京蒙對口幫扶協作的實施路徑及成效分析

龐立東

(內蒙古財經大學 資源與環境經濟學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

1996年國務院扶貧開發領導小組向國務院提交了《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，北京和內蒙古(以下簡稱“京蒙”)兩地建立了對口幫扶關系。1997年初，原北京市委書記賈慶林同志親自率團來內蒙古考察，并簽訂了《扶貧協作和經濟技術合作會談紀要》，2002年8月在包頭市召開對口幫扶與協作會議，舉行了“2002年京蒙兩市區對口區縣旗幫扶項目簽字儀式”[1]。2010年雙方簽署《內蒙古自治區北京市經濟社會發展區域合作框架協議》，協議明確提出，京蒙對口幫扶的對象從原來分屬8個盟市的18個貧困旗縣，調整為重點幫扶赤峰市和烏蘭察布市。2016年9月，雙方共同簽署《北京市人民政府內蒙古自治區人民政府關于進一步加強京蒙對口幫扶和全面合作的框架協議》。2017年，按照京蒙兩地政府的工作部署，京蒙對口幫扶重點地區在赤峰市、烏蘭察布市基礎上，新增通遼市、興安盟。至此京蒙對口幫扶合作已涉及4個盟市的25個國貧旗縣，其中通遼市納入結對幫扶范圍，興安盟納入資金幫扶范圍，合作的廣度和深度得到空前擴展。京蒙幫扶開展24年來，在金融、醫療、衛生、商貿、交通、旅游、教育、人才、生態、特色產業等方面取得了巨大的發展，積累了豐富的理論和實踐經驗。系統梳理并揭示京蒙對口幫扶措施所體現的邏輯與策略，有助于為我國東西扶貧協作，消除貧困、改善民生，最終實現東西部共同富裕提供理論和實踐依據。

一、京蒙對口幫扶協作的實施路徑

(一)政策制度不斷完善，提供了協作必要的行動依據

首先，北京市與內蒙古自治區從政府層面都對京蒙幫扶協作給予了高度重視。兩地政府間成立京蒙協調小組，并且每半年由兩地主要領導主持召開京蒙幫扶聯席會議，協調相關工作，為幫扶工作從政府層面指明方向，并通過洽談簽署相關協議。另外，雙方政府經過反復論證，制定了《北京市-內蒙古自治區對口幫扶合作專項培訓資金管理辦法(試行)》、《北京市對口幫扶內蒙古自治區專項資金管理辦法》、《北京市-內蒙古自治區對口幫扶合作貸款貼息資金管理辦法(試行)》及《支持北京市企業開展扶貧協作產業合作優惠政策》，為資金落實、資金用途、資金使用流程和使用范圍提出了明確標準，進行了明確的規定。

其次，為了更好地夯實對口幫扶合作項目從謀劃、初選、篩查、審核到項目的落地實施整個流程的管理，雙方政府協商制定了《京蒙對口幫扶合作項目儲備庫建設管理辦法》，建立健全對口幫扶項目管理制度，使京蒙對口幫扶項目形成“規劃一批、儲備一批、實施一批”的良性滾動機制[2，3]。

(二)人才交流頻繁暢通，提供了發展必要的人才支撐

人才是第一資源，是解決落后地區發展問題的關鍵因素，而人才的培養是一個系統工程。為此，雙方制定了《內蒙古京蒙區域合作人才專項培訓管理辦法》，北京市每年投入專項資金用于內蒙古自治區教育、衛生、文化、金融、旅游等重點領域的各類人才來京參加短期職業技能培訓，還主動承接首都智力輸出，做大做實京蒙高層次人才交流平臺。通過兩地干部互相掛職鍛煉的方式促進了干部、群眾開闊眼界，轉變觀念，提高素質。另外，內蒙古還啟動了“鴻雁行動”計劃，鼓勵在區外工作的內蒙古籍高端人才通過兼職、講學、科研和技術合作、投資項目等靈活多樣的方式參與家鄉建設。

(三)加大科技扶持力度，提供了發展所需的技術支持

為充分發揮北京的技術優勢，引領內蒙古科技發展，加強科技成果轉化搭建了平臺。2011年9月14日，內蒙古科技廳與中關村科技園區管委會在北京簽署了《內蒙古自治區科技廳與中關村科技園區管委會戰略合作框架協議》。協議中明確了加強產學研合作，建設高新技術園區，優化高新產業，加強技術專業，加強科技金融創新合作，加強信息網絡技術研究與合作，加強高層次科技創新創業人才交流與合作等科技發展舉措。

