的戰略要地，海峽問題也成為東方問題的重要內容之一。17至19世紀，西方列強尤其是俄羅斯帝國與奧斯曼帝國之間為爭奪黑海、高加索、巴爾干、克里米亞等進行了10余次戰爭，斷斷續續前后長達241年，是歐洲歷史上最長的戰爭系列，奧地利、英國、法國、德國、波蘭、羅馬尼亞、保加利亞等國也先后參與其中。結果是列強圍繞海峽問題簽訂了一系列條約，如沙俄和土耳其于1774年7月21日簽訂的《楚庫克-凱那爾吉和約》、1833年俄土《溫卡爾-伊斯凱萊西條約》、1841年7月13日英、法、奧、普、俄、土6國簽訂《倫敦海峽公約》、1915年3月12日沙俄與英國達成的《君士坦丁堡和海峽問題秘密協定》、1920年8月10日土耳其政府與戰勝國簽署的喪權辱國的《色佛爾條約》、1923年7月24日簽訂的《洛桑協議》、1936年7月20日簽訂的《蒙特勒公約》等。

其中《蒙特勒公約》（以下簡稱《公約》）依然是黑海海峽問題最權威且依然有效的國際法文件，《公約》撤銷了1920年成立的海峽國際委員會，恢復土耳其對黑海海峽應享有的主權，允許土耳其在海峽地區設防，確認了海峽通行的自由原則：平時和戰時各國商船均可自由通過;平時黑海沿岸國家的軍艦可自由通過海峽，非沿岸國家軍艦通過則要受到一定限制，即同一時期通過的軍艦總噸位不得超過1.5萬噸，在黑海停留的船只總噸位不得超過3萬噸，在特定情況下不得超過4.5萬噸，其中任何一個非沿岸國家在黑海所擁有的軍艦噸位應被限制為上述總噸位的三分之二，停留時間不得超過21天;任何一個非沿岸國家艦隊通過海峽的船只不得超過9艘，總噸位不得超過1.5萬噸，黑海沿岸國家不在此限。在戰時若土耳其為中立國，各交戰國軍艦不得通過海峽;若土耳其為參戰國，則由土耳其決定是否允許別國軍艦通過?！豆s》是20世紀30年代歐洲戰爭形勢日趨緊張，土耳其為維護國家安全和英國等列強維護自身利益在瑞士蒙特勒召開的國際會議的產物。

除了第二次世界大戰期間，土耳其迫于德國的威脅而允許德國艦隊進入黑海，對《蒙特勒公約》有所違背外，《公約》所確立的黑海海峽通行規則基本得到國際社會的遵守。盡管在二戰期間，黑海海峽的主要利益攸關方蘇聯曾三次試圖修改《公約》，認為它極大地約束了自己在海峽地區的行動自由。如1944年10月，蘇聯在和英國的談判中就指出：“在《公約》中，土耳其擁有海峽的全部權利，而蘇聯只擁有很少的權利，像蘇聯這樣的大國，是不可能處于像土耳其這樣的小國保護下的……必須討論重新審議《公約》的問題，因為它已完全不符合現在局勢?！钡炼渚芙^蘇聯對土耳其的領土要求與在黑海建立軍事基地的要求，再加上其他大國的干預，尤其是隨著冷戰的展開和土耳其加入北約，蘇聯試圖在海峽地區謀求一席之地尤其是謀求軍事基地的努力成為泡影。

《公約》是在歐洲戰爭形勢十分緊張的局勢下修訂的，其條款的大部分內容雖具有濃厚的軍事色彩，但也在一定程度上剝奪了大國在該地區的主導權，恢復了土耳其對海峽的主權。當產生直接威脅時，土耳其的國際作用會與日俱增，因為土耳其是遵守《公約》協議的主要擔保國。其中有明確規定，若發生軍事威脅，“土耳其政府可以按照自己的意愿來解讀博斯普魯斯海峽和達達尼爾海峽的通行規則”。

