常規參與向應急協同的延展
——防汛救災背景下社會組織的社區行動及其啟示

安建增

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖241003）

一、問題提出與文獻回顧

2020年7月，受持續強降雨影響，我國多條河流水位持續上漲，防汛救災任務十分重大。面對嚴峻汛情，各級黨委政府、軍隊等迅速行動，廣大社會組織也以積極姿態參與基層社區的防汛救災當中，組織志愿者參與值守一線、捐款捐物助力防汛救災、在安置點開展社會工作服務等，發揮了積極作用。

在一般意義上，政府和社會組織是通過項目（如政府購買服務項目）建立伙伴關系的。此間，以常態化、可預期的項目成果、服務產品等為目標。然而，與汛情相類似的公共危機事件具有突發性，很難準確預見其發生時間、影響范圍和程度，也很難清晰預判應急管理所需服務的內容和數量。這意味著程序性、規范性要求較高的服務購買機制并非社會組織參與社區應急管理的直接緣由。同時，受種種原因影響，社區的應急管理機制并不健全，社會組織也并非在既定應急預案的規范下參與社區防汛救災的。這就需要我們思考并回答如下問題：針對突發的公共危機事件，促動社會組織社區參與的邏輯是什么；社會組織的社區應急參與呈現的是什么樣的治理形態和治理機理；對基層治理體系構建和社會組織培育政策有何啟示。

當然，對于社會組織參與應急管理，學界給予了充分關注。主要包括四方面：

第一，關于社會組織參與應急管理必要性的研究。安建增等[1]認為，公共危機具有社會性、難控性和緊迫性，單靠政府以及行政機制難以應對，需要動員社會組織積極參與。宋錦州等[2]認為，應急管理情境具有復雜系統的特征，社會組織的參與有助于提升應急管理的適應性。孔慶茵等[3]指出，社會組織具有行動快速、擅長聯合、專業性強和工作細致等優勢，因此政府與社會組織的良性互動是應急管理有效化的基本要求。

第二，關于社會組織應急參與功能的研究。如張勤等[4]指出，社會組織有利于提升社區和公眾的公共危機意識和能力，促進公眾和政府的信息聯通，彌補政府的某些不足。董幼鴻[5]指出，社會組織在應急管理中能夠提供專業技術支撐、搭建風險信息溝通平臺、動員與整合社會資源、供給多樣化服務產品、提供政策規劃或決策咨詢等。

第三，關于社會組織與政府在應急管理中的交互模式研究。陶鵬等[6]基于服務差異性和制度嵌入性兩個維度指出，政府與社會組織在應急管理中存在補充模式、互補模式、替代模式和疏離模式。王逸帥[7]基于公共危機的階段演化指出，政府與社會組織在危機預警階段、緊急救援階段、恢復重建階段分別呈現為“參與式合作”“行政吸納型合作”和“協同增效性合作”。

第四，關于社會組織參與應急管理影響因素的研究。陶鵬等[6]認為，政府與社會組織的關系、應急預案體系中的參與機制、社會組織的能力等是影響社會組織參與的重要因素。孫娣[8]指出，政策法律缺位、社會認同和支持不足、自身能力不夠、缺乏規范標準等限制了社會組織的應急參與。

顯然，學界對于社會組織參與應急管理這一主題的研究取得了積極進展。但是，現有研究多屬于“常態化認知”層面的，在一般意義上討論社會組織參與應急管理的有關問題。并沒有立足于“過程性解釋”，對社會組織參與應急管理的初始條件及其治理屬性關注不夠。因此，本文強調，基于項目制而構建的伙伴關系理論不能有效解釋社會組織的應急參與行動；并且，由于社區應急管理機制并不健全，也不能用常態專門的應急管理機制來解釋社會組織的參與行動。本文立足于“過程性解釋”，分析社會組織參與社區防汛救災的行動及其影響因素，并據此闡釋社會組織的社區應急參與所呈現的治理形態和治理機理。為回答上述問題，筆者以安徽省W市YJ區為研究對象，通過實際觀察、實地調查和線上交流等方式，獲取實證資料。YJ區位于W市南部，瀕臨長江，此次受長江汛情影響很大——時間長（近40天）、范圍廣（全域皆受到汛情影響）。該區在社區社會組織建設、“三社聯動”機制建設等方面成效明顯，形成了獨特而有效的社區共治模式。汛情發生后，該區的社會組織以非常積極的狀態參與了社區防汛救災工作，行動有序、成效顯著，值得深入探究。