在產業發展方面，以技術為支撐，以市場為導向，發揮內蒙古的區位與資源優勢，對內蒙古具有發展潛力的特色產業進行扶持，充分發揮地緣優勢，突出當地的優勢產業。充分發揮互聯網農畜產品資源線上推廣的產業引領作用，促進農副產品向品牌化、市場化方向發展，吸引更多優質北京市屬企業投身內蒙古貧困地區建設，促進雙方優勢互補、互利共贏。

(四)加強全方位合作，實現了兩地互惠互利

北京市與內蒙古自治區各相關部門認真落實京蒙兩區市簽訂的區域合作框架協議，推進兩區市在能源、農業、金融、旅游、教育、衛生、文化等方面的全方位合作。《京蒙合作協議》中明確了七大合作領域，其中，交通基礎設施合作、生態環境建設以及能源合作更能夠體現對兩區市的互惠互利。

內蒙古是我國北方重要的生態屏障，其中我國“兩屏三帶”的東北森林帶和北方防沙帶都在內蒙古境內，改善區域生態，推進綠色生態屏障建設，對雙方而言是互利行為，并非是單方施惠。內蒙古自然資源豐富，但是由于受到科技水平及資金的限制，在資源開發、利用、運輸等方面還有巨大的潛力，而北京市是我國的政治、經濟和文化中心，人口密集，對資源需求量大。與北京市高新科技企業合作，深度開發，合理利用，有效傳輸資源，既能保障北京的資源需求，又能保證內蒙古地方的資源高效開發與經濟創收。具體主要體現在以下幾個方面：一是通過生態建設，特別是通過京津風沙源治理等扶貧項目實施，恢復和改善北京周邊地區的生態環境，實現扶貧與生態建設雙贏戰略；二是通過優勢互補，充分利用內蒙古的區位條件和資源優勢，吸引北京市人才、技術、資本、市場向內蒙古拓展，在促進內蒙古資源開發和特色產業發展的同時，提高北京市企業投資的收益率和市場占有率，獲得豐厚的回報，實現互利互惠，共同發展；三是充分發揮內蒙古的地緣和資源優勢，利用好北京對內蒙古能源、農畜產品、勞動力等各方面的市場需求，通過向北京市場輸出產品和勞務，實現兩市區經濟優勢互補[4]。

二、京蒙對口幫扶協作的成效分析

在對口幫扶工作中，北京市按照“黨政積極推動，部門協調引導，行業、企業參與為主”的總體思路，鼓勵和支持盟市、區縣旗、部門、企業之間，本著“優勢互補、注重效益、互惠互利、共同發展”的原則，廣泛深入地開展多層次、多形式、多渠道的對口幫扶和經濟技術合作。把扶貧脫困與長遠的協作互惠相結合，促進區域經濟結構的優化，取得了令人欣喜的成績。

(一)投入大量資金，項目扶持效果顯著

在對口幫扶工作中，北京市投入大量資金，通過針對性的項目扶持內蒙古尤其是內蒙古貧困地區，取得了顯著的成效。2003—2010年間，北京市企業在內蒙古實施投資項目近1400個，到位資金940多億元；在烏蘭察布、赤峰兩市累計安排京蒙“重點地區幫扶資金”項目112個，投入幫扶資金3.8億元，帶動地方投資2.9億元。僅2019年北京市人民政府撥付內蒙古自治區京蒙扶貧協作市級財政援助資金11.56億元，較2018年增長24.3%，北京市各區、鄉鎮人民政府安排財政援助資金3.16億元用于支持對口幫扶旗縣，形成了市、區、鄉三級立體式財政援助資金支持體系。截至2019年，內蒙古縣均投入達到4748萬元，較2018年增長21.5%，位居全國前列。2019年確定實施扶貧協作項目343個，涵蓋產業協作、人才培訓、教育醫療、勞務協作等多個領域，截至8月初，336個項目已經開工。積極落實北京市企業來內蒙古自治區國貧旗縣投資各項優惠政策，2019年引導太偉控股、祥林瑞達等北京市24家企業到31個貧困旗縣投資近2億元。在多方共同努力下，截至2020年4月，內蒙古自治區貧困發生率由2013年底的11.7%下降到0.11%，3694個貧困村全部脫貧出列。

(二)選優派強，智力支持不斷強化

京蒙兩地人民政府始終把黨政干部掛職與技術人才互派作為深化兩地扶貧協作的重要橋梁和紐帶，把優秀黨政干部和專業技術人才鍛造成打贏脫貧攻堅戰的生力軍和突擊隊。2011年至2015年間，北京市人民政府選派了三批共129名干部來到烏蘭察布、赤峰兩市的貧困旗縣機關和自治區區直機關掛職，在烏蘭察布市和赤峰市有針對性地實施幫扶項目200多個，鼓勵支持北京市的企業到內蒙古投資了1930多個項目，京能、京東方、北控、首創等一大批北京企業項目相繼落戶內蒙古，到位資金5600多億元，北京已成為內蒙古第一大投資來源地。僅2019年一年，京蒙雙方推進干部雙向掛職、人才雙向交流，北京市人民政府選派105人次黨政干部、259人次技術人才到內蒙古掛職和服務。內蒙古人民政府選派72人次黨政干部、465人次技術人才到北京掛職培訓學習，為扶貧協作事業輸送了寶貴的智力資源[5]。

