鄉鎮政府治理職能完善與治理能力現代化轉型

■江國華 羅棟梁

黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，而鄉鎮政府作為我國行政管理體制的基礎層級，是各項改革政策落實的前沿，也是鄉村振興戰略的關鍵環節。在治理能力現代化背景下，鄉鎮政府在基層治理職能的現代化演進過程中，表現出治理職能定位與基層治理實際存在偏差、公共服務職能擴張與財政投入不匹配、基層治理力量下沉不足及治理理念未轉變等問題。為解決上述問題，完成鄉鎮政府治理職能的現代化轉變，應通過治理資源向公共服務領域傾斜、治理重心向基層下沉、構建協同合作的鄉鎮治理模式以及完成治理理念的現代化轉型四個方面的調整與實施，層層遞進，以期實現鄉鎮政府基層治理職能的現代化轉型。

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出：“構建簡約高效的基層管理體制。加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎。”2020年，黨的十九屆五中全會提出“十四五”期間要努力實現社會治理特別是基層治理水平明顯提高的目標。鄉鎮政府作為基層政權是國家治理體系和治理能力現代化的基石，是全面建成小康社會的“最后一公里”［1］。長期以來，鄉村一直是我國國家治理體系的短板所在，影響著國家治理水平的整體提升。鄉鎮政府是我國國家治理體系中最基層的政權組織，與人民群眾聯系最密切、最廣泛，其在基層治理中的職能和角色非常關鍵，對推動基層治理體系和治理能力現代化具有“一線”的牽引與支撐作用。［2］在加快推進國家治理體系和治理能力現代化的當下，基層治理呈現出重心下移、資源下沉的格局，這進一步提升了基層治理的效能。在此背景下，從學理和實踐上梳理探討鄉鎮政府的現代化轉型特別是基層治理職能的演進與完善就具有重大的理論價值與現實意義。

一、基層治理的理論回顧

我國正處于轉型時期，經濟發展與社會分化并行，不同利益群體間的沖突與矛盾頻發，引起社會關注。治理問題，特別是基層治理受到了廣泛關注。

黨的十八屆三中全會首次在國家層面明確了治理體系與治理能力現代化的重大命題，治理問題研究迎來新發展階段。結合黨和國家的文件與會議精神，學者就治理問題各抒己見。胡鞍鋼將治理體系與治理能力現代化視為現代政治演化發展的重要因素，涉及政治、經濟、社會、文化與生態等方方面面，同時治理體系與治理能力構成相互促進的有機體。［3］楊冠瓊、劉雯雯認為，當前我國治理體系與治理能力現代化本質上是治理體系與公共問題的契合過程，而公共問題的性質隨時代變遷展現出多重嵌入、動態演化、主觀建構等特質，因此需要對國家治理體系進行積極探索。［4］許耀桐、劉祺指出，治理現代化意味著治理的科學化、民主化和法治化。［5］

就國家治理體系而言，胡鞍鋼認為，國內治理體系主要由國家法律、黨的制度與社會制度體系三個方面構成。［3］俞可平、唐皇鳳等具體分析了治理體系的內涵，包括有效治理的結構與功能，以及治理的基本問題、基本要素、基本過程與評估標準。［6］［7］雖然他們對國家治理現代化的論述各不相同，但大體形成將其分為治理體系與治理能力現代化兩部分的共同意見，治理體系注重探討多元與協商共治性，治理能力現代化則圍繞民主、法治等主題展開論述。［8］

黨的十九屆三中全會及相關決定明確了簡約高效的基層管理體制與基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎。習近平總書記指出，提高基層工作質量，一靠黨的領導這一最大制度優勢，二靠構建簡約高效的基層管理體制，二者相輔相成，有機統一。推進國家治理體系的現代化，須加強黨的基層組織建設，也需改革和完善基層管理體制。