二、韌性治理：常規參與向應急協同延展的本質和表現

對YJ區實證研究表明，在社區此次防汛救災的過程中，社會組織能夠與基層黨組織和政府、社區居委會等主體協同行動，但這并不是常態化的服務購買項目直接促動的，也不是專門的應急管理機制促動的，而是在社會責任感召之下，由社會組織的“常規參與”延展而來，是“常規參與”所形成的治理勢能所致，在本質上呈現的是社區治理體系的韌性。

（一）社會組織是汛情突發后社區應急管理的協同力量

從YJ區的實踐來看，社會組織是開展社區防汛救災工作的重要力量，發揮了如下作用：

第一，搭建行動平臺。應急管理需要在非常短的時間內廣泛動員各種資源。因此，統一協調、整體參與十分必要。YJ區的樞紐型社會組織充分發揮平臺功能，為社會組織有效有序地社區參與奠定了基礎。比如，YJ區XNHK社會組織聯合會向會員社會組織發起防汛救災倡導，發揮物資捐贈樞紐、志愿者組織樞紐功能，避免了“扎堆”參與、無序參與的現象。街道、社區的社會組織聯合會也充分發揮自己的樞紐功能，推動各種社區自組織、志愿者團隊進行自助互助、協助社區防汛值守等。如ZYC社區WX社會組織聯合會組織所屬多個志愿者團隊，分片參與社區的汛情巡查工作。

第二，遞送應急服務。社區在應對突發汛情時，要兼顧自然屬性的災害和社會屬性的服務[9]。可以說，因時間的延續，防汛救災與人們日常生活必然會疊加在一起，除了針對防汛救災本身之外，人們生活物資需求、心理慰藉需求等都必須予以關注。尤其是困難群體，在重大突發事件中具有高風險性和脆弱性，更需要服務的及時遞送[10]。調研結果顯示，YJ區的社會組織在供給與遞送社區服務方面發揮了積極作用，如WH市HD社會工作服務中心積極參與集中安置點的心理疏導工作、秩序維持與物資發放登記工作；WULT救援隊多次出動，救援受困人員。

第三，組織志愿人員。應急管理涉及內容較多、范圍較廣，需要大量人員。原有的社區“兩委”、網格員等在全方位防汛救災中顯得“捉襟見肘”。社會組織本身也屬于結構化的人員載體，為社區應急管理提供了重要的人力支撐。如，WH市HD社會工作服務中心、YJ區LX社區教育協會、YJ區WHAL社工服務中心、WHXLX愛心協會、WHYG愛心協會等都發動志愿者協助社區包片分段開展巡防、防災宣傳等。

第四，募集應急物資。“巧婦難為無米之炊”，防控物資的缺乏勢必會削弱應急管理的效能。社會組織雖然不能解決社區基層防汛救災面臨的一切物資困難，但可以利用自身渠道，為社區提供一些必要支持，以緩解“燃眉之急”。截至2020年8月10日，被訪的YJ區社會組織共向區內抗洪一線捐贈物資超過5萬元，包含防汛人員生活用品（牙具、雨傘、蚊香、花露水、毛巾、雨鞋、雨衣、烘干機、方便面、八寶粥、礦泉水、電風扇）、防汛工具（救生衣、抽水機、汽油）等。

（二）汛情突發后的社會組織應急協同并非專門應急機制所致

如上所述，針對汛情的社區應急管理，具有鮮明的跨部門合作特征。社會組織在各級黨委政府的領導與倡導下，與社區“兩委”以及其他組織協同聯動，一道展開防汛救災行動，從多個層面提升了社區的應急管理效能。

但是，社會組織的這種協同參與并非專門應急機制所致。一方面，項目制并不適用應急管理。受公共財政規范性之要求，公共項目要遵循嚴格的程序。因此，基于項目而形成的政社合作關系也許適用于突發事件的前期預警和后期重建，但在突發事件發生后的應急管理方面是無效的。在受訪的YJ區社會組織中，只有少數幾家的應急參與行動與購買服務項目直接相關，比如WHTS健康養老服務中心對困境老人的回訪，本身就是其承擔的社區日間照料中心的項目內容之一。相反，絕大多數社會組織的應急參與行動都是基于責任感、利用自有網絡和資源主動嵌入社區的。

