普惠性教育政策實施中的問題及其解決

■張水華 查明輝

為解決入園難入園貴問題，2010年國家出臺相關政策推動普惠性民辦學前教育發展，希望民辦幼兒園在普惠性學前教育中發揮重要作用。然而，研究發現，當前普惠性民辦學前教育具有明顯的非普惠性特點，主要表現為：保教費居高不下，師資狀況令人擔憂，舉辦者和教師缺乏對普惠性幼兒園的相關認知。這主要是由于多數普惠性民辦幼兒園舉辦者未取得合理的投資回報；政府提供給普惠性民辦幼兒園的財政資源有限；低收入家庭無力承擔過高的民辦學前教育成本。因此，應通過加大政府對普惠性民辦學前教育的成本承擔，多方面幫助普惠性民辦幼兒園降低經營成本，精準幫扶低收入家庭提高教育費用分擔能力，以推動普惠性民辦學前教育可持續健康發展。

一、引言與研究綜述

良好的學前教育不僅對幼兒的成長發展極為關鍵，也事關國家和民族的未來。然而，入園難入園貴問題一直是中國學前教育發展的難題。一方面，公辦幼兒園數量占比日益減少，由2000年的74.8%降至2010年的32.0%①；另一方面，日益增多的民辦幼兒園（以下簡稱“民辦園”）往往存在“高端園”太貴和“山寨園”質量差兩極化現象［1］。為此，2010年11月，國務院出臺了《關于當前發展學前教育的若干意見》，明確規定：“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展。采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。”這是國家首次出臺政策要推動普惠性民辦學前教育發展，旨在為部分低收入家庭幼兒提供普惠性學前教育服務。普惠性幼兒園是具有辦園資質、面向大眾、辦園規范、收費合理、質量較高的幼兒園，或者普及、實惠、有質量的幼兒園。［2］

目前，學界圍繞普惠性民辦學前教育或普惠性民辦園的研究主要集中在其發展存在的問題。一是普惠性民辦園的教育質量問題［3］［4］；二是政府對普惠性民辦園的財政資助問題［5］［6］；三是普惠性民辦園的教師生存狀態［7］或與教師相關的政策［8］。學界現有成果為后續研究奠定了較好的基礎，但關注應然狀態的較多，考察實然狀態的不多，研究深度仍有待提升。全國民辦園數量占全國幼兒園的比例為62.2%，而江西省民辦園數量占全省幼兒園的比例為66.3%，處于全國中等偏上水平，既不像湖南（占82.8%）、河南（占78.2%）、浙江（占70.6%）等省份民辦園占比那么高，也不像新疆（占11.3%）、青海（占30.2%）、上海（占38.3%）、山西（占42.6%）等地占比那么低。基于此，筆者認為當前江西省普惠性民辦學前教育發展現狀能夠較好地反映當前普惠性民辦學前教育發展中存在的問題，對全國很多地方均有啟發意義。因此，筆者結合課題組于2018年在江西的調研資料②，分析普惠性民辦學前教育發展的現狀，剖析其現狀的生成因素，以期為我國制定更科學合理的普惠性民辦學前教育政策提供參考，在全面放開二孩、三孩政策先后實施的背景下，提高我國普惠性民辦學前教育服務的供給質量。

二、普惠性民辦學前教育發展的總體概貌

為推動普惠性民辦學前教育的發展，繼2010年出臺《關于當前發展學前教育的若干意見》后，2018年11月，中共中央、國務院又發布了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，明確量化了普惠性民辦園的重要角色，即到2020年普惠性民辦園覆蓋率（在園幼兒占比）達30%左右。2018年11月28日，教育部基礎教育司司長呂玉剛在新聞發布會上進一步指出，到2020年公辦園大概占50%，普惠性民辦園大體占30%，實現80%的目標，營利性的民辦園有20%的空間。［9］從國家規劃來看，普惠性民辦學前教育的發展對普惠性學前教育至關重要。2018年，普惠性民辦園占民辦園的比重在全國已達49.5%［10］，江西約為53.9%③，似乎離國家既定的普惠性民辦學前教育的發展目標已近在咫尺，但根據普惠性民辦園的發展現狀并結合調研可知，當前我國的普惠性民辦學前教育與國家規劃的目標還有一定的差距。

