工程類項目從業(yè)單位競標資格分級管理機制

楊 禹

(貴州省土地開發(fā)整治中心，貴州 貴陽550002)

一、研究背景

(一)研究現(xiàn)狀

目前，就現(xiàn)有文獻來看，孫偉明提出在政府招投標過程中出現(xiàn)了以下問題：政府項目招投標市場存在嚴重的掛靠現(xiàn)象，出現(xiàn)專業(yè)投標專業(yè)戶，專業(yè)組團進行招投標，中標后將項目外包等情況,提出嚴格把控招標文件質量，并嚴格按照相關法律法規(guī)制度控制招投標。[1]劉曉風從法律法規(guī)、建設單位、投標單位、招標代理機構、建設主管和監(jiān)督部門等維度對我國政府政府建設項目招投標存在的問題及產(chǎn)生的原因進行了分析，并提出了完善招投標制度法規(guī)，建立完善招標單位的監(jiān)督管理和計價制度，規(guī)范招投標中介的代理行為等具體措施。[2]一是由于政府建設項目的特殊性及敏感性，有針對性地對政府建設項目招投標分析文獻比較少；二是已有文獻中對于存在的問題分析中，基本上達成一致，但是在解決方法上，幾乎都是通過監(jiān)管部門加強監(jiān)管行為為主，并沒有通過制度、流程的改善，建立新的管理模式及模型從根本上解決該類問題。

(二)本文研究背景及意義

以土地整治項目為例，土地整治項目是指在一定區(qū)域內，按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地整治專項規(guī)劃確定的目標和用途，通過采取行政、經(jīng)濟和法律等手段，運用工程建設措施，通過對田、水、路、林、村實行綜合整治、開發(fā)，對配置不當、利用不合理，以及分散、閑置、未被充分利用的農村居民點用地實施深度開發(fā)，提高土地集約利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程，其目的是通過科學合理組織土地利用，在嚴格守住18億畝耕地紅線的前提下，提高土地的使用效率，為經(jīng)濟社會發(fā)展作最大貢獻。土地整治具體措施主要包含農業(yè)部門的農田治理工程，水利部門的灌排工程，交通部門的田間道路工程，環(huán)保部門的生態(tài)修復工程等，主要以各行業(yè)的末端工程為主，比如：在一個片區(qū)內交通部門項目主要負責道路修建，土地整治項目根據(jù)農業(yè)生產(chǎn)生活需要結合主干道布設田間道路工程；水利部門項目負責水庫等大型蓄水工程修建，土地整治項目負責修建農田引水灌溉工程。總的來說土地整治是一個綜合性較強的行業(yè)，但卻對尖端技術要求并不高，所以具體到每個土地整治項目來說技術準入門檻要求低，從業(yè)單位進出入行業(yè)容易，但不同標準的項目實施的要求和難度卻各不相同，如沒有相應能力的施工單位承擔就會導致主管部門對從業(yè)單位監(jiān)督管理很困難。主管部門在行業(yè)監(jiān)督管理過程中對從業(yè)單位的違規(guī)行為很難發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)了因承擔單位實力問題很難整改。其中最具典型的問題有：一是招標中實力與招標要求不適應的投入中標，實施中技術管理等實際能力不能達到項目實施要求而影響實施效果；二是在項目招投標過程中，大型從業(yè)單位與其他單位私下達成協(xié)議，將中標項目外包；三是實力不強沒有資質承接項目的小型從業(yè)單位利用其他公司資質承接項目，由于單位責任心不強、技術弱，缺乏管理，最后工程質量不達標，反復整改，甚至出現(xiàn)利用工程斂財，造成爛尾工程等。為解決以上問題，本文提出建立“競標資格分級管理機制”。