另一方面，社區應急管理機制體系建設滯后。雖然社會組織參與應急管理的重要性有目共睹，但就基層社區而言，社會組織的參與機制并不健全，甚至很多社區是缺失的。《中華人民共和國突發事件應對法》以及國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》等文件中，都沒有關于社會組織社區參與的條款。在頂層設計缺失的情況下，基層應急管理機制建設相對滯后，應急演練機制也不健全。就YJ區而言，被訪的社區大多表示，因公共危機事件并不常見，加上其他工作較多，社區應急機制的建設整體不足，社會組織又不屬于“常設性”的組織結構，更不會被納入應急機制體系的框架之中。從某種程度上講，在防汛救災過程時，社會組織的社區參與屬于“冷啟動”，而不是在專門的、現成的社區應急管理協調機制和參與渠道中展開。

（三）汛情突發后社會組織應急協同的本質是韌性治理

對于社會組織在防汛救災過程中的社區應急參與行為，“項目說”和“專門的應急管理參與機制和參與渠道說”都缺乏解釋力。但是，社會組織與基層黨組織和政府、與社區居委會的應急協同又是真實存在的，這只能從社區的韌性治理出發來解釋。

韌性（resilience），本來是物理學中對材料耐折力（抗折力）的描述。材料的韌性越好，意味著其抗御外部形變壓力的能力就越強。這一概念現在被廣泛應用于各種學科。不過，無論“韌性”被應用于何種領域，其詞源的本義并未根本改變，反映的是特定對象面對外在不確定沖擊的適應能力、自我修復能力[11]。

在項目制不能發揮作用，以及社區應急參與機制缺失的情況下，社會組織仍能夠有效有序地參與社區應急管理，這種“冷啟動”正是韌性治理的體現，是社區在風險情境中實現適應性調整與功能優化的表現。具體而言，“冷啟動”發生的邏輯表現有三：一是結構延展。社會組織作為一種組織結構，在近些年取得了發展，融入社區治理體系之中。作為一種客觀存在的正式結構形態，可以在汛災危機來臨時，延展到應急管理當中，積極參與、協同活動。二是功能延展。社會組織具有各種服務功能，且匯聚了社會工作、心理、醫療、護理、法律等專業人才。社會組織的專業人才及其服務功能具有延展性，可回應防汛救災需要，及時釋放服務效能。三是關系延展。近些年來開展的“三社聯動”、政府購買服務等工作，促進了社會組織與社區“兩委”、與社區居民的互動，在互動中培育了相互信任，增進了各主體之間的共同體情感和協同聯動意識。這種互動關系積累的社會資本也具延展屬性，推動了社會組織在社區應急管理中的協同參與。總之，日常的社會組織建設以及社會組織對社區治理的常規參與，可以延展到應急管理實踐當中，增強社區治理體系的韌性。

三、韌性何以生成：社會組織及其常規參與體系的構建

對YJ區的調研結果顯示，在項目制無效以及社區應急管理機制不健全的情況下，社會組織仍然能夠及時參與社區應急管理，形成韌性治理形態，主要是因為如下四個原因：

（一）環境支撐：良性合作的國家與社會關系

茱莉·費希爾（Julie Fisher）指出，政府與社會組織的關系以及政府對社會組織的政策框架，決定了社會組織公共參與的深度和廣度[12]。對于我國政府與社會組織的關系，學界給予了多種闡釋，如行政吸納社會[13]、行政吸納服務[14]、引導型發展[15]、策略性合作[16]、甄別性吸納[17]、創新聯動發展[18]等。這些解釋框架雖表述不同，具體論述思路也存在差異，但觀點大略相似：一是認為改革開發以來中國國家與社會關系模式與之前的“總體性社會”不同，社會組織的生成可能、作用空間、資源條件都大大增加。二是認為中國的國家與社會之間不是對立和二分的，而更多呈現為合作和融合。三是從社會自治與行政控制兩個維度看，基于服務行動的社會自治空間明顯拓展，行政控制則呈法治化退卻狀態。