二、黑海的地緣戰略地位及其權勢的轉移

黑海地區是美國著名政治家、戰略家布熱津斯基所界定“地緣支軸”性質地區，歐亞大陸五個地緣支軸國家中，黑海地區占據兩個，即烏克蘭和土耳其，另外兩個地緣支軸國家阿塞拜疆和伊朗也緊鄰黑海，其地緣戰略地位重要性可見一斑。在布熱津斯基看來，“烏克蘭是歐亞棋盤上一個新的重要地帶。它作為一個國家的存在有助于改變俄羅斯”，如果“沒有烏克蘭，俄羅斯就不再是一個歐亞帝國。少了烏克蘭的俄羅斯仍可爭取帝國地位，但所建立的將基本是個亞洲帝國，并且更有可能被卷入與覺醒了的中亞人的沖突而付出沉重代價……如果莫斯科重新控制了擁有重要資源和黑海出?？诘臑蹩颂m，俄羅斯自然而然重獲建立一個跨歐亞大帝國的資本”。而擁有黑海海峽主權的土耳其，“控制著從黑海去地中海的通道，在高加索地區抗衡俄羅斯的力量，仍起著削弱宗教極端主義影響的作用，并且是北約的南部支撐點”。從這個意義上看，黑海地區是西方國家向歐洲東擴的戰略支撐點，是俄羅斯國家地位與權勢的重要依托，同時也是歐美與俄羅斯權勢競爭的交匯區。

正因如此，黑海長期以來成為大國覬覦染指的制高地，繼而成為掌控并操縱區域政治形勢的鑰匙。冷戰期間，黑海地區成為以蘇聯為首的東方和以美國為首的西方兩大集團對峙的前沿，形成了兩極對峙的格局，甚至可以說對黑海地區的爭奪直接導致了冷戰的爆發。二戰結束，蘇聯憑著戰爭勝利的余威繼續強化和擴展在周邊地區的多層安全網，“盡一切可能擴展蘇聯的疆界”。中東歐已在蘇聯的控制之下，黑海北部和西部都已被蘇聯包圍，西南邊蘇聯企圖賴在伊朗不走。在南部，對土耳其提出領土要求，主張修改《公約》，謀求在海峽地區建立軍事基地，并企圖重新占領1921年蘇俄劃給土耳其的卡爾斯、阿爾達汗和阿爾特溫。蘇聯的擴張和領土要求不僅遭到土耳其的堅決拒絕，也被美國視為威脅了它的“核心利益”。1946年9月，針對蘇聯的行為，美國不僅宣布在地中海東部永久部署一支艦隊，而且表示將為希臘和土耳其提供緊急援助，以抵制內部顛覆或外部壓力的威脅，隨之“杜魯門主義”出爐，美蘇對抗的兩極格局初步形成。隨著土耳其加入北約，黑海地區成了華約和北約對抗的前沿。冷戰期間，蘇聯始終沒有打破關于黑海海峽的《公約》，其他國家也沒有對此提出異議，黑海地區的安全秩序在《公約》的約束下得以維持。

冷戰結束，黑海地區地緣政治格局的天平開始發生傾斜。隨著蘇聯解體、東歐劇變，華約解體，黑海地區面臨著歷史性的地緣政治轉型。前蘇聯的盟國羅馬尼亞、保加利亞加入歐盟和北約，美國在烏克蘭和格魯吉亞支持反對派搞“顏色革命”，支持原蘇聯加盟共和國的民主和獨立，削弱俄羅斯的影響，擠壓俄羅斯的戰略空間，尤其是以美國為首的西方努力把北約擴大到烏克蘭等俄羅斯傳統的勢力范圍腹地，改變黑海地區的力量平衡，使美國和北約成為黑海地區的主導性地緣政治力量。當前，黑海地區美國、羅馬尼亞、保加利亞、烏克蘭、格魯吉亞等為一方，俄羅斯為另一方，加上土耳其歐亞主義的地區大國平衡戰略，該地區形成了“多方三邊兩極”的地緣政治格局。