二、競標資格分級管理機制介紹

(一)適用范圍

“競標資格分級管理辦法”適用范圍廣泛，對行業(yè)內項目種類較多，各類項目之間目標、資金、技術要求差異較大的尤其具有顯著成效。就土地整治來說，根據(jù)資金來源及資金類型分為土地整理、土地開發(fā)、土地復墾等項目，其中又分為國家重點項目、典型示范項目、村民自建項目等，各類項目由于資金來源不同，功能定位不同，項目建設規(guī)模及總資金存在較大差異。科學的差別化管理，能有效避免出現(xiàn)問題，例如：規(guī)模較小，技術力量薄弱的從業(yè)單位短時間內承接較大的項目，由于公司人員素養(yǎng)和技術能力有限，實施中客觀上很難按照規(guī)范的技術任務標準操作，或者客觀上就為了多獲取利潤偷工減料，不按質量要求施工等，導致項目質量差，反復整改，受資金、時間成本制約，無力承擔的公司，招標實施后因實力達不到而被迫直接選擇退出，造成爛尾項目等，這對各級各部門的工作及經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成嚴重影響。該機制通過項目級別與從業(yè)單位競標等級掛鉤，從業(yè)單位只允許參與對應級別的項目競標，從業(yè)單位實力與承擔的項目相匹配，有效避免以上問題出現(xiàn)，實現(xiàn)項目目標招投標及實施的良性互動，推動經(jīng)濟發(fā)展。

(二)核心思想

“競標資格分級管理機制”基于管理學的方法通過假設建立，核心思想運用了管理學的激勵機制及分工原理。該機制將土地整治行業(yè)視為大型“公司”，行業(yè)內從業(yè)單位視為“員工”，項目視為可分配給“員工”的“工作包”；每一個“工作包”根據(jù)項目類型分類，難易程度都有所差別，而“員工”的工作能力也不相同，“公司”就按照競標機制讓他們競標與其能力匹配的不同質量的工作，而相應能力的員工則通過實施與其能力相適應的工作，承擔相適應的責任，獲取相適應的報酬，而“公司”則針對其實行分級分類管理，達到分類分級推動項目實施的目的。這就是管理學中為提高工作質量和工作效率，通常讓能力強的員工承擔責任大，難度高的工作，同時給予更多的報酬原理運用。所以本機制將土地整治項目和從業(yè)單位進行評價與定級，按照項目類型及完成難易程度進行劃分。同時，將從業(yè)單位能力、業(yè)績成果進行劃分，只允許從業(yè)單位競標允許等級范圍內的項目，將難度大、要求高的項目分讓給與之實力匹配的單位競標實施。

該機制在定期常態(tài)化按標準準入的基礎上，建立科學的激勵與懲罰及淘汰機制，對能按要求完成承接任務的單位，給予晉升，反之，予以降級。激勵是管理過程中的最重要的手段，最常用的兩種激勵方式就是薪酬和晉升。該機制以等級進行劃分，建立了科學的晉升和淘汰機制，同時按照勞動薪酬的方式，給予差別化的項目利潤。第一，不同的利潤分配，將高一級項目賦予比低一級更高的利潤比例，從業(yè)單位通過完成規(guī)模更大、要求更高、難度更大、目標更重要的項目獲取更多的利潤。第二，建立科學的晉升機制。根據(jù)每一個項目完成的質量、時間等要素對從業(yè)單位進行評價打分，當多次完成項目滿足分數(shù)要求，符合晉升條件后，升級從業(yè)單位等級，得到對應更高級別項目競標資格。第三，建立嚴格的降級和淘汰機制。對于多次未按標準完成項目的，會受到降級處理，減小利潤獲取，直至降完規(guī)定等級最終退出行業(yè)，進入行業(yè)黑名單。

(三)關鍵環(huán)節(jié)

1.制定評價標準

一是對項目評分定級制定標準。根據(jù)項目來源、資金來源、資金總額、項目級別(國家、省、市、縣級)、施工難度等要素進行評分。例如：土地整治項目等級分為國家級重大工程示范項目、省級重點示范性項目、省級一般土地整治項目、縣級一般土地整治項目等，具有國家級、重點、示范等要素的項目，給予比其他項目高的評分。為保證項目評分更為科學合理，建議對各要素分值賦予權重，進行區(qū)別化打分，按照項目總體得分進行定級。二是制定從業(yè)單位分等定級標準。根據(jù)從業(yè)單位的規(guī)模、行業(yè)資質、技術力量、業(yè)績成果等要素對從業(yè)單位進行評價、打分、定級。同時，還要對從業(yè)單位完成的成果制定評價打分標準，在每次驗收項目后對項目承接單位進行打分、積分統(tǒng)計，滿足晉級條件的給予晉級，使其有資格參與下一等級的項目投標。三是制定從業(yè)單位晉級與降級規(guī)則，重點分析行業(yè)主管部門期望、行業(yè)環(huán)境，預估未來各級別項目數(shù)量的比例，從業(yè)單位未來分布及發(fā)展走向，制定科學晉級與降級規(guī)則；采取差額標準晉級方式，越向高等級晉升難度越大，反之，相對容易。以上評價標準可均設置附加分項，讓評價體系更為科學合理。