概言之，我國政府與社會組織的關系，跳出了國家與社會二元對立的誤區。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，社會組織愈加被視作為重要的治理主體，健全的社會組織體系也被視作國家治理體系和治理能力現代化的基本前提。這種良性合作的國家與社會關系，為社會組織參與社區應急管理營造了支持性的環境。

（二）結構儲備：下沉社區的社會組織培育

圍繞社區治理，培育發展社會組織、推動社會組織功能發揮，是新世紀以來中國社區治理模式轉型的主線之一。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確將城鄉社區服務類社會組織列入直接登記范圍；2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，專列一部分具體部署社區社會組織的發展培育工作。YJ區在推動社區社會組織發展方面采取了多種有效舉措，使社會組織成為社區內部可以延展至應急管理狀態的常備結構。

第一，實施社會組織搖籃項目。通過“以獎代補”的方式，培育發展街道和社區樞紐型社會組織，并利用樞紐型社會組織培育新的社會組織或社區自組織、社區志愿者團隊。截至2020年7月底，全YJ區6個街道、36個居委會均成立了社會組織聯合會，為社區社會組織培育和作用發揮奠定了平臺基礎。

第二，在社區開展“黨建+N社團”工作。由基層黨組織牽頭發動黨員骨干、社區“能人”等組建各種公益性、互益性志愿社團（在街道備案），在黨建引領下推動社區治理單元下沉，以常態化的組織機構開展各種社區服務。街道、社區在推動“中心工作”的過程中，“N社團”作為與黨委政府和社區經常聯動的主體，成為自然而然地被吸納力量。徐家良和張其偉曾指出，我國政治行政化動員的國家治理模式，使得社會組織成為潛在的被吸納力量，貫通上下、覆蓋廣泛的黨組織也為社會組織融入公共治理提供鏈接功能[19]。

第三，推動社區自治單元下沉。針對當前社區規模較大而無法實現居民有效參與的問題，YJ區積極探索自治單元下沉的機制創新。通過黨組織引領、公益創投項目支持等方式，以法治化、規范化、制度化、網格化為原則，在社區內部建立多層次自組織體系。通過構建新的自組織結構，既有助于居民日常的自我管理、自我服務和自我教育，又有助于緊急情形下居民的自我組織、互幫互助。在YJ區，LX社區的樓棟自治機制、RLXY社區的居民互助機制，都在防汛救災期間發揮了積極作用。

第四，提升社會組織社會影響力。YJ區民政局聯合區委宣傳部、區委統戰部、區文明委開展每年一次的“優秀社會組織”“公益社會組織優秀黨員”“優秀公益人”“公益社會組織優秀志愿者”和“優秀公益項目”等系列評選工作。除了“優秀公益人”的評選人數不確定之外，其他每年均評選10個。另外，在“兩代表一委員”推選、各種榮譽稱號和優秀典型評選的過程中，有意識地安排社會組織人士。據不完全統計，YJ區在近五年有約30位社會組織人士擔任各級“兩代表一委員”，獲得市級以上獎勵的社會組織人士超過10人次。在評選過程中，將樂于參與社區服務、基層治理并取得顯著效能作為重要指標。通過評選，可引領社會組織朝向正確方向發展，提升社會組織的社會影響力，營造社會組織參與基層服務和社區治理的氛圍。同時，形成“典型”示范和“標桿”帶動，激發社會組織活力，推動社會組織發展。

通過上述舉措，社會組織日漸成為社區治理體系的基本結構。盡管無法通過服務購買等常規治理機制吸納社會組織參與應急管理，但由于社會組織已經成為社區治理的常備性主體要素，在汛情發生后可以迅速行動，協同參與社區防汛救災工作。

（三）聚合共治：多元協同的社區治理機制

多元協同的社區治理格局是我國社區治理體系構建的基本方向。比如，2017年6月，中共中央、國務院印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出：基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理是社區治理體系的基本特征。2019年11月，黨的十九屆四中全會強調以“共建共治共享”為目標，構建基層社會治理新格局。JY區自然也不例外，以多種資源的聚合、多元主體的共治為目標，采取多種舉措推動社區協同治理，拓展了社會組織的社區參與空間和參與渠道，為社會組織的應急參與奠定了“關系”基礎。主要做法有：