（一）保教費居高不下

普惠性民辦園是否“實惠”，主要取決于其保教費的高低。根據對江西省普惠性民辦園的調研可知，大部分的普惠性民辦園并不普惠，保教費居高不下。根據江西省統計局數據將收入分為五等份，2018年江西省低收入戶的人均可支配收入城鎮為12189.6元，農村為4141.8元。調研顯示，2018年江西省城鎮普惠性民辦園的年平均保教費為7133元，占城鎮低收入戶人均可支配收入的58.5%，是這些家庭人均教育支出的7.2倍。江西省農村普惠性民辦園的年平均保教費為3378元，占農村低收入戶人均可支配收入的81.6%，是這些家庭人均教育文化娛樂支出的4.0倍。可見，普惠性民辦園的平均保教費相對于城鄉低收入戶而言明顯偏高。即使對城鄉中等收入家庭而言，普惠性民辦園的保教費也會給他們造成一定的負擔。再者，《江西省普惠性民辦幼兒園認定及扶持辦法》試行稿及修訂稿均規定，普惠性民辦園應按規定收費，嚴禁以興趣班等形式向家長亂收費，但這些規定未得到落實。名義上，普惠性民辦園的保教費未突破政府規定，但其實際保教費遠不止于此。至少91.3%的普惠性民辦園舉辦者公開表示，其幼兒園辦了額外收費的興趣班，且興趣班的收費都比較高。普惠性民辦園的保教費并未實現真正的普惠性，這在一定程度上阻礙了普惠性民辦學前教育的發展。

（二）師資狀況令人擔憂

民辦園師資狀況的優劣是決定民辦園能否提供高質量普惠性學前教育服務的關鍵。根據對江西省普惠性民辦園的調研可知，當前普惠性民辦園的師資力量依然薄弱，嚴重影響了普惠性民辦園的保教質量。調研顯示，普惠性民辦園的師資狀況令人擔憂，主要表現在以下幾方面：一是教師學歷整體偏低，民辦園教師學歷大專及以上的占54.3%，高中及以下的占45.7%。2018年，江西省幼兒園教師學歷中，大專及以上的占68.3%，高中及以下的占31.7%。普惠性民辦園的師資結構與全省幼兒園相比，高學歷的偏少而低學歷的偏多，相差14個百分點。二是教師專業不對口，教師是幼兒教育專業畢業的僅占42.8%，其他專業或無專業的占57.2%，專業不對口現象突出。三是教師流失率高，教師年均流失率為33.8%，穩定性較差。此外，許多普惠性民辦園在“兩教一保”（每班配備兩位教師、一位保育員）方面不達標，通常是“一教一保”。普惠性民辦園的師資無論從學歷上還是專業上都沒有達到全省學前教育的平均水平，保教質量堪憂，普惠性民辦學前教育不僅難以實現真正的普惠性，更勿談高質量的普惠性學前教育。

（三）舉辦者及教師對普惠性幼兒園缺乏相關認知

民辦園的舉辦者和教師具備普惠性幼兒園的相關理論知識，這是民辦園建成普惠性幼兒園的前提條件。根據政府相關統計數據顯示，2018年約有50%的民辦園已是普惠性的，從理論上講，這些普惠性民辦園的舉辦者與教師應掌握了基本的普惠性幼兒園的相關理論知識。然而根據調研可知，57.1%的民辦園教師和86.7%的民辦園舉辦者表示聽過普惠性幼兒園，但對其具體的內在含義卻表示知之甚少。這充分反映了多數民辦園舉辦者和教師對普惠性幼兒園缺乏相關認知。缺乏相關的理論指導，民辦園很難建成真正的普惠性幼兒園。