在北京市委組織部、北京市人力資源和社會保障局的支持下，依托京蒙高端人才交流平臺，發起“鴻雁行動”鼓勵在區外工作的內蒙古籍高端人才通過兼職、講學、科研和技術合作、投資項目等靈活多樣的方式參與家鄉建設。

(三)加強培訓與交流，實現勞動力合理流通

啟動京蒙人才培訓工作，制定了《內蒙古京蒙區域合作人才專項培訓管理辦法》，以“請進來”“走出去”的方式在教育、文化、衛生、科技等十個重點領域實施培訓計劃378個班次，培育各類人才2.1萬多人。安排京蒙合作培訓計劃165個，下達資金2800萬元，利用北京優質人才智力資源培訓內蒙古黨政干部、行業人才和貧困群眾1.1萬名。

京蒙兩地著力構建線上線下求職綠色通道，優先為有意愿轉移就業的貧困群眾提供就業崗位，開通了貧困群眾就業“直通車”，搭建起就業“連心橋”。2019年以來，結對區縣在京蒙兩地同時舉辦“春風行動”暨京蒙勞務協作春季大型招聘會等各類專場招聘會44場，共提供崗位80126個，達成就業意向4132人次。兩地共舉辦各類培訓班138期，培訓貧困群眾5840人[6]。目前共幫助內蒙古18445名貧困人口實現區內外就業。例如幫助興安盟科右中旗積極挖掘傳統非遺圖什業圖王府刺繡項目，投入京蒙扶貧資金240萬元建成同時容納1000人的車間，吸納266名建檔立卡貧困人口在此就業。

(四)強化高新科技引領和特色產業扶持，助力內蒙古產業結構優化升級

能源合作方面，通過京蒙產業幫扶平臺，赤峰、烏蘭察布市人民政府與中關村科技園居委會共同打造赤峰工業園、察哈爾工業園，首鋼、京煤、北京仁創科技等眾多企業及項目落戶內蒙古。京能集團235萬千瓦裝機的康巴什熱電項目建成，京能赤峰熱電二期等一批綠色電力項目加快推進，大唐克旗煤制氣項目已向北京供氣。北京企業在巴彥淖爾、包頭、錫林郭勒盟等地開發風電項目超過50個，總投資300多億元，可再生能源產業在內蒙古落地生根。內蒙古規劃建設了一批面向京津唐的電源項目，錫盟-南京、烏蘭察布-南昌特高壓線路在京設立變電站，內蒙古保障“煤從空中走”的通道日益通暢[7]。

依托地區優勢打造特色產業，在烏蘭察布市建設了百萬畝冷涼蔬菜生產基地，在赤峰市建設了肉雞、生豬養殖屠宰項目，內蒙古農畜產品加工的全產業鏈初見端倪；京蒙兩地打造的烏蘭察布號、克什克騰號草原旅游專列成功推向國內市場，內蒙古面向國內旅游業開放格局已然形成；發揮北京農業科技聯盟市場銷售優勢，為烏蘭察布市、赤峰市農畜產品銷往北京打開綠色渠道。成功舉辦了“京蒙合作農畜產品進京產銷對接會”、電商洽談會等，促成新發地批發市場與烏蘭察布市、赤峰市農民專業合作社簽訂長期采購合同，北京電商企業與赤峰農產品公司簽訂了26項合作協議，建立了依托北京農業科技聯盟平臺的兩地農畜產品產、供、銷合作機制，將赤峰綠色、有機農畜產品進入北京電商平臺銷售，推廣到北京乃至全國。

另外，發揮北京科技優勢，研究制定了《內蒙古科技體制改革實施方案》，組織了3個盟市科技局創建申報國家級農業科技園區，累計組織200多家北京企業、科研機構參加赤峰、錫林郭勒、滿洲里等科技博覽會，參展項目200多項，共計有80多個項目達成合作實施協議。“十二五”至今，內蒙古引進北京合作項目超過2500個，到位資金超6000億元，內蒙古自治區已經成為北京企業投資合作的優先選擇。