第一，推動區域化黨建機制建設。發揮基層黨組織的凝聚和引領功能，在社區層面建立區域化黨建機制，實現社區內部各類組織的協同與整合，切實推動社區治理共同體的構建。如ZYC社區探索實施了“一化五聯”黨建模式，“一化”指的是區域化黨建，以黨建聯絡員制度、黨建聯席會議制度和聯盟決策制度為支撐；“五聯”指的是組織聯建、思想聯建、文體聯動、環境聯管、困難聯幫。這種黨建引領的基層聯動機制，雖不直接也不專門針對應急管理，但可以延展至緊急狀態，成為社會組織參與社區應急管理的重要渠道。

第二，推動“三社聯動”機制建設。社區、社會組織、社會工作“三社聯動”是社區治理創新發展的重要方向。YJ區十分重視“三社聯動”機制建設。具體舉措包括：一是扎實開展“三社聯動”試點。自2016年起，選擇了9個社區參與省、市“三社聯動”試點，從功能領域、實施機制、結構支撐、文化條件等方面探索“三社聯動”與社區治理的融合模式，打造“三社聯動”示范社區。二是實施社會組織公益創投項目。截至2020年7月，共實施3屆，累計批準54個項目。在社會組織申請公益創投項目時，YJ區民政局將落地社區簽署同意作為基本門檻。這樣做，不僅可以推動公共資源下沉社區，而且可以增進社會組織與社區的聯動融合。三是擴大政府服務購買范圍，推動民政、退役軍人事務、婦聯、共青團等多個部門向社會組織購買與社區有關的服務。探索建立“三社聯動”機制，雖然也不是專門針對應急管理的，但常態化的聯動機制可以延展至應急管理，使“三社”在汛情發生后仍可以協同聯動。

第三，推動社區協商議事機制建設。協商不僅是推動民主參與、溝通交流、建立共享觀念的基本過程，而且是形成合作治理的基本工具。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”；2015年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，將基層協商、社會組織協商作為社會主義協商民主的基本渠道予以部署。YJ區積極落實黨和國家的有關政策，探索建立“雙層”社區協商議事機制。第一層，是以社區“兩委”為核心的社區層面的協商議事機制。如ST社區探索實施“三階六步，循環議事”社區協商議事機制；ZYC社區搭建社區“E客廳”，作為居民民主議事協商、交流分享的綜合交互平臺。在這些社區議事協商機制中，社會組織（含社區自組織、志愿者團隊）都被作為重要的參與主體，強化了社區、居民與社會組織的制度化、規范化、經常化互動。第二層，是樓棟自治的議事協商機制。比如，RLXY社區探索的樓棟自治實踐中，社區自組織不再是協商議事參與者，而是議程的啟動者。主動就樓棟范圍內的公共事務開展議事協商，憑借自身資源可以解決的，在樓棟范圍內自行處理；自身難以處理的，將相關議題推至社區層面協商解決。顯然，“雙層”協商議事機制的探索和實踐，提升了社會組織的社區融入度和常備性，使其具備了向應急協同延展的可能。

（四）信任積累：社會組織社會資本的獲得

交互方的相互信任，是減少交易成本、簡化交互過程、消弭交互復雜性的重要因素[20]。社區防汛救災期間的幫扶服務和協同參與過程也是一樣，如果信任缺失，社會組織是無法有效走進居民服務網絡的，也無法與社區“兩委”協同開展工作。

對于YJ區而言，常規的社區參與，使社會組織的積極形象更加清晰，獲得并積累了社會信任。近些年來，YJ區積極推動“三社聯動”機制建設、“社區黨建+N社團”機制建設，使基層社區的共建共治共享程度不斷加強，社區社會組織聯合會、社區工作者協會、社區基金會、社區志愿者協會與社區“兩委”的合作互動、協同聯動的程度持續增強，“社會組織”的概念、功能逐漸走進居民的日常生活，與社區居民的互動程度持續加深，在居民心中的認知和認同程度持續提升。

社會資本發生于關系網絡，產生于長期的交往互惠活動之中。社會組織在日常的社區參與中，與基層黨組織和政府、社區居委會、居民之間的多輪次交互，不僅構建了結構型社會資本（Structural Social Capital），如交互網絡、共建機制、共治規則、聯動規范等，而且形成了認知型社會資本（Cognitive Social Capital），如共享的治理理念、行動觀念等[21]。社會資本的積累、信任關系的構建，都使得社會組織在汛情發生后能夠迅速進入應急管理場域，與其他主體協同聯動。