這種地緣政治格局很大程度上是黑海地區相關國家的戰略目標決定的。俄羅斯始終將黑海地區納入本國整體特殊戰略利益之中，其主要戰略目標：保持并鞏固政權;擴大自身影響力;遏制非黑海沿岸國家軍事潛力的膨脹和增長;保持和維護博斯普魯斯海峽和達達尼爾海峽的安全和穩定，掌握對黑海海峽主導權;遏制不在俄羅斯掌控范圍的能源項目的發展;抑制分離主義;阻止恐怖主義的傳播和蔓延;優化黑海艦隊結構和基礎設施建設;增強黑海艦隊的實力，以保證對黑海和克里米亞的控制權，并加快實現這一地區與俄羅斯聯邦經濟的一體化。

黑海地區的中小國家普遍對俄羅斯懷有負面情緒，充斥著與俄羅斯對抗的色彩。格魯吉亞的國家政策主要關注與北約和歐盟的一體化合作以及為維護安全做出自己的貢獻。格魯吉亞甚至還將北約的主導作用定位為一種可以消除一切問題諸如毒品貿易、恐怖主義、販賣奴隸的有效機制。烏克蘭同樣也一直在致力于尋求與北約最佳的合作捷徑以抗衡俄羅斯無處不在的影響。在克里米亞并入俄羅斯版圖的背景下，烏克蘭更是期望與俄羅斯的地緣政治對手展開密切合作，從而減少自身面對的安全威脅。羅馬尼亞則認為：俄羅斯曾是國際安全保障的主要參與者，但是，現在俄羅斯又是一個造成地區局勢不穩定的主要因素。

對土耳其來說，黑海事關領土、主權和地區主導權等核心國家利益。埃爾多安執政以來，土耳其的安全戰略處處表現出地緣政治的邏輯思維，周邊陸權安全和海洋安全是它的兩大核心安全訴求。陸上主要是遏制和防范與土耳其有領土之爭的國家行為體和非國家行為體，海上旨在確立并維護對黑海部分海域和地中海—塞浦路斯海域的控制權。土耳其在黑海地區的戰略目標是堅持其在該地區的無可爭辯的領導權，維護與周邊地區國家的睦鄰友好關系。但是，在土耳其看來，某些事件的暴發推動了地區政局和勢力平衡發生根本改變，如俄羅斯在克里米亞影響力的擴大就嚴重損害了俄土兩國關系。但是，兩國政府同時也在不遺余力地尋求雙邊關系的戰略穩定。近年來，俄土由合作到對抗、再由沖突到合作的迅捷轉變證明了它們的戰略性和堅韌性，同時歷史恩怨、地緣戰略競爭以及域外大國的介入等因素的干擾，兩國合作的戰術性似乎大于戰略性，難以建立長期平等、戰略性關系。其實，美國等西方國家并不擔心俄土一定程度的合作，畢竟土耳其對西方政治、經濟、安全高度依賴。

冷戰后，俄羅斯在黑海地區的戰略空間被大大壓縮，力量平衡也嚴重向西方傾斜。而2014年后的烏克蘭危機、克里米亞并入俄羅斯事件就是俄羅斯對這種地緣政治傾斜抗爭的結果。與此相伴隨而來的是黑海地區安全困境的增加。俄羅斯“改變黑海現狀”的行為加劇了黑海沿岸國家以及西方國家對俄羅斯的擔憂，以美國為首的北約進而不斷強化在黑海地區的存在，鞏固西方在該地區冷戰后不斷蠶食俄羅斯勢力空間而增加的戰略優勢。