針對基層治理現狀以及對國家治理體系的基礎定位，結合學界對治理理論的探索，基層治理研究進一步得到發展。林尚立建議加強基層政權建設以夯實治理基礎，推動治理重心下移以充實物質基礎，推進基層政權機構設置與公共事業部門改革，打造服務型政府。［9］周振超以條塊關系的視角，通過分析基層管理體制的結構性，特別是對條塊矛盾、權責失衡、職責失序、考核偏差、形式主義等問題的辨析，提出了健全職責體系、完善協同機制以及規范檢查考核等建議，探索構建簡約高效的基層管理體制。［10］曹曉東、李蓉蓉認為，鄉鎮政府治理能力現代化應考察主體能力、過程能力與結果能力三方面，并關注制度環境、人才隊伍和治理對象的密切影響，從完善制度設計、強化制度落實、提高干部能力等方面提出關于基層治理能力現代化的對策。［11］［12］

由此可見，當前對于基層治理的研究繼承和發展了政府治理理論，并抓住基層特質所帶來的制度地方性與實踐復雜性等特點對基層治理研究提出更高要求，但是缺少以基層政府職能為視角進行考量。因此，本文基于對基層治理現代化演進中基層政府職能現狀與問題的陳述，對基層治理能力的提升進行理論探索。

二、鄉鎮政府的治理職能

通過文獻梳理可知，社會治理體系是由社會治理主體、規則、機制以及目標四個要素所構成的規范社會行為的一系列制度。這其中，社會治理主體是指參與社會治理的行為主體及其在一定規則下形成的職能職責定位和網絡關系結構。［13］鄉鎮政府在基層治理中的職能，主要是根據農村經濟和社會發展、解決“三農”問題、建設社會主義新農村以及鄉村振興等需要來具體確定，其職能配置應當與鄉鎮事務呈正金字塔型。［14］鄉鎮政府的職能職責定位、網絡關系結構即其機構設置和人員編制情況直接決定了基層治理的效能與效果。當前，鄉鎮政府在基層治理中主要存在四種職能。

一是政治引領職能。習近平總書記反復強調，旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求，是共產黨人最鮮明的本質特征，要善于從政治上把大局、看問題，善于從政治上謀劃、部署和推動工作。在新時代，必須把堅持黨的全面領導貫穿于深入推進國家治理能力現代化的全過程。我國廣大基層地區直接面向群眾，處在群眾工作的第一線,是我們黨群眾基礎的重要依托。鄉鎮政府作為基層治理的引導與落實主體，應將黨的基本思想與路線貫徹到基層治理的全過程。鄉鎮政府在鄉鎮基層治理中要履行好政治引領職能，發揮好戰斗堡壘作用，積極跟進黨中央最新的指導思想及方針政策，以其作為基層治理的行動指南，以中國特色社會主義政治體系為引領，推進社會治理現代化。

二是經濟財政職能。鄉鎮地區在基層治理事務中，都需要以一定的財力作為保障，資金一部分來源于國家財政，另一部分由鄉鎮政府自行籌集。鄉鎮政府設置了財政部門專職負責財務工作，以引領當地經濟領域各項事業的發展。鄉鎮政府財政管理能力的提升，有利于統籌各項資金，促進當地經濟發展，改善人民生活。就財政制度的“收入、支出和管理”三個要素來看，鄉鎮綜合配套改革的最終目標是建立權責統一、財力和事權相匹配的行政管理體制。鄉鎮財政運行的內在要求是服務于鄉鎮政府的職能履行，應與鄉鎮政府特定階段、職能相適應，其財政體制也應有所不同。［15］同時，財政收支一定程度反映了基層政府治理能力的強弱，基層政府財政收支方式的改變會導致政治結構和活動方式的變化。［16］鄉鎮財政職能是鄉鎮治理的基礎和支撐以及建設服務型政府的重要保障，其重要性不言而喻。