四、結論、啟示與建議

（一）結論

討論至此，我們可以得出如下結論：

第一，在針對防汛救災的社區應急管理實踐中，社會組織在整體上能夠與社區其他主體協同聯動，發揮了積極功能。

第二，社會組織在社區層面的這種協同參與屬于“冷啟動”，既不是常態化的項目委托導致，也不是專門的社區應急參與機制促動，而是“常規參與”向“應急協同”的延展，表現為結構延展、功能延展和關系延展，本質是社區的韌性治理。

第三，基層社區在面對突發汛情時，之所以能夠呈現出這種協同聯動的韌性治理形態，得益于如下四個條件：國家與社會的良性合作關系，為社會組織的社區參與提供了環境支撐；社會組織已成為社區的常備結構，為應急行動提供了組織載體；多元協同的社區治理機制，為應急管理時的協同行動提供了制度條件；常規參與增進了社會組織與其他主體的互信互賴，為協同應急提供了心理基礎。

（二）主要啟示

根據上述結論，我們不難得出如下啟示（也可以說是推論）：

第一，樹立聚合而非分立的治理理念是國家-社會協同治理的基礎。國家與社會要各司其職，沒有必要像“總體性社會”那樣將社會組織全部納入行政體系。同時，也沒有必要將社會組織作為與國家對立、對抗的存在。相反，應該秉持聚合治理理念——“聚”指的是要以共享的公共性觀念為先導，實現國家與社會的整體協調，強調社會組織對黨的領導、對政府的引導和規制等的認可；“合”指的是要以合作、協同、聯動等觀念為先導，實現多元主體的共建共治。面對洪災汛情，社區韌性治理形態之所以能夠出現，社會組織的常規參與之所以能夠向應急協同延展，最關鍵的緣由就是在社區治理體系的構建過程中，秉持了聚合治理觀念，如區域化黨建機制、“三社聯動”機制、議事協商機制等。通過聚合機制，持續積累了各種主體的互信互賴，在專門應急管理機制缺失的情況下，社會組織仍然能夠與其他主體協同聯動。

第二，“且行且培育”對社會組織建設具有借鑒意義。很多地方認為社會組織的發展尚不成熟，不具備承接政府職能轉移、擔負購買服務供給等能力，因此不愿意給予社會組織充分的功能空間。由于持這種謹慎觀念，有關政府部門在“等待社會組織成熟”，而不是通過積極拓展社會組織功能空間來培育社會組織發展。因此，出現了社會組織建設的悖論——社會組織需要首先獲得功能空間，才能取得發展。但實際情況是，出于謹慎觀念，希望社會組織充分發展后，才給予其功能空間，以便于發揮其良性功能。顯然，在這種認知邏輯下，社會組織是難以實現又好又快的高質量發展的。YJ區針對長江汛情的社區應急管理實踐表明，社會組織作為常備結構，具有延展性，可以提升社區治理體系的韌性。這說明，只要社會組織得以培育和發展，其作為常設性的治理結構，能夠發揮“意料之外”的治理效能，而不是只有成熟之后、充分發展之后才能發揮作用。所以，對于社會組織建設工作，應秉持“且行且培育”理念，既著眼當前，又規劃未來。

第三，社會自治的培育有利于社會自主性的生成。從廣大社會組織參與社區應急管理的事實來看，社會組織與基層黨委政府以及社區等主體是協同聯動的，并非被動而為；作為民間主體的社會組織及其志愿者是主動參與的，并非消極懈怠。這說明，社會組織的發展及其應急協同行動的發生，蘊含著社會自治能力的提升，彰顯著社會自主性的形成。比如，YJ區的社區自組織、志愿者團隊都在防汛救災工作中發揮了積極作用，拓展了社區資源的動員空間。總之，依托社會組織這一載體，既可以開展基于內部的自主治理、互惠互助，又可以實施面向外部的治理參與、協同聯動，這些實踐可以訓練培育社會的自主性格和自主能力。可貴的是，這種自主性對于應急管理而言具有“保健”功效，可以培育民眾的災害“免疫力”、提高社區的御災應變力。