三、地緣戰略競爭下的《公約》執行問題

作為“地緣支軸”的黑海地區，隨著蘇聯解體和烏克蘭危機持續發酵尤其是俄烏關系的持續惡化，其戰略地位進一步提升，大國在黑海地區的地緣爭奪也更加具有傳統地緣戰略競爭的味道。對于俄羅斯，對于所有黑海地區的國家而言，都面臨著不同程度的挑戰與威脅。其中一個最復雜、最矛盾的問題就是，非黑海沿岸國家（絕大多數為北約成員國）都在不同程度地違反《公約》基本規定。

首先從黑海沿岸國家來看，土耳其在“大國平衡”的戰略下屢有違反公約先例。土耳其向來有在列強中周旋的傳統和經驗，當前其與西方、俄羅斯的關系同二戰期間土耳其在蘇、德之間的“騎墻”政策類似。土耳其在二戰期間曾準許偽裝成商船的德國軍艦通行。在對待德國的態度上，土耳其表現出特有的“騎墻”性，不可避免地惡化了與蘇聯的關系。烏克蘭危機后，俄羅斯與歐美等西方國家的關系惡化，競爭加劇。在俄羅斯看來，土耳其的天平開始傾斜，利用其在海峽的特殊地位，土耳其對《公約》的條款精神屢屢違犯，并且繼續放行北約國家的軍艦通過海峽。為了減少俄羅斯對土耳其因屢次違反《公約》條款而造成的負面影響，土耳其通過實施“平衡策略”安撫俄羅斯，積極參加俄羅斯主導的大量黑海軍事活動，在一定程度上抵消了因破壞公約精神而對俄土關系造成的傷害。

其次，非黑海沿岸國家尤其是美國屢踩《公約》紅線。顏色革命、俄格沖突以來，黑海地區的局勢加劇惡化，歐美西方國家違反《公約》的事件屢屢發生且一直呈上升的趨勢，尤其是從2014年克里米亞并入俄羅斯版圖后，違反公約的次數大幅增加。當黑海地區局勢緊張加劇時，黑海地區軍事化的安全危機就會增加，相應的是相關國家對《公約》的破壞程度也隨即增加。2018年11月俄羅斯和烏克蘭“刻赤海峽沖突”時，北約軍艦在黑海的停留時間顯著增加，總停留時間從2017年的80天增加到2018年的120天。2018年，美海軍派遣6艘軍艦赴黑海海域活動，包括3艘驅逐艦、1艘快速運輸艦、1艘船塢登陸艦以及第六艦隊旗艦“惠特尼山”號兩棲指揮艦。毫無疑問，這些軍事裝備已經違背了《公約》的規定。2019年1月，美國海軍派遣2艘軍艦進入黑海，4月，北約的兩批軍艦分別進入烏克蘭的黑海港口敖德薩和格魯吉亞的黑海港口波季進行聯合軍事演習，展示西方國家在刻赤海峽事件中對伙伴國家的支持。2020年6月，美國海軍1.9萬噸的“橡樹山”號兩棲攻擊艦打著維護海上安全與加強與地區盟友和地區伙伴關系的口號進入黑海。即使沒有違反《公約》的規定，但美國和北約軍艦頻繁地進入黑海水域，如今，美國軍艦進出黑海海峽已經常態化?？梢灶A期，如果俄羅斯與北約在黑海地區的對抗增加，美國和北約會繼續通過擦邊球的方式增加在黑海地區的軍事活動，威懾所謂俄羅斯的“侵略”活動。