三是公共服務職能。公共服務就是提供的服務滿足公共需要，鄉鎮政府在農村的公共服務體系中處于核心地位，是農村公共服務的供給主體。［17］鄉鎮政府的公共服務職能是鄉鎮政府進行基層社會治理的一種手段，同時是自身職能的重要組成部分，被視為鄉鎮改革和農村發展的重要目標。鄉鎮政府管理一方，具有對公共資源分配的權力。鄉鎮政府的一項重要職能是將公共資源轉化成對鄉鎮居民公共服務的能力。鄉鎮政府是最基層的政府，主要職能是提供公共服務。鄉鎮政府提供的公共服務主要涉及基本公共教育服務、勞動就業服務、社會保險服務、基本社會服務、基本醫療衛生服務、公共文化體育服務等方面。隨著經濟發展與人民日益增長的美好生活需要等實際情況，基層政府的公共服務職能呈現增強與內容不斷豐富的趨勢。

四是社會管理職能。社會管理能力是對社會中存在及發生的事務進行全方位協調管理的能力。對鄉鎮政府而言，其管理對象主要為所轄的農村地區。這些地區經濟發展基礎普遍較為薄弱，民眾素質參差不齊，社會情況總體比較復雜，各種矛盾叢生，因此需要賦予鄉鎮政府充分的社會管理職能，這從這些年國家大力倡導和推行的政府職權下沉改革即可以看出。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，要求到2020年現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，到2035年黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善。具體任務包括：完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制，發揮黨員在鄉村治理中的先鋒模范作用，規范村級組織工作事務，增強村民自治組織能力，豐富村民議事協商形式，全面實施村級事務陽光工程，積極培育踐行社會主義核心價值觀，實施鄉風文明培育行動，發揮道德模范引領作用，加強農村文化引領，推進法治鄉村建設，加強平安鄉村建設，健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制，加大基層小微權力腐敗懲治力度，加強農村法律服務供給，支持多方主體參與鄉村治理，提升鄉鎮和村為農服務能力，總共17項主要任務。

三、鄉鎮政府基層治理職能現代化演進中的困境

從目前鄉鎮政府的職能職責定位來看，其與我國基層實際存在較大偏差，很難滿足基層事務治理的需要，導致鄉鎮政府在落實基層治理職能中面臨諸多實踐困境。

（一）治理職能定位與基層治理實際存在偏差

鄉鎮政府作為最基層的行政機構，直接負責國家各項方針政策在鄉村社會的落實，是聯系國家與鄉村社會的紐帶。［18］然而，就當前我國法律法規以及相關中央政策對鄉鎮政府的角色定位而言，其與基層實際尚存在一定偏差。

其一，經濟財政職能與時代需求存在偏差。首先，鄉鎮政府的經濟措施難以適應市場需求。改革開放后,我國經濟體制從計劃經濟轉向社會主義市場經濟,市場在資源配置中發揮越來越重要的作用,而鄉鎮政府的經濟激勵性措施因易忽視市場真實需求,且前置性審批程序較煩瑣，反而對鄉鎮經濟發展起到阻礙作用，難以適應新時代需求。其次，鄉鎮政府經濟管理理念難以適應市場變化。基層政府重視經濟管理而忽視經濟服務職能，經濟管理模式單一固化，經濟管理理念落后，已無法適應日益復雜的經濟環境與多元的經濟發展形勢。

其二，“大部門”式機構設置徒具形式。我國前期改革已經對鄉鎮黨政工作機構、事業單位進行了優化調整，從規范機構設置、整合管理資源角度來看，這些改革是非常必要的。但在實際工作中，“大部門”式的設置只是徒具形式，其內部辦公仍然是相互獨立的，不利于實際工作的有序開展。在實踐中，部分鄉鎮政府為了便于開展工作，仍然按照先前“七站八所”式進行分工，這使得現行機構設置在運行中成了一種擺設。此外，在行政編制不足、人數空缺的情況下，行政編制總量得到控制甚至實際空缺，但行政崗位使用事業編制人員甚至使用“以錢養事”、公益性崗位、臨時聘用等無編制人員的現象，仍然較為普遍。