綜上所述，民辦學前教育在發展過程中存在的長期問題，并未隨其中一部分民辦園被認定為“普惠性幼兒園”而消失。當前的普惠性民辦學前教育在發展中表現出明顯的非普惠性特點，多數普惠性民辦園名不符實。

三、普惠性民辦學前教育的“非普惠性”探究

國家出臺普惠性民辦學前教育的相關政策，是希望普惠性民辦園為部分低收入家庭的幼兒提供普惠性學前教育服務。然而通過對當前普惠性民辦園的發展現狀分析可知，多數普惠性民辦園并不符合普惠性民辦學前教育的辦學宗旨，究其原因來自多方面。其中，政府不僅是公共服務的提供者，還是普惠性民辦學前教育政策的制定者、組織者、實施者、資源提供者；普惠性民辦園是普惠性學前教育服務的直接提供方；低收入幼兒家庭是普惠性學前教育服務的購買方。因此，探究當前普惠性民辦學前教育的“非普惠性”，主要從普惠性民辦園、政府、低收入幼兒家庭三方面來考慮。

（一）舉辦者未取得合理的投資回報

普惠性民辦園舉辦者是決定民辦園能否提供優質普惠性學前教育服務的關鍵。

首先，當前中國的民間資本主要為“投資辦學”而非“捐資辦學”。［5］［11］然而，一旦被認定為普惠性幼兒園，多數普惠性民辦園舉辦者表示并不能取得合理的投資回報，這主要是因為政府按有關規定限制了普惠性民辦園的收費，而給予的資助卻杯水車薪，這就導致普惠性民辦園的舉辦者并未真正地按照國家普惠性民辦園的收費來經營幼兒園。具體來說，一是多數普惠性民辦園舉辦者辦園的目的是取得合理回報，而政府的資助又很少，加之近年來物價、人力資源成本上漲幅度較大，導致保教費居高不下，普惠性民辦園并不“實惠”。二是出于取得回報并降低成本的考量，多數民辦園舉辦者給予教師的工資福利待遇并不高。2017年，全國民辦園教職工年平均工資福利為3.1萬元，江西省民辦園教師年平均收入約為2.8萬元；江西省民辦園教師67.1%沒有養老保險，55.6%沒有醫療保險，76.7%沒有住房公積金。2019年也有其他調研顯示，普惠性民辦園教師平均工資僅為教育行業平均工資的45.6%，且52%的教師工資低于平均值。［6］因此，民辦園聘請優秀教師以保障保教質量難度較大。而國家出臺普惠性民辦學前教育政策，要求普惠性民辦園的保教質量達到“普惠”水平，無疑要求民辦園舉辦者要付出更多成本聘請優秀教師，但政府在限制普惠性民辦園收費的同時給予的資助卻很少，這進一步使得其師資狀況得不到改善，普惠性民辦園的保教質量堪憂就成為必然。

其次，在多數普惠性民辦園舉辦者未取得合理回報的情況下，2016年國家修正的《民辦教育促進法》中要求民辦園舉辦者在營利性和非營利性辦園之間做出選擇，這進一步影響了普惠性民辦園舉辦者取得合理回報。對于民辦園實施分類管理改革，民辦園舉辦者有的支持贊同，有的將信將疑，也有的消極不滿。［12］主要包括兩種情況：一是對于登記為營利性民辦園的舉辦者而言，分類管理改革對其回報影響不是很大。民辦園中有少部分高端園，滿足高收入家庭幼兒的需要，它們往往不申請普惠性民辦園而登記為營利性民辦園。分類管理改革后，這些舉辦者的回報訴求仍可以得到滿足，只是辦學結余要按有關法規處理，此前不繳稅的狀況不再繼續。二是中國多數民辦園是為適應中、低收入家庭而設立，辦學規模不大，回報不高，對于這些民辦園舉辦者而言，分類管理改革對其取得合理回報的影響較大。如果多數普惠性民辦園舉辦者將民辦園登記為營利性的，就要與企業一樣照章納稅，不再享有政府的優惠，且可能影響生源，其所獲得的回報將大打折扣。如果他們將民辦園登記為非營利性的，此后便只能將辦學結余用于辦學，其取得合理回報的訴求更得不到滿足。總而言之，多數普惠性民辦園舉辦者無論選擇“營利”還是“非營利”，都難以取得合理的投資回報。