2.從業(yè)單位成果評價

該環(huán)節(jié)是對從業(yè)單位每次完成的成果予以評價打分，能按要求在規(guī)定時限內完成的承接任務的予以加分，無法完成承接任務的予以扣分。行業(yè)主管部門必須堅持公平公正原則，由于評價直接影響管理結果，為保證該管理機制得到長效運行，管理實施主體必須堅持公平公正原則，一旦無法保證公平公正，該方法將喪失本身的作用，反而會造成行業(yè)混亂，適得其反。

3.標準修改

分級管理流程相較于一般項目管理方式更為復雜，應隨著行業(yè)變化作出及時調整完善。其中，涉及標準的修改，如行業(yè)內從業(yè)單位整體水平較高，競爭較大，制定標準應有所提高；如行業(yè)處于剛起步階段，制定標準不宜過高，對行業(yè)內的從業(yè)單位進入培養(yǎng)模式，隨著行業(yè)發(fā)展逐漸走向成熟，就應酌情提高對應標準。這要求行業(yè)主管部門要定期進行情況摸底及問題收集，對行業(yè)現(xiàn)階段情況進行評價與未來發(fā)展進行評估，作出對應調整完善。

三、分級管理機制的特點及作用

(一)分級管理機制的特點

1.規(guī)范行業(yè)準入

該機制通過定期按照標準批準從業(yè)競爭主體準入，建立從業(yè)主體名錄和主體信息庫，有效規(guī)范了準入門檻，有效避免了對參與競標對象的不了解而影響招投標識別和施工管理，而且由于對每項施工效果進行評價并將評價結果作為競標對象誠信和資格保留和發(fā)展管理的重要依據(jù)，有效避免了招投掛靠或出賣招投標成果等弄虛作假影響工程正常實施等現(xiàn)象。

2.實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰

該機制把項目大小與從業(yè)單位資質掛鉤，本身就是對能力與任務承擔相適應的認可，把從業(yè)考核晉升與繼續(xù)施工項目競標掛鉤，就是發(fā)展的激勵，把利潤與所做項目大小相應掛鉤就能激勵不斷向上、精益求精，對做得不好的經(jīng)考核降級甚至淘汰，既可實現(xiàn)對做好的更進一步激勵，也可用制度和機制解決從業(yè)努力不足的問題，讓晉升者升得高高興興，淘汰者淘得心服口服。

3.促進科學管理

實施準入和動態(tài)管理，解決了對競標者實力心中無數(shù)、盲目競標問題，對競標者進行動態(tài)管理和優(yōu)勝劣汰，建立了規(guī)范的管理機制，對工程實施的全程監(jiān)管和成效量化打分，促進了管理和施工方的良性互動。

4.能夠自我完善

該機制設計了根據(jù)情況對管理措施，對競標者信息庫及競標主體根據(jù)需要和項目發(fā)展管理變化進行不斷與時俱進的修復改進，做到了自我完善，對建立長效機制打下了基礎。

(二)分級管理機制的作用

1.有利于提升管理效果

不實行這一機制的競標施工管理，管理方對競標方的方式的招投標只能采用簡單面向社會發(fā)布公告招投標的方式，由于沒有成熟的管理信息庫和全面印證資料，對參與競標單位真實情況不了解，僅靠臨時資質申報和審核判斷，很難對其發(fā)展實力和施工成效全面了解，難對其能力資質真實性和實施可行性作明確判斷，使管理效果無法體現(xiàn)。實施該機制后，對競標單位情況及特點從管理庫中就能了解，為有針對性的評標及招投標后結合競標單位情況開展項目實施管理，實現(xiàn)管理的精準化從而提升管理實效。

2.有利于確保工程質量

由于對招投標單位能力素質心中有數(shù)，并且根據(jù)其能力特點匹配相應招標項目，實施嚴格的過程動態(tài)跟蹤管理和質量評估，更重要的是將其施工效果與是否繼續(xù)在本行業(yè)從業(yè)發(fā)展掛鉤，從而極大地調動從業(yè)積極性，確保工程施工質量。