(五)醫療衛生合作不斷深入，教育文化合作不斷提升

衛生醫療方面，北京市衛計委和烏蘭察布市簽訂了《衛生支援與技術合作協議》，北京市支援合作辦組織落實價值近2000萬元的資金、器械和醫療服務支持烏蘭察布市健康醫療精準扶貧工程。京蒙兩地選派100余名醫技人員組成醫療扶貧專家團隊對興和縣所有因病致貧人口免費進行了健康醫療篩查，建立了貧困人口健康檔案，制定了具體方案并實施了醫療救助。烏蘭察布市11個旗縣市區人民政府與北京的11個區衛計委簽訂了結對幫扶協議，并至少有一所醫院與北京區縣的三級醫院建立了結對幫扶，搭建了遠程會診服務平臺，實現兩地專家會診和醫技培訓的統籌聯動。

教育方面，先后組織邀請了北京市名師特級教師6批80余人次到內蒙古講學；各盟市分別與北師大、首師大、北京教育學院、北京教科院等建立戰略合作關系；組織學科教研員、教學骨干、農牧區教師800余人次赴京學習培訓；利用遠程教育技術，通過網上教研的培訓形式，內蒙古5000余名中小學教師受益；推動北京市數字學校同步優質課程資源在內蒙古自治區的共享工作，為內蒙古教育文化合作不斷提升師生水平推送了海量的優質教育資源[8]。

三、京蒙對口幫扶協作對東西扶貧協作的啟示

(一)踐行“兩山理論”，著力構筑區域綠色生態屏障

內蒙古自治區地處我國北部邊疆，生態環境不僅事關內蒙古長遠發展，也直接影響京津乃至整個華北地區的生態安全。因此，需要切實踐行“兩山理論”，推進生態文明體制改革，要注重不斷保障和改善民生。

良好生態環境質量是最普惠的民生福祉。京蒙兩地依托京津風沙源治理、“三北”防護林工程、綠色通道工程和水土保持等生態治理工程，著力推進生態功能區建設，協同推進環境污染聯防聯控，有利于保障和改善兩地民生福祉。另外，要充分發揮科技在生態建設中的主導作用，提高生態建設中的科技含量。

(二)凝神聚力挖掘潛能，突出地區特色

著力提升清潔能源輸送保障能力，共同建設清潔能源輸出基地，引導北京相關企業積極參與內蒙古清潔能源、煤電一體化、煤化工等項目建設。借助“山貨上頭條”“山里DOU是好風光”等項目的資源優勢，重點推廣內蒙古六大特色產品，包括錫林郭勒盟羊肉、通遼科爾沁牛肉、赤峰雜糧、興安盟大米、烏蘭察布馬鈴薯、呼和浩特食用菌等，幫助貧困旗縣打造優質農畜產品、特色文旅產業品牌，逐步形成消費扶貧新業態，輻射帶動內蒙古各地區特色農產品的推廣。

(三)發揮優勢，深化合作，實現共贏

京蒙兩地區位相近，交通便捷，資源稟賦各異，經濟互補性較強，比較優勢突出，合作發展空間和潛力巨大。通過“一企一策”等政策措施，積極搭建合作平臺，發揮央企在技術、管理和資金等方面的優勢，創新地方政府與央企合作模式，推動央企以兼并重組收購控股等形式與內蒙古企業合作，帶動特色產業優化升級，實現資源共享、合作共贏。將“長效合作”作為工作重點來大力宣傳，不斷推進雙方的互利共贏，由“對口支援”向“長效合作”轉變。

(四)著力加強科技產業轉移合作，共同建設科技創新平臺

科技孵化器是將技術資源、人才資源、基礎設施和金融資本等要素有機結合，促進科技成果轉化、培養高新技術企業和企業家的創新創業服務機構，是區域創新體系的重要組成部分。加快科技孵化器建設與發展，對于培育高新技術企業集群，發展壯大新興產業，培養科技型企業家，推進大眾創新創業，加快構建富有競爭力的現代產業體系，具有十分重要的現實意義和長遠意義。積極利用京蒙高科企業孵化器推進創新能力建設，籌備新興產業創業投資基金。

(五)不斷加大智力支持、勞力培訓輸出和人才流動

繼續加強對掛職干部的培養鍛煉，確保掛職干部在最能發揮作用的崗位上接受鍛煉，切實提高綜合素質和履職能力。采取上下互動、雙向掛職的方式，將每名掛職干部掛任到最適合的崗位，幫助他們補足經歷、補齊短板。注重平臺搭建，確保“掛得實”“派到位”“管得好”。

開展勞動力培訓輸出是新形勢下解決“三農”問題的戰略舉措，是使農民增加收入的重要途徑，是充分發揮內蒙古勞動力資源豐富的優勢、促進農民增收的重要環節，也是提高農民就業能力、增強產業競爭力的一項基礎工作。要依托北京在人才、觀念和科技方面的優勢作用，以增加農民收入為核心，農民脫貧致富為目的，鼓勵農民“走出去、學回來、輸得出、留得住、多創收”，提升內蒙古人力資本的層次與水平。