（三）發展建議

在承認社會組織發揮積極應急協同功能的同時，不能否認社會組織的社區參與仍存在一些需要消除的瓶頸和制約。因此，需要進一步采取如下措施：

第一，培育結構。從YJ區的調查結果來看，面向社區的社會組織在近些年取得了快速發展。但仍存在三個“不平衡”：一是社區社會組織的類型結構不平橫。團體類的社會組織相對較多，而專業性的社區社會服務機構和社區基金會發展滯后。專業社區社會服務機構發展滯后壓縮了社會組織的服務層次和服務范圍；社區基金會發展滯后降低了社區社會組織的資源動員能力和獨立運作能力。二是不同社區的社會組織發展不平衡。受社區發展條件和經濟社會基礎、社區所在區位、社區“兩委”的重視程度等方面的影響，有很多社區的社會組織發展嚴重滯后。三是樞紐型社會組織與草根社區社會組織發展不平衡。社區社會組織聯合會等樞紐型社會組織因受到政府部門、街道和社區的支持，人才、資金、場地等資源相對豐富，而草根社區社會組織則受到人才、資金、場地等的限制，工作開展的可持續性不強，進而影響了其參與深度和廣度。因此，應針對三個“不平衡”，在依法穩妥推進社會組織直接登記工作，確保質量的同時，大力加強社區社會組織培育發展工作。進一步加強黨建引領和樞紐型社會組織建設，實現社會組織培育的乘數效應；貫徹落實《中華人民共和國慈善法》及配套政策，推動社區基金會的發展，夯實社區社會組織的資源基礎；通過公益創投項目、以獎代補機制等助推社區社會工作機構的建設，實現社區社會組織發展與民生建設的有效對接；依托基層黨組織（如黨小組）、社區網格等，推動樓棟（樓門）自治、居民互助、社區志愿社團等機構的建設，實現社區社會組織發展與治理單元下沉的有效對接。

第二，健全機制。一方面，盡管在社區應急管理機制不健全的情況下，社會組織的常規參與能夠延展至應急協同，但可以肯定的是，如果社區應急管理機制更加健全，社會組織的協同參與將會更加有序有效。因此，在修訂《中華人民共和國突發事件應對法》以及《國家突發公共事件總體應急預案》等政策法規時，增加社區、社會組織應急管理方面的規定，系統構建社會組織的應急參與機制，并通過制度化的日常演練、儲備等機制，提升社會組織的應急參與能力。另一方面，盡管已經探索建立的黨建引領機制、“三社聯動”機制、社區議事協商機制等，有效地推動了社會組織的常規參與，并延展至應急管理。但是，這些機制在觀念聚合、資源聚合、利益聚合、功能聚合等方面仍有不足，需要進一步健全完善，提升社會組織與社區的融合程度，增進基層黨委和政府、社區、居民等主體對社會組織的認知和認同程度。

第三，提升能力。能力是社會組織作用發揮的內在條件，社會組織能夠從社區的常規參與延展至應急協同，也是以社會組織的能力建設為基礎的。但是，社區社會組織的能力建設仍存在短板。從社會組織自身的角度看，社區社會組織的專業服務能力和資源動員能力相對較低，專職、專業人員較少，影響了日常服務和應急協同的效能。從政策空間的角度看，受條塊分割影響，各部門對社會組織的認識和重視程度不一，統一的公共服務市場尚未形成，面向社會組織的政府購買廣度、深度和力度都有待拓展，影響了社會組織的功能和資源空間，進而限制了社會組織人才吸納能力和專業服務能力。因此，加強社區社會組織的能力建設，需要系統設計、統籌推進，包括如下幾方面：突出社會組織黨建引領，提升社會組織黨建實效，以黨建促發展；開展社會組織業務培訓，培育社會組織業務骨干，全面提升社會組織的內部治理能力、專業服務能力、外部動員能力等；建設社會組織服務平臺，為社區社會組織的孵化、成長、發展等提供專門服務；完善社會組織治理結構，以有效的內部治理提升社會組織的運作效能；拓寬社會組織項目空間，將全面深化改革和政府職能轉移與向社會組織購買服務領域拓展有效對接，構建統一的公共服務市場，為社會組織提供廣闊的作用空間和資源支持，使社會組織成為一種有潛力的“事業”。