當烘絲機前端煙絲檢測系統顯示來料信號時開始計時，工藝熱風風機、出料罩壓力控制器關閉。一段延時后，煙絲料頭到達滾筒入口，烘絲機由準備狀態切換至啟動狀態，前饋控制程序啟動，前饋修正值覆蓋準備狀態實際值，烘絲機Ⅰ區和Ⅱ區溫度控制器啟動，筒壁溫度急劇上升至前饋控制所修正的溫度，滾筒轉速升至生產階段速度，工藝熱風風機以設定的風速下限值再次啟動，出料罩壓力恢復至設定值。當烘絲機出口水分儀檢測到煙絲且一段延時后，烘絲機由啟動狀態切換至生產狀態(圖2)。

（二）政府提供的財政資源有限

普惠性民辦學前教育要正常發展，離不開政府財政資源的支持。政府購買服務、以獎代補、派駐公辦教師等均是政府扶持普惠性民辦學前教育發展的舉措。然而，當前政府提供給普惠性民辦園的財政資源仍很有限。從全國來看，2018年國家財政性教育經費支出占幼兒園收入比例，民辦園為7.98%，公辦園為77.88%。在每個學生年均國家財政性教育經費中，民辦園為465.3元，公辦園為7068.4元，民辦園僅為公辦園的6.58%。可見，政府對民辦園的資助遠低于公辦園。從江西來看，為提高普惠性民辦園的覆蓋率，有的地方政府通過給予少量獎補，鼓勵民辦園主動加入普惠性民辦園。例如，ZDJ市JC區拿出少量資金作為獎補，給普惠性民辦園交房租、采購物資或維修園舍等。不過，這類獎補很少，較長時間內也未形成制度。一直到2019年7月，江西省財政廳、教育廳才發布文件要求江西省各縣（市、區）從2020年始，給予普惠性民辦園以生均不低于200元/年的補助，省財政對落實到位的再給予生均100元/年的獎補。據調研，截至2021年6月初，江西有的地方對普惠性民辦園的獎補僅為每生200元/年。顯然，江西省普惠性民辦園的生均獎補仍不足，僅占2018年江西城鄉普惠性民辦園平均保教費的2.8%、5.9%。

（三）低收入家庭無力承擔過高的民辦學前教育成本

《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020)》中明確規定，學前教育成本由政府、舉辦者、家庭三方共擔，家庭必須分擔一部分民辦學前教育成本。家庭分擔民辦學前教育成本的能力與兩個因素密切相關：一是民辦學前教育服務的價格，主要包括保教費、學雜費等；二是幼兒家庭的收入。首先，在全國幼兒園人均事業費中，2010年民辦園為2031.4元，而公辦園為894.8元，前者是后者的2.27倍。到2018年，民辦園的人均事業費增至5049.3元，比2010年增長了1.49倍，同期的公辦園增長了1.36倍，且民辦園與公辦園的人均事業費差距由2.27倍擴大到2.39倍。由此可見，民辦學前教育服務價格明顯更高，家庭承擔的教育服務價格也更高。其次，中國社會主義市場經濟建設雖已取得巨大成績，但人們受益不均，相當一部分人獲益很少。2018年，20%的城鎮居民月均可支配收入為1198.9元；農村居民月均可支配收入中，20%的為305.5元，20%的為709元，20%的為1044.2元，分別僅比2010年增長了2.8%、66.8%、79.4%，均未超過同期民辦園人均事業費1.49倍的增幅。居民收入普遍不高決定了其家庭分擔民辦學前教育成本的能力有限。