3.有利于形成管理合力

不適用這一機制進行管理，管理方和施工方的關系是主動管理和被動接受的關系，是你要我做好而不是我要做好的關系，在工作中就是我檢查你、監(jiān)督你，而你是應付檢查、逃避監(jiān)督的對立狀態(tài)。在實施這一機制后，由于把工程質量與資質升降和利潤相掛鉤，而資質晉升大小又與后續(xù)承擔項目大小和利潤高低掛鉤，就用機制制度促進了被動接受管理向主動加強管理轉變，從要我提升管理和施工質量與水平向我要提升質量與水平的轉變，從而減少了管理方的壓力和成本，激發(fā)了被管理方的主觀能動性，用機制保證了共同推動高質量完成任務合力的形成。

4.有利于防止工程腐敗

管理機制的實施，從施工方來說，由于資質經(jīng)過管理方監(jiān)管和認證，這就從源頭上防止了不具備實力而為獲得利潤而帶來的施工腐敗，由于資質認定清楚，就防止了掛靠等參與招投標套取工程的問題，由于憑實力競到相應的標后實施，就防止了心大而能力小帶來的工程質量和其他問題出現(xiàn)，由于整個管理過程動態(tài)而又透明，而且又有長效機制，就能更好避免了管理方暗箱操作，被管理方偷工減料，或施工者玩弄手腳制造腐敗等問題出現(xiàn)。

四、存在的不足及建議

前期啟動困難，基礎工作量大、耗時長、投入多。一是該方法需要大量的人力、物力、時間等，收集大量的從業(yè)單位信息，并確保信息真實性，以便于給出公正的評價與合理的定級；二是對各類項目進行分級，需要聽取大量意見，制定科學的評價方式；三是管理部門要在短時期內分析、整理、評價大量數(shù)據(jù)，為降低該問題出現(xiàn)的可能，需對本管理機制建立完善的電子信息系統(tǒng)。其中包含項目信息、從業(yè)單位信息、打分評價功能、定級匹配功能等，建立系統(tǒng)也需要大量的投入。該方法將現(xiàn)階段項目管理的大量后期工作積累在了前期，形成起步難的狀態(tài)，但是前期工作順利完成后，將取到一勞永逸的效果。當然，根據(jù)這一管理機制，需要管理方和被管理方對從業(yè)者道德品質、能力水平的培訓提升作為永恒的課題。要解決前期啟動困難有以下建議:一是培養(yǎng)提高管理者思想、認知及對該方法的理解與認同，前期的投入必然不會取得既得的效果，這需要啟動階段的參與者有完成的決心及信念，克服自身的消極不穩(wěn)定情緒；二是選派優(yōu)秀、公正的管理者精準把控啟動階段的工作，前期的工作失誤及偏差形成的問題會在后期不斷被放大造成巨大的影響，這就要求管理者能及時發(fā)現(xiàn)問題并進行糾正，順利完成啟動階段工作；三是精準控制前期投入成本，將人力、物力、財力重點投放在前期。四是給予前期階段充足的啟動時間，勿急于求成，待啟動工作全面完成后再進行后續(xù)工作。

同級項目數(shù)量遠大于該等級的從業(yè)單位數(shù)量，或者反之，各級之間招投標的競爭壓力不在同一維度。這個問題尤為突出的時期將會是本管理機制啟動階段，大量的從業(yè)單位競爭的資格堆積在較低的級別，競爭會過于激烈；隨著該管理機制運行時間推移，這個現(xiàn)象又會逐漸消失。另一種趨勢是，當行業(yè)進入一個絕對健康向上的狀態(tài)后，大量公司會堆積在上層，反而低級別的項目競爭壓力小。以上問題能夠有效處理的方式是隨著行業(yè)的變化，不斷調整打分評價體系，調動各項評分的分值或者權值，以保持動態(tài)平衡。為解決以上問題，建議定期對行業(yè)現(xiàn)狀進行評估，根據(jù)行業(yè)變化對晉升及降級標準進行調整，針對過于激烈的層級，調整標準將從業(yè)單位分散到上級或下級；另一方面可以根據(jù)行業(yè)競爭情況增減或減少存在的層級，根據(jù)行業(yè)發(fā)展進行不斷調整。

綜上，該管理方法打破了傳統(tǒng)管理方式，通過建立的科學競爭機制模型，規(guī)范行業(yè)準入、實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、促進科學管理、建立自我完善機制能有效激發(fā)行業(yè)內從業(yè)單位的主觀能動性培養(yǎng)良好競爭意識，同時，防止管理者與被管理者腐敗，從而形成綠色健康的行業(yè)環(huán)境。