再次，雖然目前《公約》仍是黑海地區唯一有國際法效率的法律文件，仍然得到國際社會的認可，但以《公約》為基礎、持續85年的黑海區域秩序面臨著歷史性挑戰與重塑，《公約》的合法性與合理性不斷受到挑戰與質疑。美國等相關國家認為，《公約》設置的噸位限制早已過時，因為每天進入海峽的軍艦，它們的排水量都是超過規定的。既然《公約》的規章過時了，那么當初參加簽署該公約的各個國家就有必要達成一致，對公約內容進行修訂和變更。在黑海海域美國軍艦不受限制的軍事存在對于制約俄羅斯不斷擴大的影響力是十分必要的。2019年，美國蘭德智庫發布的《俄羅斯、北約和黑海安全戰略》報告，建議北約應在黑海增加存在感，以此來阻止俄羅斯進一步在黑海地區擴大影響力。美國“詹姆斯敦基金會”主席格倫霍華德在“利沃夫安全論壇”上也指出，已經到了該廢除《公約》的時候了，因為這個公約限制了美國在黑海地區的軍事行動。

四、結語

冷戰結束后尤其是俄格沖突以及烏克蘭危機以來，黑海地區的地緣政治局勢更趨復雜、矛盾也更尖銳，地區秩序基礎的《公約》也由此面臨著執行力的問題。如今，《公約》對以美國為首的西方和俄羅斯的意義完全不同。俄羅斯從蘇聯時期的《公約》的修正主義態度變成《公約》維護者，而以美國為首的北約則從《公約》的維護者變成了修正者。這種變化的根本內在邏輯就是黑海地區的地緣戰略權勢發生了與冷戰時期不同的根本變化，即由美蘇相對權勢均衡的格局向美國北約強勢的“多邊三方兩極”格局轉變的結果，其實是俄羅斯當前在黑海地區相對孤立、弱勢地位的表現。對于俄羅斯而言，《公約》已經成為俄羅斯維護國家安全、阻止西方侵害俄羅斯在黑海權益與威望的法律文件。所以，《2015年版俄羅斯聯邦海洋學說》強調，俄羅斯在黑海的國家海洋政策是：保障并維護黑海的和平與穩定，特別強調捍衛俄羅斯聯邦黑海主權以及國際法的重要性。西方國家對廢除或重新修訂《公約》的個別條款而采取的單邊行動實質上構成了現實性的巨大威脅，俄羅斯必然動用一切現有的經濟、政治資源來遏制事態的進一步惡化。

《公約》的執行問題與地區局勢的發展密切相關，已經成為俄美、俄北關系的晴雨表。也就是說《公約》執行程度與俄羅斯與美國、北約在黑海的對抗程度有關。這種對抗一定程度上是美國和歐洲企圖進一步鞏固冷戰成果，擠壓俄羅斯戰略空間的結果，即拉攏俄羅斯傳統勢力范圍核心區的烏克蘭和格魯吉亞的結果。當黑海地區局勢緊張加劇時，黑海地區的軍事化的安全危機就會增加，相應的是相關國家對《公約》的破壞程度也隨即增加。

盡管目前《公約》仍是黑海地區唯一有效的國際法文件，其國際合法性也依然得到國際社會的認可，但《公約》應對新時代黑海地區安全問題適應力的局限性也越來越明顯。近年來，隨著北約與俄羅斯關系降至低谷，新的地緣政治問題的產生以及美俄競爭加劇等因素疊加，黑海地區的大國地緣政治較量變得嚴峻起來，北約國家與俄羅斯在?？沼虻膶χ偶靶∧Σ两舆B不斷。尤其是美國、英國和其他西方國家除了利用軍事力量的擦邊球外，還利用“灰色地帶”概念消解和重構黑海地區的國際法律框架和地位屬性，如派遣海岸警衛隊或具有海上執法功能的武裝船只遠距離奔赴俄烏爭議海域進行活動，試圖以“灰色”手段取代傳統軍事對抗模式達到其地緣政治目標，《公約》在維護黑海地區安全與秩序作用中的功能也隨之弱化，這也可能是《公約》在新的地緣政治空間下執行力問題面臨的重要困境。

（任杰：海軍研究院特勤所國際軍事合作中心副研究員;董慶安：國防科技大學國際關系學院教授）

責任編輯：彭安玉