因此，上述兩方面必然帶來以下結果：一是一部分低收入家庭無力購買民辦學前教育服務。2018年，中國未入園的適齡幼兒為1043萬，約占適齡幼兒總數的18.3%。其中，相當一部分是因無力購買民辦學前教育服務而未入園。二是一部分已入園幼兒家庭進一步分擔民辦學前教育成本的潛力降低。雖然這部分家庭的幼兒已入園，但其家庭承擔學前教育成本的能力并不高。對于低收入家庭的家長并不在意幼兒所就讀的是否為名副其實的普惠性民辦園，他們考慮的是家庭所能分擔的學前教育成本。因此，政府要將民辦園建成價廉質優的普惠性幼兒園，必須提高幼兒園的軟、硬件。目前學前教育尚不屬于義務教育，這部分增加的成本不會全部由政府承擔，必然有一部分要由家庭支付，而這部分家庭分擔學前教育成本的能力本身就較小，其結果就會導致其中一部分已入園的低收入家庭幼兒無法再入園，而另外一部分未入園的幼兒家庭更無力承擔上漲的教育成本。所以一部分低收入家庭實際并不支持目前的普惠性民辦園建設，他們也是導致普惠性民辦學前教育具有非普惠性的重要因素。

四、普惠性民辦學前教育發展的路徑構建

當前的普惠性民辦學前教育并未實現真正的普惠性，民辦園的舉辦者、政府、低收入家庭等均與其“非普惠性”有關，但要將民辦幼兒園建成真正的普惠性幼兒園，其關鍵還是在政府。

（一）加大對普惠性民辦學前教育的成本承擔

從世界其他國家來看，許多國家和地區政府承擔了大部分乃至全部的學前教育成本。在經合組織國家中，政府承擔3歲以上幼兒學前教育成本的比例由2005年的80.2%增至2016年的83%。根據聯合國教科文組織的統計數據顯示，截至2019年9月有84個經濟體實施1—4年的免費學前教育，有38個經濟體將學前1—3年的教育納入義務教育。［13］從私立幼兒園的經費來源看，大部分經合組織國家的政府為私立幼兒園提供大量財政補助。［14］例如，在2006年，公共教育經費占私立學前教育經費的比例美國就有76.2%，英國為93.3%，德國為72.1%，法國為94.3%，比利時為94.0%，奧地利為82.1%，丹麥為82.4%。［15］從國內政府分擔公辦學前教育的成本來看，作為普惠性幼兒園的公辦園能以較低價格為一部分幼兒提供普惠性學前教育服務，并非其效率更高，而是政府承擔了絕大部分成本。2018年，我國生均國家財政性教育經費占公辦園生均教育經費的77.88%，而占民辦園生均教育經費僅為7.98%。綜上，我國政府與國外相比，在民辦園教育經費的承擔方面明顯不足。我國政府應根據中國當前的經濟狀況、財政狀況并結合各地教育資源的實際情況，借鑒國際上其他與我國在人口、經濟等實力相當的國家在學前教育方面的先進經驗，確定政府在學前教育成本中應承擔的比例，讓普惠性民辦園實現真正的普惠性，讓那些想上公立幼兒園又上不了的低收入家庭獲得真正的高質量的普惠性學前教育。

（二）多舉措降低普惠性民辦園經營成本，使其取得合理回報

讓普惠性民辦園舉辦者取得合理回報是調動其提供普惠性學前教育服務積極性的前提。由于多數民辦園舉辦者投資辦園的目的是營利，如果不能合理地取得相應的回報，就會挫傷其提供優質教育服務的積極性，不利于普惠性民辦學前教育的健康發展。因此，只有普惠性民辦園舉辦者取得合理的回報，才能讓民辦園按照國家的大政方針去辦好普惠性民辦園，從而降低普惠性民辦學前教育服務的價格，并聘請優秀教師提供優質的普惠性民辦學前教育服務，解決普惠性民辦學前教育的非普惠性問題。

