農藥廢舊物回收處置難點及治理對策

周 軍，李文芳，吳 嵐，趙琴植

（臨滄市植保植檢站，云南臨翔677099）

農藥是現代農業生產的投入品之一，正確使用農藥能有效預防和控制生物危害，調節植物及昆蟲生長，是農產品數量安全的重要保障。然而農藥也是一種有毒物質，需要妥善處理在生產流通和使用過程中產生的廢舊藥品和包裝物，否則容易引發安全事故[1]。隨著環保治理力度和人居環境整治不斷加強，農藥廢舊物的回收處置逐漸引起人們重視，勢必將成為今后農藥監管的一項重要工作內容。

1 農藥廢舊物回收處置基本情況

1.1 農藥廢舊物來源及危害

農藥廢舊物是指農藥廢棄包裝和廢舊農藥。廢棄包裝物在農藥的使用過程中產生，少量作為生活垃圾處理或就地焚燒掩埋，絕大部分隨意丟棄在田間地頭和溝河渠道，廢棄包裝及附著的殘留農藥經過長期積累成為土壤、水體、空氣的農業污染源之一；廢舊農藥來源于執法機關收繳積存的違規農藥（包括假劣農藥、禁用農藥、無農藥登記證的農藥、未附具標簽的農藥、過期農藥等，下同），以及因各種歷史原因留存于經營和使用單位（者）的過期農藥，逐年增加的廢舊農藥擠占倉儲空間、增加管護成本，對生態環境和人畜健康形成安全隱患。

1.2 農藥廢舊物回收處置的原則

主要遵循《農藥管理條例》第三十七條：“國家鼓勵農藥使用者妥善收集農藥包裝物等廢舊物；農藥生產企業、農藥經營者應當回收農藥廢棄物，防止農藥污染環境和農藥中毒事故發生。具體辦法由國務院環境保護主管部門會同國務院農業主管部門、國務院財政部門等部門制定。”第四十六條：“假農藥、劣質農藥和回收的農藥廢棄物等應當交由具有危險廢物經營資質的單位集中處置，處置費用由相應的農藥生產企業、農藥經營者承擔；農藥生產企業、農藥經營者不明確的，處置費用由所在地縣級人民政府財政列支”的規定。

1.3 農藥廢舊物回收處置的主要工作措施

臨滄是云南省地級市，轄區內無農藥生產企業，無農藥廢舊物專業處置單位，現有農藥經營單位近900 家，所用農藥全部外調，年藥品用量約2800 t，農藥廢舊物回收處置體系不完善。近年來開展回收處置采取的工作措施有幾個方面，一是利用農藥經營許可審批建立回收網點，要求轄區內的經營者回收農藥廢棄包裝物；二是通過宣傳，動員使用者將農藥廢棄包裝物交至回收點；三是與企業合作，在特定區域（如甘蔗種植區）開展農藥廢棄包裝物回收；四是銷毀由農業行政執法機關收繳的大宗假劣農藥。

2 存在的問題和困難

2.1 農藥廢棄包裝物回收保障體系不健全

農藥廢棄包裝物重量輕、分布廣，回收達到一定數量有時間跨度的限制，是一個積少成多的過程。使用者將包裝物交至回收點只是第一步，此外還需要有倉儲場所，配備回收人員、回收設備、運輸工具從各回收點進行中轉匯集后才能進行處置，期間需要有相應的費用投入以保持正常運轉，地方財政困難制約著回收保障體系的建設和運轉。

2.2 農藥廢棄包裝物回收者的參與度不高

2.2.1 使用者缺乏回收主動性和積極性

通過宣傳培訓讓使用者認識農藥廢棄包裝物的危害，讓其主動回收，這種依靠使用者的認知程度而沒有相應獎懲措施的回收方式效果并不理想。用藥后隨意丟棄包裝物是許多使用者長久以來形成的習慣，短期內還難以徹底改變；另外現有的回收點是各農藥經營店，普遍與用藥地點有間隔距離，不能便捷回收也是制約因素之一。

2.2.2 經營者不愿意參與回收

經營者有回收農藥廢棄包裝物的義務，但要承擔到何種程度沒有明確規定。經營者回收廢棄包裝物會涉及回收范圍、收取后的分類、保管和移交、回收處置產生的費用等問題，如果經營者承擔的義務過重影響到收益，或是產生“多回收多出錢”等不公平現象，就會出現拒收、私自處理甚至是抵制行為。雖然法規對于拒不履行回收義務的經營者可以給予相應的行政處罰，但過多依靠強制手段并不利于基層回收網點的建設。

2.2.3 要求生產企業參與回收的可操作性不強

一個地區的生產用藥品種多樣，產生的廢棄包裝物數量不一，涉及眾多的生產企業，轄區內有生產企業的，尚可利用行政手段要求其履行義務，但要求外地企業參與本地的廢棄包裝物回收并沒有切合實際的操作辦法，決定權在于企業而不是地方政府。近年來也有部分企業與地方合作開展回收，但只回收自已的產品包裝，而對地方而言，其余的包裝物又該怎么辦成為一個地方政府不得不面對的現實問題[2-3]。