（二）治理職能擴張與財政投入不匹配

地方治理的概念和傳統地方自治或管理的差別，主要在于地方政府并不只是扮演政策規劃和執行的角色，而必須吸收外在參與治理主體，并充當公共資源、公共服務的協調者角色。［19］隨著政府定位從管理型向服務型轉型，作為基層政權組織的鄉鎮政府成為完成這一使命的重要載體。［20］在此背景下，鄉鎮政府的社會管理職能與公共服務職能有所擴張，社會管理面擴大，服務理念增強，服務項目增多，這意味著鄉鎮政府應在社會管理與公共服務領域加大人力與財力的投入。然而，鄉鎮政府的財政分配并未隨治理職能的擴張而調整，這就導致職能擴張與財政投入之間的緊張度加劇。

鄉鎮政府治理職能的擴張與財政投入的不匹配，引發農村公共產品供給不足、鄉鎮債務負擔較重等問題，鄉鎮政府向“服務型政府”的角色轉變面臨掣肘。一方面，在職能分布上，鄉鎮政府承擔大量社會職能，許多本不應由鄉鎮承擔的事權不斷下移，其職責涉及鄉村社會治理的多個領域。另一方面，在財權上，鄉級財政是典型的“吃飯”型財政。不管是基礎建設還是民生項目，都必須爭取上級的資金、項目支持。但是，信息不靈、規劃不強、規模不夠、配套資金不足等問題，使得鄉級財政在爭取資金時困難重重。而上級政府分配給各個鄉鎮的轉移支付數額有限，無力支持鄉村社會各項事業和經濟的發展。鄉鎮政府支出高度依賴財政轉移支付，缺乏財政自主權，基本成為縣級政府的“執行部門”。［21］

（三）治理力量下沉不足

鄉鎮政府在基層治理中面臨的一個重要問題是治理力量下沉不足，主要表現在治理重心、治理人員與治理資源未全面下移。基層的治理力量與治理資源較薄弱,賦予的管理權限和資源較少。根據民政部這幾年對全國鄉鎮基層政權和城市街道社區建設情況的調查可知，基層政權普遍面臨的困難是:權責不統一、事權大于職權,經費不足、財政運行困難,人員有限,干部能力不足，等等。［9］

第一，行政職權過窄。依照我國頂層制度設計，當前鄉鎮政府僅享有對規劃區內違反規劃建筑的拆除等幾項非常有限的行政職權。但實踐中，隨著市場監管屬地管理、提高效率的實際需要，以及縣級政府主管部門基層派出機構的大量撤銷，鄉鎮有諸多市場監管的現實需要。［22］少部分鄉鎮政府可能通過法律法規規章授權或者行政委托的形式獲取了綜合行政執法權，但絕大多數鄉鎮政府并沒有執法權，卻實際承擔著轄區內除行政處罰、行政許可及行政強制以外的市場監管職能。隨著簡政放權，除跨地市州執法事項和重大行政許可事項外，絕大多數行政許可、服務、市場監管和執法職能被取消或下放，還有一些則轉變為非行政許可事項或者事中事后監管事項，但“編隨事走，財隨事轉”未匹配和落實到位,縣級體制壓力傳導和下移至鄉鎮級政府。

第二，治理資源下沉不足。這種治理資源不足主要表現在以下幾方面：（1）人員調配不科學。近些年縣鄉關系的調整不斷弱化鄉鎮政府的權力，如工商、稅收、林業等部門作為縣級職能部門在鄉鎮的派駐機構，人權、事權、財權屬于上級部門，鄉鎮政府對它們的管理權名存實亡，呈現鄉鎮政府“責任無限大，權力無限小”的怪象。（2）基層人大治理作用有待提升。基層治理主要由基層鄉鎮政府主導，基層人大作用被弱化，主要表現為鄉鎮人大普遍沒有充分發揮憲法和法律規定的相應作用。［23］（3）政社治理資源未統籌調控。在當前的鄉鎮治理中，重政府包攬、輕多方參與的現象還較為普遍，鄉鎮治理工作往往成了政府的“獨角戲”。基層政府成為國家在社區層面的治理單元，忽視了社會力量參與基層社會治理。［24］