政府應多舉措讓普惠性民辦園取得合理的投資回報。首先，政府應針對不同收費等級的民辦園制定差異化政策，比如，在稅收方面，針對一些收費較高的高端園，在保證其基本營利的基礎上應提高他們的繳稅額度，并將所征稅收用以補助那些普惠性民辦園。其次，政府可以盤活閑置資產，比如政府管理的閑置店面、樓房等，那些適合當作民辦園舉辦場地的，政府可以免費或者以低價出租給民辦園舉辦者，以實物的方式給予他們財政資助，從而降低他們的經營成本。最后，政府可以委派一些優秀幼兒教師去民辦園教學，工資由政府發放，一方面可以提高民辦園的保教服務質量，另一方面可以為民辦園舉辦者降低經營成本。政府通過多渠道為民辦園降低經營成本，提高保教質量，希望民辦園舉辦者能取得投資的合理回報，提高其將幼兒園辦成真正的普惠性民辦園的積極性。

（三）精準幫扶低收入家庭提高教育費用分擔能力

入園難入園貴問題在低收入家庭中尤為突出。為提高其分擔教育成本的能力，一方面政府應采取各種措施幫助低收入家庭增收，主要可以通過為低收入家庭提供一些就業崗位，幫助他們實現就業，也可以針對他們的個人特長與愛好，免費送他們去相應的技能學校學習，提高他們的工作能力，學成后可以向當地企業優先推薦他們就業或把他們安排在政府所需的崗位，從而提高他們的收入。對于那些有創業想法卻沒有創業啟動資金資源的家庭，政府可以請相關專業人士進行一對一幫扶，在政府力所能及的范圍給予他們政策方面的便利。

政府除采取措施幫助低收入家庭增收這一長效舉措外，短期來看，還可精準補貼有幼兒的低收入家庭，直接減輕其學前教育成本的負擔。比如美國、英國、法國、韓國、古巴、巴西、印度等，為保障弱勢幼兒平等的學前教育權，不僅先后實施了以弱勢幼兒為重點的免費學前教育政策，而且還實施了主要針對弱勢幼兒的免費學前教育項目。［16］從國內來看，有的地方已出臺了針對貧困家庭幼兒的補助政策。例如，2020年山東青島對民辦園符合條件的幼兒，按照同類型公辦園保教費標準予以補助；對普惠性幼兒園中家庭經濟困難或孤殘兒童，給予人均2000元/年的資助。［17］中國可將這一精準補助政策在全國推廣實行，從而減輕低收入家庭承擔學前教育成本的壓力。

學前教育事關國家和民族的未來，民辦園在學前教育發展中是不可或缺的。普惠性學前教育是國家為推動學前教育發展、讓人民共享發展成果的一項重大舉措。普惠性民辦學前教育要實現其真正的普惠性，政府至關重要。政府應根據中國當前的發展現狀及現實國情，因地制宜地制定差異化政策，最大限度地分擔普惠性民辦學前教育成本，讓普惠性民辦園舉辦者取得合理回報，提高低收入家庭分擔教育成本的能力，共同推動普惠性民辦學前教育持續健康的發展。

注釋：

①文中統計數據除特別注明的外，均來源于中國教育統計年鑒、各地統計年鑒及教育事業發展統計報告。

②課題組于2018年8—9月對江西省城鄉的92所民辦園（含48所已認定的普惠性民辦園）的舉辦者、教師及家長共發放300份問卷，有效問卷283份，有效率94.3%，并用SPSS23.0統計分析軟件進行分析。盡管此次調查屬非隨機抽樣，但樣本量遠超統計學中規定的30個，屬大樣本，有較好代表性。此外，課題組還對8位教育部門管理者進行了深度訪談。文中未注明出處的調研資料均來源于此。

③數據是根據《江西日報》及《江西年鑒》中的相關數據推算而來。限于篇幅，推算過程略去，如有需要可向筆者索取。