2.3 處置費用得不到充分明確的保障

農藥廢舊物處置并不復雜，只要經費到位，專業處置機構可以提供上門服務，裝卸、運輸、銷毀全程包干。因此明確費用由誰承擔、怎么承擔是完成處置的關鍵因素，在具體執行過程中，存在以下2 個方面的問題。

2.3.1 地方政府承擔處置費用的能力有限

工作中存在無法確定費用承擔者的情形，一是回收的廢棄包裝物，無法細分涉及的生產者和經營者，也不可能按照“誰收誰出錢”的原則來確定費用承擔者；二是因歷史原因積存的廢舊農藥，涉及執法機關、經營和使用者，需要清查后銷毀，現階段難以追溯確定當時的費用承擔者。無法確定承擔主體的處置費用只能由地方財政列支，是否處置取決于地方政府的重視程度和財政狀況，結果就是有錢就處置，沒錢暫不處置或爭取資金處置。

2.3.2 處置費用的收取使用規定不明確

廢舊農藥的一個重要來源是農業行政執法機關收繳的違規農藥，處置費用可以明確由違法當事人承擔。執法機關實施行政處罰，除收繳違規農藥外，還會依照相應的法律條文核算出罰沒款，由違法當事人交到指定的財政賬戶。處置費用是否需要另行收取不明確，即便收取也沒有核算方法和收費標準，因此執法機關在實施行政處罰時并沒有將其單獨核算計入罰沒款中。基層農藥監管收繳違規農藥通常是少量多次的，積累到一定數量后統一銷毀，等待處置的時間往往超過法定辦案時限，因此在處置時不可能再對違法當事人追繳處置費用，只能在當時交納的罰沒款中列支，列支需要申請，是否批準存在不確定性。在實際工作中，執法機關為確保處置能順利實施，會責令違法當事人直接將費用支付給處置機構，這種方式比較簡便，但受辦案時限的限制，僅適用于可及時處置的大宗違規農藥。

3 建議和對策

3.1 強化地方政府的屬地管理職責

3.1.1 完善規章制度

涉及農藥廢舊物回收處置的法律法規分散不成體系，多為原則性的規定，地方政府應在現有法律框架下，制訂符合地方實際、具有可操作性的實施細則。

3.1.2 要求多方參與

農藥廢舊物回收處置涉及面廣，工作量大，是一項長期工作，僅靠農業部門難以推動，地方政府應協調相關職能部門以及生產、經營和使用方的共同參與，明確各自的職能責任。

3.1.3 明確分步處置的工作方針

在當前基礎薄弱、經費不足的情況下，首先是要阻止現階段農藥廢舊物的繼續產生和積累，實現能回收能處置，其次是有計劃的處置歷年積存的農藥廢舊物。

3.1.4 健全回收處置保障體系

配備回收所需的設施設備，確保回收體系的正常運轉，承擔無責任主體的處置經費。

3.2 減少農藥廢舊物的來源

通過病蟲害綜合防控技術示范推廣、實施專業化規模化防治、開展安全合理用藥培訓等措施，增加農業、物理和生物防治在防控體系中的所占比例，提高使用者施藥水平和農藥利用率，進而減少農藥的用量；通過加強市場監管和行政審批，嚴格實行生產許可制度，對在經營使用環節發現的違規農藥實行案件倒查追溯機制，在生產源頭杜絕違規農藥的產生。

3.3 建立健全農藥廢棄包裝物回收處置體系

3.3.1 完善回收方式

一是提高農藥廢棄包裝物的回收率。有行業主管部門的，應要求所屬用藥單位主動回收，農村基層組織督促個體使用者回收，遵循哪里購買交到哪里的原則；二是明確屬地經營者的職責。經營者以回收自己銷售的產品包裝為主，負責保管并運輸至指定地點，不承擔處置費用；三是動員經營者試行有償回收，對于個體使用者交納的零散廢棄包裝物給予適當獎勵，政府對表現突出的回收經營者給予表彰；四是與轄區外的生產企業合作回收。直接參與地方病蟲害防治項目以及市場份額占比大的生產企業應回收并處置產生的廢棄包裝物，可采取等量回收的辦法，產生多少回收多少，不一定局限于自己的產品包裝物，也可由地方來具體操作，生產企業承擔相應的回收處置費用。

3.3.2 探索處置方式

有條件的地方可建立危廢物處置點，實行就近處置，可降低部分成本；將回收處置費用納入農藥生產成本，由國家在生產環節收取，然后根據地方處置數量給予補貼；研究是否具有將農藥廢棄包裝物作為生活垃圾處理的可能性，目前的生活垃圾處理體系比較完善，如果有可行辦法，可以拓寬回收渠道，降低回收成本，節約處置費用。

3.4 明確違規農藥的回收處置辦法

執法機關查處的違規農藥可由執法機關自行沒收保管，也可以就地封存。處置費用應單獨核算，要有明確的核算方法和收取標準，其范圍應包括從沒收封存到銷毀過程中產生裝卸、運輸、檢測等費用，處置費用由違法當事人承擔，在履行處罰決定時交納到指定賬戶。執法機關在處置違規農藥時提出申請，由財政部門將費用支付給處置機構，實行專款專用，采取多余結轉、不足補貼的管理方式[4]。