（四）治理理念未完成現代化轉變

要完成從“全能管理型政府”到“服務型政府”理念的轉變，我國鄉鎮政府還需要較長時間。結合當前實際，我國鄉鎮政府在基層治理理念上主要存在以下幾點不足：（1）利用人情關系來進行治理。比如，在村組選舉中，鄉鎮政府一般會利用人情優勢進行游說，找群眾談話，集合鄉鎮干部，對其思想進行統一。（2）過度采用管控方式。部分鄉鎮政府在治理時并不重視服務，無視效率和公平，只重視管理控制，沒有行政權力的邊界意識，對各個領域進行過度控制，導致行政權力的泛化與濫用。（3）局限于行政推動方式。部分鄉鎮政府在履職時沒有從實際出發，忽視多樣化和個性化需求，致使一刀切等現象屢屢出現。（4）可持續發展理念不強。鄉鎮政府的一項重要任務就是為經濟發展提供支持，但其在發展經濟時可能會忽略可持續發展。比如，為了加快當地經濟發展，部分鄉鎮政府引進一些高污染、高耗能的工業企業，發展理念仍停留在粗放型經濟增長方式上。

四、鄉鎮政府基層治理職能的完善

鄉鎮政權是行政系統不可替代的重要環節,起著溝通信息、傳達政策、分配資源和組織群眾的重要作用。［25］隨著鄉鎮政府的現代化轉型和社會職能的擴張，原有職能定位已無法滿足服務型政府的要求。“五治一體”的基層社會治理體系的構建，有助于鄉鎮政府應對基層治理實踐中的困境。科學確權并合理配置各類資源，調動社會各方面力量，最終實現善治。具體而言，要在明確鄉鎮政府治理主體地位的前提下，科學配置其法定職能，構建以協力治理為核心的治理結構并優化治理理念。

（一）簡政放權，治理資源向公共服務領域傾斜

國家應當按照責、權、利相統一的原則，正確劃分縣鄉、縣直部門與鄉鎮之間的財權、人權、事權、物權，明確縣與鄉、鄉與村之間的關系。既不能權力在上、責任在下——權責不對等，也不能籠統地對鄉鎮搞“屬地管理”、一票否決。相反，國家要逐步精簡鄉鎮職能，為鄉鎮政府減負降壓。首先，不得將縣級政府部門的職責轉嫁給鄉鎮政府；其次，明確應由縣級政府部門完成的行政事務，實行以縣為主、鄉鎮協助的體制，徹底厘清縣直部門與鄉鎮間的執法權責問題；再次，由縣級黨委政府統籌縣直部門分散的監督指導權，統籌上下級權力邊界，整合橫向監督間的縫隙，建立縣鄉之間既相互制約又相互協調的行政管理體制，增加鄉鎮可持續發展能力；最后，支持多方主體參與鄉村治理，以群眾需求為導向、社會組織為載體和社會工作者為支撐，形成政府與社區、社會組織、社會工作者“互聯、互動、互補”的服務性治理方式。

（二）重心下移，推動治理力量向基層下沉

我國目前正在經歷由“秩序行政”到“服務行政”的治理轉型，相應的政府在治理中所扮演的角色也逐漸由“統治者”“管理者”向“合作者”“服務者”過渡。［26］同時，要盡可能地在人力、物力、財力上向基層作適當傾斜,為基層開展工作創造必要的條件。［9］因此,基層政權的治理重心與治理資源要盡可能下沉。

第一，治理重心向基層下移，做到政策到位，機制完善。黨的十九大報告提出“深化機構和行政體制改革”“建設人民滿意的服務型政府”。鄉鎮政府作為直接面向人民群眾的機構，承擔與人民群眾生產和生活密切相關的各項事務，因此，治理重心下移十分有必要。在重心下移的同時，相關政策與配套機制必須同步完善。首先，要有政策保障，通過立法的完善提供權限下放的法律依據［25］，通過多樣化形式將各項行政權限下放。其次，對體制機制要進行相應改革，構建簡約高效的基層管理體制,推進直接服務民生的公共事務部門改革,改進服務方式,最大限度方便群眾。

第二，治理資源向基層下沉，確保基層有人有權有物。改革開放以來,基層政府承擔的公共服務、社會保障等方面的事務越來越多,許多基層政府部門擁有直接服務民生的職能和任務。為了更好地服務民生,最大限度地方便人民群眾,治理資源應向基層下沉，以確保基層政權的職能擴張落實到位。治理資源的下沉主要包括人力資源、財力資源以及基礎設施配套等方面，要以公共服務為著力點，創新服務方式，供給高質量的治理資源，推進鄉鎮政府職能的現代化轉型。

（三）協同治理，構建科學合理的鄉鎮治理結構

改革開放以來，鄉鎮治理變遷和角色轉型與社會轉型同步，協同治理是鄉鎮政府現代化轉型的構建方向。應整合基層政府的審批、服務、執法力量，提升財權、事權、人事權的落實效率，構建科學合理的鄉鎮治理結構。

其一，加強與上級部門的聯系。鄉鎮政府要落實國家的各項政策，必須加強與縣級部門的溝通，防止政策執行出現偏差。同時，必須明確縣級部門與鄉鎮政府之間的職能和定位，縣級部門不應對鄉鎮政府直接發文，必須通過縣級政府轉發，理順二者之間的關系。至于業務指導工作，則應以溝通為主，提升效率。

其二，加強對鄉鎮部門的領導。國家政策的貫徹落實必須依靠鄉鎮部門的執行。要建立完善的鄉鎮部門管理體制機制，充分調動工作人員的積極性，結合當地實際及服務需求配置專業服務機構，充分發揮鄉鎮政府在基層治理中的各項職能。

其三，落實派駐機構管理。完善鄉鎮與派駐機構相互支持、協調配合的工作機制。以條塊結合的方式對派駐機構進行考核，其主要負責人的任免需事先征得鄉鎮黨委同意。鄉鎮綜合執法辦公室作為基層執法平臺，負責統一協調區域內的執法力量，與派駐執法中隊進行聯合執法，切實加強基層管控合力。

其四，充分尊重鄉村自治，維護社會穩定。村民自治成為鄉村治理的基礎性制度安排，鄉政村治成為我國農村社會的基本治理架構。一方面，要充分發揮村民自治組織的作用，對于農村農民內部事務，通過民主程序加以解決，從而政府可以將更多精力投放在公共服務等領域；另一方面，落實社會穩定工作，加強本區域的社會治安綜合治理工作，維護好人民安全及社會正常秩序。

（四）優化理念，完成治理理念現代化轉變

其一，轉變鄉鎮干部治理思維。從源頭上根除鄉鎮干部“官本位”的價值理念，強化服務意識，發展積極正面的政績觀。以保障農民的利益為第一要務，各項政策的貫徹落實都必須以此為前提。

其二，強化對鄉鎮干部的培養與使用。我國公務員考核及錄用機制的完善有力提升了鄉鎮干部的綜合素質，但鄉鎮干部的培養和使用尚有進一步優化空間。強化鄉鎮干部的培養與使用有助于加快鄉鎮現代化。當前，我國已經邁入社會轉型的發展層面，在鄉鎮政府職能轉型的過程中，必須大力培養和使用高素質綜合人才。鄉鎮政府在選拔和錄用人才時應提高標準，在錄用后要及時開展相應培訓，提升鄉鎮干部綜合素質。

其三，建立完善的考核機制。考核機制對政府的有效運作具有重要作用。科學完善的考核機制，有利于提升鄉鎮干部的工作熱情和工作效率。考核不是停留在表面形式，考核的目的在于通過具體考核目標的設置和實現，來優化政府的行政能力，提升整體的政府性能，以此來響應大眾的各類需求，達到權為民、利為民的效果。

五、結語

在國家治理能力現代化視域下，鄉鎮政府治理能力的現代化轉型也面臨相應挑戰。鄉鎮政府的治理重心在現代化轉型中有所調整，治理職能隨之相應改變。為完成鄉鎮政府治理能力的現代化轉型，鄉鎮政府應以治理力量與治理資源下沉為著力點，構建協同治理的治理模式，完善事權與財權的分配方案，落實現代化治理理念，進而完成鄉鎮政府治理職能的現代化轉型，最終提升國家治理能力現代化。